中国现行土地制度对土地利用和新型城镇化的影H向及应对

左学金　王红霞

摘要：中国城镇化进程中的土地制度设计表现了明显的倾向性。这种倾向于城市.用地和工业用地的制度安排在工业化城镇化的加速发展时期发挥了重要的促进和保障作用。然而，随着工业化的演进升级、经济服务化的逐步转型以及城镇化的纵深发展。“城市倾向”和“工业化倾向”的土地利用制度已经愈来愈不适应经济转型发展和新型城镇化的客观要求，甚至负面作用日益突出，例如：征（用）地补偿的城乡差异人为加剧了城乡居民收入差距，城乡用地的歧视性制度设计从根本上加剧了地方政府的土地财政及其依赖，城市对工业用地和商业用地的歧视性政策实质上鼓励了工业用地的滥用和城市地价的攀升等。要实现城镇化的健康发展，促进经济的顺利转型，必须改革城市土地供给和土地利用进程中的歧视性制度设计，建立城乡统一的土地市场，同时，创新城市产业用地制度，尽快消除工业用地和商业用地的差别，改变土地治理中的政府垄断、使农民能更加公平地享用工业化和城镇化的收益，提高土地利用的效率。

关键词：城乡二元性；城市倾向；工业化倾向；“歧视性”土地利用

中图分类号：F301.1文献标识码：A文章编号：0257-5833（2016）09-0049-10

作者简介：左学金，上海社会科学院研究员、上海市政府参事；王红霞，上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员

（上海200020）

中国的经济转型正在进入生死攸关的关键时期。当前经济发展进程中暴露的土地瓶颈与问题，大部分都起因于城镇化进程中的土地利用和土地制度安排。中国城镇化进程中的土地制度设计表现了明显的歧视性制度设计，在既有制度安排下，自上而下的土地市场化与财税分权改革相互作用，形成了中央政府、地方政府、开发商以及包括农村集体在内的各参与主体之间的土地利益博弈，这种博弈不仅加剧了城乡土地市场的分割，扭曲了土地市场，而且也在一定程度上诱发了土地开发的盲目性和随意性，导致土地滥用和浪费的现象非常普遍。可以说，土地制度安排直接影响了地方城镇化进程中的土地利用模式和土地利用效率，也是新型城镇化和经济转型发展迫切需要解决的难题之一。中国共产党十八届三中、五中全会明确要求政府进一步加快土地制度改革，促进城乡一体化和新型城镇化健康发展。因此，在中国经济新常态发展时期，研究现行土地制度设计（特别是多层次二元土地制度设计）对城市土地利用和城镇化的影响，探讨有益于推动城镇化健康发展和城市土地利用效率提高的制度改进对策，具有非常迫切的理论和现实意义。

一、城镇化进程中的土地问题：文献述评

城镇化和土地问题一直是近几十年来理论和政策讨论的热点。改革开放以来城镇化进程中土地问题的核心内容基本可以概括为农地制度、农地征用和城市土地利用三个方面。对城镇化和土地制度的相关研究实际上是沿着地权关系的脉络展开的，概括来看，对“农地制度”和“农地征用问题”的研究是已有研究文献关注的两大焦点。

（一）中国农地制度僵化、农地制度改革远远落后城镇化发展和城市改革

农地制度是一切土地制度的最初安排。土地产权和交易是土地制度安排的核心问题。日本的经验表明：适度管制和农地流转是日本农地制度成功建设的两个重要方面。美国在城镇化快速发展时期也存在着严重的城乡土地利用、农地管理效率低下、农地过度非农化等问题。但是，后来逐渐形成的一定限制的农地私有权和有保障的农地使用权，不仅保障了美国农业生产的高效率，而且也促进了美国城镇化的成功发展。相比之下，中国的农地制度发展则面临着诸多瓶颈和问题，中国现有的农地制度自改革开放推行家庭承包制以来，就再没有进行任何实质性变革。与城市改革相比，中国农村土地制度的改革远远落后，这不能不说是中国城乡二元经济结构和社会结构赖以形成及“三农问题”始终难以解决的一个重要原因。中国现行的农村土地制度既保留集体对土地的所有权，又在一段时期之内允许农民拥有排他性的土地使用权。抛开农地产权的不稳定性问题不谈，现实广泛存在的农地分配调整给农地使用权的流转交易也带来了不可忽视的影响——由于地权主体是集体，而土地使用权的分配是集体内部的每位成员，这种地权主体和使用权主体的不对应难免造成土地使用权流转的交易有时并没有真正反映效率和公平。

在现行农地制度下，农村土地所有权主体不明确和集体土地被征用为国有土地时遭遇与城市土地征用不平等的待遇；缺乏土地承包的流转与集中机制；土地流转与交易既缺乏制度安排又缺乏有效市场；现行的土地制度下土地的福利和社会保障功能还很强，导致在当前的城镇化进程中更加剧了进城农民“离乡不离土”的行为；被征农地的土地置换缺乏总体规划，过度追求土地利益、忽视土地利用效率等等，这些问题不仅加剧了中国的“三农”问题，而且也正在更加深刻地影响着中国的城镇化进程。

（二）城镇化进程中农地过度征用滥用、社会问题突出的根由实质是土地制度问题

随着人口城镇化的加速和城市扩张，农地征用成为近年城镇化研究关注的热点问题之一。特别是在郊区城镇化进程中，郊区农地征用集中反映了集体土地经济学意义上的“公用地悲剧”，从最初的政府强征到如今的交换使用，郊区城镇化进程中的征地农民和失地农民曾经几度成为社会关注的焦点。中国每年大约有300万失地农民，在一次性补偿的处理方式下，失地农民同时面临的失业问题无疑会带来巨大的社会隐患。

许多学者指出，中国的城镇化进程有着太多和太强烈的政府主导倾向，尤其是在城市土地征用和利用上，政府的强制垄断地位非常值得商榷。实际上，在城镇化和工业化加速的背景下，中国现行土地制度设计中规定，农地使用性质转化必须通过征地途径改变，土地的农民集体所有制为国有制，而且，现行制度安排赋予政府极大的权利——中央和地方政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，征地补偿方式不当和征地补偿标准偏低，几乎无监督和约束的政府征地制度和审批制度，带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，许多征地农民虽然从身份上已经成为城市市民，但是，他们在城市中的就业、保障和社会交往都存在许多问题，这些问题不仅吸引了城镇化研究的关注，而且也成为城市科学、人口学、社会学、经济学等多学科和整个社会共同关注的焦点。

在现有土地制度下，农民的土地实际上包含了“社会保障功能”。为解决征地农民的“社会保障问题”，在2000年左右出现了“土地换保障”制度，这曾经被认为是解决征地补偿和征地农民社会保障问题的制度创新，而且在全国各地得到广泛应用。然而，随着经济发展水平的不断提高，农民城镇化的成本（农民转变为市民的成本）也在不断提高，现实操作中对征地农民的经济补偿往往不能充分弥补土地本身所包含的养老和失业保险等保障功能。征地农民的社会保障问题背后，其实仍然是中国现行的土地制度问题。

