河北省城镇化过程中土地集约利用研究

[摘要]城镇化是国家实现现代化的必经之路。与城镇化之对应的问题是经济发展总量和城市人口的持续增加大幅地推动城市规模的不断扩大，导致城市建设用地需求剧增、加大了土地用地特别是耕地的压力。实现土地集约利用也为土地资源、社会经济的可持续发展提供了保障。土地资源的稀缺性也要求在城镇化建设中要实现土地高效集约利用。

[关键词]土地利用；节约集约；城镇化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.030

土地是新型城镇化建设的依托，土地在新型城镇化建设中占有十分重要的地位，无论是实现新型城镇化的城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的目标，还是人口集聚都必须通过土地调整来实现。而目前河北省人多地少，人地矛盾突出，土地集约利用处于起步阶段，这导致了其新型城镇化水平较低。因此，提高河北省新型城镇化建设中土地集约利用是河北省当前的迫切任务。

1 土地集约利用的现状与问题

近年来，河北省城镇化建设用地和城市居民点建设用地呈现持续上升的态势，且城市和居民点规模的扩张以侵占周围耕地为主。目前，河北省正处于城镇化快速发展阶段，据河北统计局预测，到 2025 年河北省城镇化率将达到62%，城市常住人口将达到4365万人，由此可推测在未来城镇化建设用地的需求会更加严峻。人多地少，土地后备资源紧张是河北省土地资源基本情况，然而进行城镇化建设是经济社会发展的需要，在城镇化过程中土地占用是不可避免的。

新型城镇化建设中土地集约化程度低。由于河北省在进行新型城镇化建设中缺乏科学的、协调统一的城镇用地规划，导致了其新型城镇化