从城镇化的空间表现来看，无论是农地制度还是农地征用问题，实质上涉及的都是为城市发展而非农村提供土地的土地供给制度问题，也就说，中国城镇化进程中的土地制度设计典型表现了“城市倾向”的制度设计。城镇化进程中的土地问题，不仅包括农地制度和农地征用问题，而且也包括城市的土地利用。从现有的文献研究和实践讨论来看，与农地制度、农地征用问题相比，城市的土地利用问题显然被忽视了。

二、城镇化进程中土地供给与土地利用的歧视性制度设计及其影响

从中国现行的土地管理和土地利用制度来看，城镇化进程中的土地制度体系由微观、中观和宏观层面的不同制度构成。具体来讲，微观层面的土地制度包括基本的农地制度、农地征用制度和征地补偿制度；中观层面的土地制度包括土地财政和税收制度、城市土地出让制度；宏观层面的土地制度包括土地监管制度和土地治理关系的设计。城镇化进程中的土地制度体系构成如图l所示，本文将沿着这一框架体系分析中国现行土地制度的歧视性设计对土地利用和城镇化的影响。

（一）微观层面的制度分析：现行农地征用制度的不平衡设计及其影响

1.政府征地用途的公用性没有明确界定，导致政府非公共目的的征地行为无实质监管。

城镇化的发展需要不断将农村土地转化城镇用地，特别是在城镇化的发展初期，更是如此。根据1998年8月修改颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”2004年8月该款又修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。应该注意的是，中国的相关法律制度并没有对土地管理法中提到的公共利益需要有明确界定，显然，这样的制度设计隐含假设政府所有的征地行为都是符合公共理性的。在城镇化初期，该制度设计可以保障政府征地几乎没有任何制度障碍和制度成本，无疑极大地促进了城镇化和工业化的快速发展。但是，随着城镇化工业化的推进和政府征地活动的加剧，当政府的非公共目的征地行为出现并逐渐增多时，该制度设计的内在缺陷无疑则反向激励了政府征地的滥用行为。由于缺乏对公共目的或利益的清晰界定，这样的制度设计为政府征用土地的“寻租”动机提供了机会，现实中有些征地并不是为了公共目的，而是为了寻求租金最大化。为了保障城镇化和国民经济的健康发展，中央政府在2008年党的十七届三中全会出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对征地制度进行了重大改进。明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”但是，目前客观上对政府征用地用途的公益性界定依然缺乏有力的法律依据。我国宪法和《土地管理法》中存在明显的“二律背反”问题①，关于政府征地条件规定的自相矛盾充分暴露了土地制度的内在缺陷。与此同时，法律赋予了地方政府对于征收和征用土地较大的控制权，地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的监管和惩罚又往往难以到位，这样的土地制度无疑为地方政府的征用——出让土地提供了强烈的冲动。地方政府不仅为了城市公共发展而征地，而且也积极追求征地的额外收益，于是不仅带来了城镇化在空间上迅速扩张、城市空间增长远超城市人口的增长（这已经成为当今学界共识，恕不再赘述）的现象，而且，也同时带来了农地征用过度现象，极大影响了土地利用的整体效率。

2.征（用）地补偿的城乡差异人为加剧了城乡居民收入差距、侵蚀了农民的利益。

城市发展对征地补偿的相关规定，本质上是按“被征收土地的原用途来补偿”——即农业用途来补偿，但是政府一般把征用来的土地当做城市建设用地，然后通过将相关土地的使用权卖给开发商，这些土地的用途则一般转化为工业用地或者商业用地。由此，在这样的制度安排中，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，基本都是按照土地的原用途价值进行补偿（参见《土地管理法》第四十七条），而城市用地的拆迁补偿，则一般是按照被征土地市场价格的5-8倍补偿。尽管2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调了要坚持“同地同价补偿”的原则和“用途管理”的原则，特别是针对征地转为经营性项目用地，上述《决定》规定农民可以“依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”十八大报告也提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。但是按照被征地原用途的征地补偿标准依然没有实质性改变，最高补偿规定也依然没有得到实质性改变。对农用地的征地补偿依然明显低于城市用地拆迁的补偿标准、“同地不同价”的现象依然存在。

征地补偿的歧视性制度安排明显放大了土地利用的城乡差异。与城市居民相比，农民不能从农地转变为城市用地的增值中获得应有的收益份额，人为加剧了城市化进程带来的城乡居民收益差距，也在一定程度上有违国民经济发展和再分配的政策设计初衷。

（二）中观层面的制度分析：城乡用地、工业用地和商业用地歧视性设计及其影响

1.城乡用地的歧视性制度设计从根本上加剧了地方政府的土地财政及其依赖。

地方发展的“土地财政依赖”饱为诟病已经是众所周知的事实。根据国家财政部和国土资源部的数据，土地出让金收入占地方财政收入的比重自2003年起就超过了50%，尽管在2003—2014年期间有所波动，但其均值依然是达到了51.23%（国际上发达国家的土地收入在其地方财政收人中的比例一般最高不过在35%左右），其中2010、201l、2013年都超过了60%，有的城市土地出让金收入占地方财政收入的比重甚至已经高达76%。2015年土地出让金收入增速明显回落，但是地方土地财政的依赖特征依然并未有明显改观。

许多理论和实证研究把地方政府的“土地财政依赖”归因于地方GDP政绩考核以及中央地方财税制度的内在激励或者不足。我们发现，在既定土地制度的框架下，土地财政收入的地方竞争或者地方财政收支的困境确实可以在很大程度上解释土地财政依赖现象，但是，对于一些产业发达、可以不用依靠土地财政的城市政府，为何仍然存在“土地财政”的强烈偏好行为？其中原因，显然已经不是财税或者政绩考核本身可以解释的了。追根溯源，地方政府的“土地财政”路径依赖和强烈偏好，源于土地制度本身，源于土地制度的城乡二元性，源于城乡土地供给和土地利用的歧视性制度设计。

城乡土地供给和土地利用的歧视性制度设计突出表现在宪法和法规对于城市土地和农村土地在其所有、使用、收益和处置方面规定的明显不同（见表1）。从用地的来源（土地供给）看，城市的用地可以来源于农村土地，而农村的土地来源是既定的，这种不对等的用地制度设计让农村土地的用地来源显然处于劣势；从用地的收益来看，客观存在的城乡二元经济结构歧视决定了城市和农村不同土地用途的收益差距；从土地市场看，我们不仅存在城市和农村两个用地市场，而且城市土地和农村土地进入城市建设用地市场的方式显然不同，相比较城市居民，农村土地的间接进入方式显然加大了农民的土地交易成本。在这样的制度安排下，不断追求农地非农化的额外收益、追求土地财政自然成为地方政府作为理性经济人的最优选择。可以说，城乡用地的歧视性制度设计从根本上鼓励了地方政府的“土地财政”并强化了其对土地财政的依赖。

客观地讲，城乡土地的二元性和城乡土地利用的歧视性差别实际上是由我国国民经济的城乡二元特征内在决定的。从实践经验来看，这种“城市倾向”的歧视性制度设计确实为我国工业化、城镇化发展初期工业化政策和城镇化政策的顺利实施提供了强力的支持和保障——地方城市政府通过“征地一卖地一收税收费一抵押一再征地”的土地开发利用模式使得中国的城镇化获得了空前快速发展，农村地区快速城镇化、而城市地区则加速区域化。但是，随着工业化和城镇化水平的快速提高，城乡用地的歧视性制度设计带来的负面效应也日渐突出。特别是随着近些年来农地制度和非农用地制度的不一致演进——农地制度在不断向强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向改进的同时，非农用地制度却在朝着强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向发展——城乡用地的歧视性制度差别如果不能尽快修正，不仅会进一步加剧城乡发展差距，而且也会对国民经济的协调、可持续发展产生不可忽视的不利影响。

2.城市对工业用地和商业用地的歧视性政策鼓励了工业用地的滥用和城市地价的攀升。

城市用地一般划分为工业用地、商业用地、综合用地、住宅用地和其他用地。城市内部的土地利用也存在着歧视性制度设计，突出表现在对工业用地和商业用地的差别政策和歧视性利用（见表2）。在现行制度下，工业用地的土地出让合同期限较长（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定最长不超过50年），出让价格也相对较低（在城镇化和城市扩张初期，有很多地方政府为了招商引资甚至零地价提供工业用地）；相比较而言，商业用地出让合同期限则较短（一般不超过40年），出让价格也一般是市场价格，常常是工业用地的至少5-10倍以上（有的甚至更高）。因此，城市地方政府要想促进城市产业集聚、推动城市经济发展，其最优对策就是低价出让工业用地、降低企业成本、吸引企业集聚，高价出让商住用地、增加财政收入。理论分析和事实也表明：城市用地的这种歧视性政策安排基本有效实现了促进城市生产、推动工业化和城镇化发展的目的，但是，其效果随着城市的集聚效应和经济发展水平的提高而逐渐减弱②。我们发现，随着城市经济的高速增长和城市的快速扩张，城市土地利用中对工业用地和商业用地的歧视性利用，不仅加剧了城市开发园区的土地滥用和大量的“以工业业用地名义”的征地、占地，而且也在一定程度上助推了城市地区普遍存在的土地滥用和城镇化空间上的无序扩张。

以城市建设用地的开发比例为例，中国城市的用地表现了比较普遍的过度开发和占用的情况。根据我们掌握的数据，目前，中国城市建设用地占整个城市土地面积的比例平均在45%一50%左右，远高于国际平均水平——国际上大都市的建设用地占整个都市区的比例一般控制在20%--30%的水平，以便保障城市未来的可持续发展。与此同时，中国城市综合容积率FloorArea Ratio（FAR）约在0.5左右，远低于东亚国家1-2的水平。城市较低的容积率水平意味着城市建成区的低密度开发，由此带来土地的浪费使用——特别是在城市新建城区，普遍存在的低密度开发使公交和教育医疗等城市基础设施配套困难，造成居民依靠私人汽车通勤和普遍的城市交通拥堵，甚至一些新城因为缺少“人气”而成为“鬼城”。城市过度使用土地的现象非常普遍。与城镇化快速发展和城市快速扩张相伴而生的土地利用效率问题，已经成为当今中国城市发展和整个国家的可持续发展所面临的重要挑战之一。

实际上，进一步从城乡土地制度二元性及其影响的逻辑来看，地方政府对工业用地和商业用地的歧视性政策内在形成了对城市工业用地的“过度激励”。与此同时，歧视性的用地政策也内在刺激了城市地价的不断攀升。

城市歧视性的工业用地和商业用地政策从设计初衷上是为工业经济发展服务的用地政策。然而，在工业化、城镇化的演进升级进程中，城市经济逐渐从制造为主走向以生产服务、科技服务和现代服务为主，土地利用的需求也相应发生着转变。显然，在经济转型的宏观背景下，“工业经济时代的用地政策”已经明显滞后于产业的升级和转型发展，由此导致用地过程中的诸多矛盾与问题，不仅影响了城市土地利用的效率，而且也在一定程度上反过来制约了城市产业和经济的顺利转型。要突破当前土地瓶颈对经济转型的制约，必须尽快改变以工业经济时代的用地政策指导产业升级和新兴产业发展的现状，改革土地利用的歧视性规定，为城市产业转型和经济转型提供用地制度依据和保障。

（三）宏观层面：中央政府和地方政府对土地利用的监管与治理分析

以建设用地的土地利用为例，目前，中国城市土地利用的操作程序如下：

第一步，土地储备，供应城市发展所使用的土地。土地储备一般是通过原有的国有土地和征用集体建设用地而完成的。土地储备的范围包括依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，以及其他依法取得的土地。中国的土地储备是特定的政府行为，是政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标、依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地的行为。一般来说，各地都有专门的土地储备机构，对当地政府和当地国土资源管理部门负责，当地财政及人民银行部门负责协助配合土地储备工作。

第二步，储备土地进入土地市场，确定土地使用和开发主体。这个过程中，除了少量用于政府公益事业的土地可以使用土地划拨方式无偿取得使用权外，其他一切工业、商业、房产等用地都是通过出让方式有偿使用国有土地，一般是通过土地招标、拍卖、挂牌出让来完成的。中国自1999年开始实行国有土地的“招拍挂”制度，2004年全国普遍实行，国有土地使用权招标拍卖，是政府供应土地的重要手段，也是国有土地有偿使用的重要方式。现实中，由于拍卖方式程序相对简单，大多土地出让时采用的是“拍卖”方式。

第三步，经过土地“招拍挂”程序后，依法有偿获得土地使用权。这个过程中，对于获得立项的用地项目，要经过环境影响评估（环保局）；申办建设用地规划许可证，一般由城市规划局报城市政府批准；进行用地手续报批（报送城市规划和国土资源管理局）等。土地利用一般流程如图2所示。

从城市土地利用的流程来看，城市中任何一块土地的开发利用，涉及国务院、国土资源部、城市政府、城市规划局、城市国土资源管理局、用地部门或企业、地质部门、环保局、财政局以及所在地的土地管理部门等等机构。中国城市土地利用进程中形成的治理关系，实际上是由政府主导、控制的层级体系，地方政府和中央政府是最终决策主体，规划局、国土资源部等职能部门负责具体执行。在中国城市土地使用过程中，政府既是国有土地所有者的代表（代理人），同时又是土地使用的管理者，地方政府垄断着城市建设用地的供应。这些部门之间形成的关系如图3所示。

在中国城市土地治理关系体系中，城市土地利用的审批部门和监管部门都是国土资源部及其下设机构。国土资源部全权负责土地督查，但是地方违法用地、滥用土地现象却屡禁不止——直接原因很简单：国土资源部负责土地督查，只有监督检查权、调研权、建议权，这些权力无法对土地违法利用者有根本性影响，因而，也就不可能产生什么实质性的效果。地方政府领导下的国土资源管理部门和城市规划部门，既是土地开发利用的实际指导者和审批者，又兼具土地行政督查的职责。治理关系错综复杂、职责不清从根本上限制了土地治理难以发挥应有成效。与此同时，在垂直治理体制下，地方政府的决策权非常有限，当管理层级和管理幅度不大时，地方政府的这种状态还能适应，但是，当管理层级和管理幅度大增时，由于执行渠道和信息传递的时滞，治理绩效难免受到影响（国土资源部近几年关于土地违法监管的数据也表明监管效果并不理想）。

实际上，只要存在着正的监管成本，哪怕存在有不监管的惩罚，在现行土地治理安排下，寻求不监管都是中央政府代理人和地方政府代理人的最优选择。在中央政府、地方政府土地治理进程中的如此作用机制下，现实中违规用地、城市土地的过度开发和浪费开发、城镇化进程中的随意征用和侵占农民土地也就不足为怪。

城市的土地治理体系不仅涉及土地利用和管理的部门，而且还涉及土地所有者、土地实际使用者，不仅涉及中央政府、地方政府、城市政府、开发商、企业，还涉及被征用地农民或者市民；不仅涉及国有土地，还涉及集体土地、农地等，其治理关系主体和治理过程的相关利益结构非常复杂，在如此复杂的治理体系中，如果没有好的制度安排，难免出现治理效率问题。治理关系混乱、中央政府和地方政府土地管理体制中分权不清晰、权责不明确、缺乏有效约束机制是其内在根源之一。

三、土地利用的制度改进：总结和政策建议

土地制度要有利于经济结构转变和经济转型进程中对土地的再配置和再利用，土地制度设计应有利于降低经济结构转变和经济转型进程中土地再配置的交易成本，有利于新型城镇化发展，有利于促进经济和社会的顺利转型。

2008年以来中央政府为应对全球金融危机所采用的刺激经济增长的扩张性财政政策和货币政策，为地方政府大量征用开发农村土地提供了新的机会。2008年全球金融后中国政府刺激经济增长的扩张性财政政策和货币政策增强了地方政府征用土地的积极性和谈判地位。对于中国这样一个土地资源极为稀缺的国家来说，目前的土地利用模式不可持续。新常态下适当下调的中国的经济发展速度指标，为中国改革相关制度，推动土地的有效利用创造了有利环境，新一轮的全球化客观要求中国城市发展具有更加可持续的绩效。在此背景下，我们认为，必须从根本上改革土地供给和土地利用的歧视性制度设计，为新型城镇化的健康发展和和经济转型取得最终成功提供有力的制度保障，建议从以下四个方面重点推进土地制度的改革：

第一，尽快赋予农民平等参与土地治理与分享土地收益的权利，改变土地治理中的政府垄断。

土地治理的主体是中央政府、地方政府、企业和农民或市民。治理主体架构应体现一定的平等性。在现行制度框架中，政府具有对农民土地处置的垄断权，农民基本被排除在土地治理体系之外，收益权的分享也无从谈起。这是土地制度相应问题的症结根本所在。必须尽快改变政府对土地处置的绝对垄断，尽快赋予农民平等参与土地治理的权利。

在现行制度基础上，可以首先考虑让土地使用权拥有者在其使用期限内有权直接参与市场交易过程，参与主导土地要素的定价权。我们认为这是中国农地制度改革和政策调整的基本改进，也是避免出现征地社会矛盾问题的根本解决之道。重庆探索的“地票”制度在一定程度上能够体现农民直接参与土地交易的权力，但是对于农民的土地定价权，目前探索中体现还不够，需要从更深层次寻找解决途径。其次，可以通过农户合作参与城镇化收益分享的市场过程。在广东南海、山东德州、江苏昆山、浙江嘉兴、上海浦东、辽宁海城东三道包括重庆等地，已经有形式多样的探索，不同的做法各有千秋，包括土地入股、农地流转、农民合作社、社区型企业、地票等方式在内，政府应该鼓励地方积极探索农民参与城镇化收益分享的市场过程。最后，在条件成熟的前提下，建议尽快改革土地管理法，尤其是其中自相矛盾和有悖于现实经济健康发展和转型的条文规定。

第二，进一步加快改革城乡土地市场的分割状态，尽快建立城乡统筹的土地市场制度。

中国的土地市场存在着严重的城乡分割，同时也存在着土地供给和土地交易的市场分割，这种市场分割如果不尽快消除，农用地征用的诸多问题就难以避免，土地经济和房地产经济对整个国民经济的消极作用也难以减弱。中国共产党十八届三中、五中全会明确要求政府进一步加快土地制度改革，加快改变城乡土地市场分割的状态。我们认为，要想使土地制度对中国的城镇化和城市发展发挥积极作用，不仅要尽快建立城乡统筹的土地市场，允许农民土地直接进入土地市场交易，而且，同时还必须从根本上改革城乡二元土地制度，加快土地一级市场和二级市场的改革，尽快打破土地一级市场的不完全竞争状态，这样才有可能真正改善中国城镇化的空间进程，实现中国经济的健康可持续发展。

第三，改革城市土地对工业用地和商业用地的歧视性利用，建立城市统一的产业用地市场。

城市土地利用中工业用地的倾向性制度设计必须尽快改变。从短期来看，这是城市土地和产业转型的迫切需要。中国一些城市开始进入城市产业转型，正在产生大量的对工业用地转型为服务业用地的需求，用地转型需求却面临着土地制度僵硬不能及时适应的限制（例如，我们在上海的调研发现，土地用途在土地使用合同期几十年内都很难改变，这已经成为困扰城市经济转型发展和能级提升的最大制约之一），尤其是对工业用地和商业用地的出让期限、土地利用政策等方面，目前服务业、商业用地面临着巨大压力，应该尽快降低对服务业商业用地在出让方式、出让期限上的歧视性政策，逐步采取统一的分期出让、动态调整的城市产业用地政策。其次，在土地租金价格上，应逐步缩小工业用地与服务业商业用地的价格差异，随着产业升级和土地资源稀缺性的日益突出，应当尽快提高工业用地租金，这样，从用地成本上也可以降低城镇化对农地的过度征用和占用。

第四，增强地方政府的责任能力和反应能力，健全土地管理和土地利用跟踪评价制度。

一个良好的治理体系的衡量标准之一是具有反应性和有责任的治理体系。中国城市治理的现实发展，要求增强地方政府土地利用政策的决策权、必要的立法权，增强地方政府的反应能力和责任能力。发达国家土地利用与土地转型的经验表明，地方政府的反应能力和责任能力对于保障土地利用的成效具有非常关键的作用。这些国家的城市政府一般都密切监测城市服务区的土地供应状态，必要时做出土地利用的适应性调整，特别是在当土地供应已经陷入短缺状态，或者市场条件理性需要市政府做出反应时。我国城市的土地管理较为僵硬，应该健全土地管理和土地利用跟踪评价制度，及时跟踪监测评估土地利用需求是否满足于经济社会发展的需要，以增强土地管理的动态性，保障土地在长时期内的动态效率，促进和保障土地利用的顺利转型和经济的顺利转型。中国现行土地制度对土地利用和新型城镇化的影H向及应对——兼论城镇化进程中土地利用的歧视性制度设计

左学金 王红霞

摘要：中国城镇化进程中的土地制度设计表现了明显的倾向性。这种倾向于城市.用地和工业用地的制度安排在工业化城镇化的加速发展时期发挥了重要的促进和保障作用。然而，随着工业化的演进升级、经济服务化的逐步转型以及城镇化的纵深发展。“城市倾向”和“工业化倾向”的土地利用制度已经愈来愈不适应经济转型发展和新型城镇化的客观要求，甚至负面作用日益突出，例如：征（用）地补偿的城乡差异人为加剧了城乡居民收入差距，城乡用地的歧视性制度设计从根本上加剧了地方政府的土地财政及其依赖，城市对工业用地和商业用地的歧视性政策实质上鼓励了工业用地的滥用和城市地价的攀升等。要实现城镇化的健康发展，促进经济的顺利转型，必须改革城市土地供给和土地利用进程中的歧视性制度设计，建立城乡统一的土地市场，同时，创新城市产业用地制度，尽快消除工业用地和商业用地的差别，改变土地治理中的政府垄断、使农民能更加公平地享用工业化和城镇化的收益，提高土地利用的效率。

关键词：城乡二元性；城市倾向；工业化倾向；“歧视性”土地利用

中图分类号：F301.1文献标识码：A文章编号：0257-5833（2016）09-0049-10

作者简介：左学金，上海社会科学院研究员、上海市政府参事；王红霞，上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员

（上海200020）

中国的经济转型正在进入生死攸关的关键时期。当前经济发展进程中暴露的土地瓶颈与问题，大部分都起因于城镇化进程中的土地利用和土地制度安排。中国城镇化进程中的土地制度设计表现了明显的歧视性制度设计，在既有制度安排下，自上而下的土地市场化与财税分权改革相互作用，形成了中央政府、地方政府、开发商以及包括农村集体在内的各参与主体之间的土地利益博弈，这种博弈不仅加剧了城乡土地市场的分割，扭曲了土地市场，而且也在一定程度上诱发了土地开发的盲目性和随意性，导致土地滥用和浪费的现象非常普遍。可以说，土地制度安排直接影响了地方城镇化进程中的土地利用模式和土地利用效率，也是新型城镇化和经济转型发展迫切需要解决的难题之一。中国共产党十八届三中、五中全会明确要求政府进一步加快土地制度改革，促进城乡一体化和新型城镇化健康发展。因此，在中国经济新常态发展时期，研究现行土地制度设计（特别是多层次二元土地制度设计）对城市土地利用和城镇化的影响，探讨有益于推动城镇化健康发展和城市土地利用效率提高的制度改进对策，具有非常迫切的理论和现实意义。

一、城镇化进程中的土地问题：文献述评

城镇化和土地问题一直是近几十年来理论和政策讨论的热点。改革开放以来城镇化进程中土地问题的核心内容基本可以概括为农地制度、农地征用和城市土地利用三个方面。对城镇化和土地制度的相关研究实际上是沿着地权关系的脉络展开的，概括来看，对“农地制度”和“农地征用问题”的研究是已有研究文献关注的两大焦点。

（一）中国农地制度僵化、农地制度改革远远落后城镇化发展和城市改革

农地制度是一切土地制度的最初安排。土地产权和交易是土地制度安排的核心问题。日本的经验表明：适度管制和农地流转是日本农地制度成功建设的两个重要方面。美国在城镇化快速发展时期也存在着严重的城乡土地利用、农地管理效率低下、农地过度非农化等问题。但是，后来逐渐形成的一定限制的农地私有权和有保障的农地使用权，不仅保障了美国农业生产的高效率，而且也促进了美国城镇化的成功发展。相比之下，中国的农地制度发展则面临着诸多瓶颈和问题，中国现有的农地制度自改革开放推行家庭承包制以来，就再没有进行任何实质性变革。与城市改革相比，中国农村土地制度的改革远远落后，这不能不说是中国城乡二元经济结构和社会结构赖以形成及“三农问题”始终难以解决的一个重要原因。中国现行的农村土地制度既保留集体对土地的所有权，又在一段时期之内允许农民拥有排他性的土地使用权。抛开农地产权的不稳定性问题不谈，现实广泛存在的农地分配调整给农地使用权的流转交易也带来了不可忽视的影响——由于地权主体是集体，而土地使用权的分配是集体内部的每位成员，这种地权主体和使用权主体的不对应难免造成土地使用权流转的交易有时并没有真正反映效率和公平。

在现行农地制度下，农村土地所有权主体不明确和集体土地被征用为国有土地时遭遇与城市土地征用不平等的待遇；缺乏土地承包的流转与集中机制；土地流转与交易既缺乏制度安排又缺乏有效市场；现行的土地制度下土地的福利和社会保障功能还很强，导致在当前的城镇化进程中更加剧了进城农民“离乡不离土”的行为；被征农地的土地置换缺乏总体规划，过度追求土地利益、忽视土地利用效率等等，这些问题不仅加剧了中国的“三农”问题，而且也正在更加深刻地影响着中国的城镇化进程。

（二）城镇化进程中农地过度征用滥用、社会问题突出的根由实质是土地制度问题

随着人口城镇化的加速和城市扩张，农地征用成为近年城镇化研究关注的热点问题之一。特别是在郊区城镇化进程中，郊区农地征用集中反映了集体土地经济学意义上的“公用地悲剧”，从最初的政府强征到如今的交换使用，郊区城镇化进程中的征地农民和失地农民曾经几度成为社会关注的焦点。中国每年大约有300万失地农民，在一次性补偿的处理方式下，失地农民同时面临的失业问题无疑会带来巨大的社会隐患。

许多学者指出，中国的城镇化进程有着太多和太强烈的政府主导倾向，尤其是在城市土地征用和利用上，政府的强制垄断地位非常值得商榷。实际上，在城镇化和工业化加速的背景下，中国现行土地制度设计中规定，农地使用性质转化必须通过征地途径改变，土地的农民集体所有制为国有制，而且，现行制度安排赋予政府极大的权利——中央和地方政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，征地补偿方式不当和征地补偿标准偏低，几乎无监督和约束的政府征地制度和审批制度，带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，许多征地农民虽然从身份上已经成为城市市民，但是，他们在城市中的就业、保障和社会交往都存在许多问题，这些问题不仅吸引了城镇化研究的关注，而且也成为城市科学、人口学、社会学、经济学等多学科和整个社会共同关注的焦点。

在现有土地制度下，农民的土地实际上包含了“社会保障功能”。为解决征地农民的“社会保障问题”，在2000年左右出现了“土地换保障”制度，这曾经被认为是解决征地补偿和征地农民社会保障问题的制度创新，而且在全国各地得到广泛应用。然而，随着经济发展水平的不断提高，农民城镇化的成本（农民转变为市民的成本）也在不断提高，现实操作中对征地农民的经济补偿往往不能充分弥补土地本身所包含的养老和失业保险等保障功能。征地农民的社会保障问题背后，其实仍然是中国现行的土地制度问题。

从城镇化的空间表现来看，无论是农地制度还是农地征用问题，实质上涉及的都是为城市发展而非农村提供土地的土地供给制度问题，也就说，中国城镇化进程中的土地制度设计典型表现了“城市倾向”的制度设计。城镇化进程中的土地问题，不仅包括农地制度和农地征用问题，而且也包括城市的土地利用。从现有的文献研究和实践讨论来看，与农地制度、农地征用问题相比，城市的土地利用问题显然被忽视了。

二、城镇化进程中土地供给与土地利用的歧视性制度设计及其影响

从中国现行的土地管理和土地利用制度来看，城镇化进程中的土地制度体系由微观、中观和宏观层面的不同制度构成。具体来讲，微观层面的土地制度包括基本的农地制度、农地征用制度和征地补偿制度；中观层面的土地制度包括土地财政和税收制度、城市土地出让制度；宏观层面的土地制度包括土地监管制度和土地治理关系的设计。城镇化进程中的土地制度体系构成如图l所示，本文将沿着这一框架体系分析中国现行土地制度的歧视性设计对土地利用和城镇化的影响。

（一）微观层面的制度分析：现行农地征用制度的不平衡设计及其影响

1.政府征地用途的公用性没有明确界定，导致政府非公共目的的征地行为无实质监管。

城镇化的发展需要不断将农村土地转化城镇用地，特别是在城镇化的发展初期，更是如此。根据1998年8月修改颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”2004年8月该款又修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。应该注意的是，中国的相关法律制度并没有对土地管理法中提到的公共利益需要有明确界定，显然，这样的制度设计隐含假设政府所有的征地行为都是符合公共理性的。在城镇化初期，该制度设计可以保障政府征地几乎没有任何制度障碍和制度成本，无疑极大地促进了城镇化和工业化的快速发展。但是，随着城镇化工业化的推进和政府征地活动的加剧，当政府的非公共目的征地行为出现并逐渐增多时，该制度设计的内在缺陷无疑则反向激励了政府征地的滥用行为。由于缺乏对公共目的或利益的清晰界定，这样的制度设计为政府征用土地的“寻租”动机提供了机会，现实中有些征地并不是为了公共目的，而是为了寻求租金最大化。为了保障城镇化和国民经济的健康发展，中央政府在2008年党的十七届三中全会出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对征地制度进行了重大改进。明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”但是，目前客观上对政府征用地用途的公益性界定依然缺乏有力的法律依据。我国宪法和《土地管理法》中存在明显的“二律背反”问题①，关于政府征地条件规定的自相矛盾充分暴露了土地制度的内在缺陷。与此同时，法律赋予了地方政府对于征收和征用土地较大的控制权，地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的监管和惩罚又往往难以到位，这样的土地制度无疑为地方政府的征用——出让土地提供了强烈的冲动。地方政府不仅为了城市公共发展而征地，而且也积极追求征地的额外收益，于是不仅带来了城镇化在空间上迅速扩张、城市空间增长远超城市人口的增长（这已经成为当今学界共识，恕不再赘述）的现象，而且，也同时带来了农地征用过度现象，极大影响了土地利用的整体效率。

2.征（用）地补偿的城乡差异人为加剧了城乡居民收入差距、侵蚀了农民的利益。

城市发展对征地补偿的相关规定，本质上是按“被征收土地的原用途来补偿”——即农业用途来补偿，但是政府一般把征用来的土地当做城市建设用地，然后通过将相关土地的使用权卖给开发商，这些土地的用途则一般转化为工业用地或者商业用地。由此，在这样的制度安排中，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，基本都是按照土地的原用途价值进行补偿（参见《土地管理法》第四十七条），而城市用地的拆迁补偿，则一般是按照被征土地市场价格的5-8倍补偿。尽管2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调了要坚持“同地同价补偿”的原则和“用途管理”的原则，特别是针对征地转为经营性项目用地，上述《决定》规定农民可以“依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”十八大报告也提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。但是按照被征地原用途的征地补偿标准依然没有实质性改变，最高补偿规定也依然没有得到实质性改变。对农用地的征地补偿依然明显低于城市用地拆迁的补偿标准、“同地不同价”的现象依然存在。

征地补偿的歧视性制度安排明显放大了土地利用的城乡差异。与城市居民相比，农民不能从农地转变为城市用地的增值中获得应有的收益份额，人为加剧了城市化进程带来的城乡居民收益差距，也在一定程度上有违国民经济发展和再分配的政策设计初衷。

（二）中观层面的制度分析：城乡用地、工业用地和商业用地歧视性设计及其影响

1.城乡用地的歧视性制度设计从根本上加剧了地方政府的土地财政及其依赖。

地方发展的“土地财政依赖”饱为诟病已经是众所周知的事实。根据国家财政部和国土资源部的数据，土地出让金收入占地方财政收入的比重自2003年起就超过了50%，尽管在2003—2014年期间有所波动，但其均值依然是达到了51.23%（国际上发达国家的土地收入在其地方财政收人中的比例一般最高不过在35%左右），其中2010、201l、2013年都超过了60%，有的城市土地出让金收入占地方财政收入的比重甚至已经高达76%。2015年土地出让金收入增速明显回落，但是地方土地财政的依赖特征依然并未有明显改观。

许多理论和实证研究把地方政府的“土地财政依赖”归因于地方GDP政绩考核以及中央地方财税制度的内在激励或者不足。我们发现，在既定土地制度的框架下，土地财政收入的地方竞争或者地方财政收支的困境确实可以在很大程度上解释土地财政依赖现象，但是，对于一些产业发达、可以不用依靠土地财政的城市政府，为何仍然存在“土地财政”的强烈偏好行为？其中原因，显然已经不是财税或者政绩考核本身可以解释的了。追根溯源，地方政府的“土地财政”路径依赖和强烈偏好，源于土地制度本身，源于土地制度的城乡二元性，源于城乡土地供给和土地利用的歧视性制度设计。

城乡土地供给和土地利用的歧视性制度设计突出表现在宪法和法规对于城市土地和农村土地在其所有、使用、收益和处置方面规定的明显不同（见表1）。从用地的来源（土地供给）看，城市的用地可以来源于农村土地，而农村的土地来源是既定的，这种不对等的用地制度设计让农村土地的用地来源显然处于劣势；从用地的收益来看，客观存在的城乡二元经济结构歧视决定了城市和农村不同土地用途的收益差距；从土地市场看，我们不仅存在城市和农村两个用地市场，而且城市土地和农村土地进入城市建设用地市场的方式显然不同，相比较城市居民，农村土地的间接进入方式显然加大了农民的土地交易成本。在这样的制度安排下，不断追求农地非农化的额外收益、追求土地财政自然成为地方政府作为理性经济人的最优选择。可以说，城乡用地的歧视性制度设计从根本上鼓励了地方政府的“土地财政”并强化了其对土地财政的依赖。

客观地讲，城乡土地的二元性和城乡土地利用的歧视性差别实际上是由我国国民经济的城乡二元特征内在决定的。从实践经验来看，这种“城市倾向”的歧视性制度设计确实为我国工业化、城镇化发展初期工业化政策和城镇化政策的顺利实施提供了强力的支持和保障——地方城市政府通过“征地一卖地一收税收费一抵押一再征地”的土地开发利用模式使得中国的城镇化获得了空前快速发展，农村地区快速城镇化、而城市地区则加速区域化。但是，随着工业化和城镇化水平的快速提高，城乡用地的歧视性制度设计带来的负面效应也日渐突出。特别是随着近些年来农地制度和非农用地制度的不一致演进——农地制度在不断向强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向改进的同时，非农用地制度却在朝着强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向发展——城乡用地的歧视性制度差别如果不能尽快修正，不仅会进一步加剧城乡发展差距，而且也会对国民经济的协调、可持续发展产生不可忽视的不利影响。

2.城市对工业用地和商业用地的歧视性政策鼓励了工业用地的滥用和城市地价的攀升。

城市用地一般划分为工业用地、商业用地、综合用地、住宅用地和其他用地。城市内部的土地利用也存在着歧视性制度设计，突出表现在对工业用地和商业用地的差别政策和歧视性利用（见表2）。在现行制度下，工业用地的土地出让合同期限较长（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定最长不超过50年），出让价格也相对较低（在城镇化和城市扩张初期，有很多地方政府为了招商引资甚至零地价提供工业用地）；相比较而言，商业用地出让合同期限则较短（一般不超过40年），出让价格也一般是市场价格，常常是工业用地的至少5-10倍以上（有的甚至更高）。因此，城市地方政府要想促进城市产业集聚、推动城市经济发展，其最优对策就是低价出让工业用地、降低企业成本、吸引企业集聚，高价出让商住用地、增加财政收入。理论分析和事实也表明：城市用地的这种歧视性政策安排基本有效实现了促进城市生产、推动工业化和城镇化发展的目的，但是，其效果随着城市的集聚效应和经济发展水平的提高而逐渐减弱②。我们发现，随着城市经济的高速增长和城市的快速扩张，城市土地利用中对工业用地和商业用地的歧视性利用，不仅加剧了城市开发园区的土地滥用和大量的“以工业业用地名义”的征地、占地，而且也在一定程度上助推了城市地区普遍存在的土地滥用和城镇化空间上的无序扩张。

以城市建设用地的开发比例为例，中国城市的用地表现了比较普遍的过度开发和占用的情况。根据我们掌握的数据，目前，中国城市建设用地占整个城市土地面积的比例平均在45%一50%左右，远高于国际平均水平——国际上大都市的建设用地占整个都市区的比例一般控制在20%--30%的水平，以便保障城市未来的可持续发展。与此同时，中国城市综合容积率FloorArea Ratio（FAR）约在0.5左右，远低于东亚国家1-2的水平。城市较低的容积率水平意味着城市建成区的低密度开发，由此带来土地的浪费使用——特别是在城市新建城区，普遍存在的低密度开发使公交和教育医疗等城市基础设施配套困难，造成居民依靠私人汽车通勤和普遍的城市交通拥堵，甚至一些新城因为缺少“人气”而成为“鬼城”。城市过度使用土地的现象非常普遍。与城镇化快速发展和城市快速扩张相伴而生的土地利用效率问题，已经成为当今中国城市发展和整个国家的可持续发展所面临的重要挑战之一。

实际上，进一步从城乡土地制度二元性及其影响的逻辑来看，地方政府对工业用地和商业用地的歧视性政策内在形成了对城市工业用地的“过度激励”。与此同时，歧视性的用地政策也内在刺激了城市地价的不断攀升。

城市歧视性的工业用地和商业用地政策从设计初衷上是为工业经济发展服务的用地政策。然而，在工业化、城镇化的演进升级进程中，城市经济逐渐从制造为主走向以生产服务、科技服务和现代服务为主，土地利用的需求也相应发生着转变。显然，在经济转型的宏观背景下，“工业经济时代的用地政策”已经明显滞后于产业的升级和转型发展，由此导致用地过程中的诸多矛盾与问题，不仅影响了城市土地利用的效率，而且也在一定程度上反过来制约了城市产业和经济的顺利转型。要突破当前土地瓶颈对经济转型的制约，必须尽快改变以工业经济时代的用地政策指导产业升级和新兴产业发展的现状，改革土地利用的歧视性规定，为城市产业转型和经济转型提供用地制度依据和保障。

（三）宏观层面：中央政府和地方政府对土地利用的监管与治理分析

以建设用地的土地利用为例，目前，中国城市土地利用的操作程序如下：

第一步，土地储备，供应城市发展所使用的土地。土地储备一般是通过原有的国有土地和征用集体建设用地而完成的。土地储备的范围包括依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，以及其他依法取得的土地。中国的土地储备是特定的政府行为，是政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标、依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地的行为。一般来说，各地都有专门的土地储备机构，对当地政府和当地国土资源管理部门负责，当地财政及人民银行部门负责协助配合土地储备工作。

第二步，储备土地进入土地市场，确定土地使用和开发主体。这个过程中，除了少量用于政府公益事业的土地可以使用土地划拨方式无偿取得使用权外，其他一切工业、商业、房产等用地都是通过出让方式有偿使用国有土地，一般是通过土地招标、拍卖、挂牌出让来完成的。中国自1999年开始实行国有土地的“招拍挂”制度，2004年全国普遍实行，国有土地使用权招标拍卖，是政府供应土地的重要手段，也是国有土地有偿使用的重要方式。现实中，由于拍卖方式程序相对简单，大多土地出让时采用的是“拍卖”方式。

第三步，经过土地“招拍挂”程序后，依法有偿获得土地使用权。这个过程中，对于获得立项的用地项目，要经过环境影响评估（环保局）；申办建设用地规划许可证，一般由城市规划局报城市政府批准；进行用地手续报批（报送城市规划和国土资源管理局）等。土地利用一般流程如图2所示。

从城市土地利用的流程来看，城市中任何一块土地的开发利用，涉及国务院、国土资源部、城市政府、城市规划局、城市国土资源管理局、用地部门或企业、地质部门、环保局、财政局以及所在地的土地管理部门等等机构。中国城市土地利用进程中形成的治理关系，实际上是由政府主导、控制的层级体系，地方政府和中央政府是最终决策主体，规划局、国土资源部等职能部门负责具体执行。在中国城市土地使用过程中，政府既是国有土地所有者的代表（代理人），同时又是土地使用的管理者，地方政府垄断着城市建设用地的供应。这些部门之间形成的关系如图3所示。

在中国城市土地治理关系体系中，城市土地利用的审批部门和监管部门都是国土资源部及其下设机构。国土资源部全权负责土地督查，但是地方违法用地、滥用土地现象却屡禁不止——直接原因很简单：国土资源部负责土地督查，只有监督检查权、调研权、建议权，这些权力无法对土地违法利用者有根本性影响，因而，也就不可能产生什么实质性的效果。地方政府领导下的国土资源管理部门和城市规划部门，既是土地开发利用的实际指导者和审批者，又兼具土地行政督查的职责。治理关系错综复杂、职责不清从根本上限制了土地治理难以发挥应有成效。与此同时，在垂直治理体制下，地方政府的决策权非常有限，当管理层级和管理幅度不大时，地方政府的这种状态还能适应，但是，当管理层级和管理幅度大增时，由于执行渠道和信息传递的时滞，治理绩效难免受到影响（国土资源部近几年关于土地违法监管的数据也表明监管效果并不理想）。

实际上，只要存在着正的监管成本，哪怕存在有不监管的惩罚，在现行土地治理安排下，寻求不监管都是中央政府代理人和地方政府代理人的最优选择。在中央政府、地方政府土地治理进程中的如此作用机制下，现实中违规用地、城市土地的过度开发和浪费开发、城镇化进程中的随意征用和侵占农民土地也就不足为怪。

城市的土地治理体系不仅涉及土地利用和管理的部门，而且还涉及土地所有者、土地实际使用者，不仅涉及中央政府、地方政府、城市政府、开发商、企业，还涉及被征用地农民或者市民；不仅涉及国有土地，还涉及集体土地、农地等，其治理关系主体和治理过程的相关利益结构非常复杂，在如此复杂的治理体系中，如果没有好的制度安排，难免出现治理效率问题。治理关系混乱、中央政府和地方政府土地管理体制中分权不清晰、权责不明确、缺乏有效约束机制是其内在根源之一。

三、土地利用的制度改进：总结和政策建议

土地制度要有利于经济结构转变和经济转型进程中对土地的再配置和再利用，土地制度设计应有利于降低经济结构转变和经济转型进程中土地再配置的交易成本，有利于新型城镇化发展，有利于促进经济和社会的顺利转型。

2008年以来中央政府为应对全球金融危机所采用的刺激经济增长的扩张性财政政策和货币政策，为地方政府大量征用开发农村土地提供了新的机会。2008年全球金融后中国政府刺激经济增长的扩张性财政政策和货币政策增强了地方政府征用土地的积极性和谈判地位。对于中国这样一个土地资源极为稀缺的国家来说，目前的土地利用模式不可持续。新常态下适当下调的中国的经济发展速度指标，为中国改革相关制度，推动土地的有效利用创造了有利环境，新一轮的全球化客观要求中国城市发展具有更加可持续的绩效。在此背景下，我们认为，必须从根本上改革土地供给和土地利用的歧视性制度设计，为新型城镇化的健康发展和和经济转型取得最终成功提供有力的制度保障，建议从以下四个方面重点推进土地制度的改革：

第一，尽快赋予农民平等参与土地治理与分享土地收益的权利，改变土地治理中的政府垄断。

土地治理的主体是中央政府、地方政府、企业和农民或市民。治理主体架构应体现一定的平等性。在现行制度框架中，政府具有对农民土地处置的垄断权，农民基本被排除在土地治理体系之外，收益权的分享也无从谈起。这是土地制度相应问题的症结根本所在。必须尽快改变政府对土地处置的绝对垄断，尽快赋予农民平等参与土地治理的权利。

在现行制度基础上，可以首先考虑让土地使用权拥有者在其使用期限内有权直接参与市场交易过程，参与主导土地要素的定价权。我们认为这是中国农地制度改革和政策调整的基本改进，也是避免出现征地社会矛盾问题的根本解决之道。重庆探索的“地票”制度在一定程度上能够体现农民直接参与土地交易的权力，但是对于农民的土地定价权，目前探索中体现还不够，需要从更深层次寻找解决途径。其次，可以通过农户合作参与城镇化收益分享的市场过程。在广东南海、山东德州、江苏昆山、浙江嘉兴、上海浦东、辽宁海城东三道包括重庆等地，已经有形式多样的探索，不同的做法各有千秋，包括土地入股、农地流转、农民合作社、社区型企业、地票等方式在内，政府应该鼓励地方积极探索农民参与城镇化收益分享的市场过程。最后，在条件成熟的前提下，建议尽快改革土地管理法，尤其是其中自相矛盾和有悖于现实经济健康发展和转型的条文规定。

第二，进一步加快改革城乡土地市场的分割状态，尽快建立城乡统筹的土地市场制度。

中国的土地市场存在着严重的城乡分割，同时也存在着土地供给和土地交易的市场分割，这种市场分割如果不尽快消除，农用地征用的诸多问题就难以避免，土地经济和房地产经济对整个国民经济的消极作用也难以减弱。中国共产党十八届三中、五中全会明确要求政府进一步加快土地制度改革，加快改变城乡土地市场分割的状态。我们认为，要想使土地制度对中国的城镇化和城市发展发挥积极作用，不仅要尽快建立城乡统筹的土地市场，允许农民土地直接进入土地市场交易，而且，同时还必须从根本上改革城乡二元土地制度，加快土地一级市场和二级市场的改革，尽快打破土地一级市场的不完全竞争状态，这样才有可能真正改善中国城镇化的空间进程，实现中国经济的健康可持续发展。

第三，改革城市土地对工业用地和商业用地的歧视性利用，建立城市统一的产业用地市场。

城市土地利用中工业用地的倾向性制度设计必须尽快改变。从短期来看，这是城市土地和产业转型的迫切需要。中国一些城市开始进入城市产业转型，正在产生大量的对工业用地转型为服务业用地的需求，用地转型需求却面临着土地制度僵硬不能及时适应的限制（例如，我们在上海的调研发现，土地用途在土地使用合同期几十年内都很难改变，这已经成为困扰城市经济转型发展和能级提升的最大制约之一），尤其是对工业用地和商业用地的出让期限、土地利用政策等方面，目前服务业、商业用地面临着巨大压力，应该尽快降低对服务业商业用地在出让方式、出让期限上的歧视性政策，逐步采取统一的分期出让、动态调整的城市产业用地政策。其次，在土地租金价格上，应逐步缩小工业用地与服务业商业用地的价格差异，随着产业升级和土地资源稀缺性的日益突出，应当尽快提高工业用地租金，这样，从用地成本上也可以降低城镇化对农地的过度征用和占用。

第四，增强地方政府的责任能力和反应能力，健全土地管理和土地利用跟踪评价制度。

一个良好的治理体系的衡量标准之一是具有反应性和有责任的治理体系。中国城市治理的现实发展，要求增强地方政府土地利用政策的决策权、必要的立法权，增强地方政府的反应能力和责任能力。发达国家土地利用与土地转型的经验表明，地方政府的反应能力和责任能力对于保障土地利用的成效具有非常关键的作用。这些国家的城市政府一般都密切监测城市服务区的土地供应状态，必要时做出土地利用的适应性调整，特别是在当土地供应已经陷入短缺状态，或者市场条件理性需要市政府做出反应时。我国城市的土地管理较为僵硬，应该健全土地管理和土地利用跟踪评价制度，及时跟踪监测评估土地利用需求是否满足于经济社会发展的需要，以增强土地管理的动态性，保障土地在长时期内的动态效率，促进和保障土地利用的顺利转型和经济的顺利转型。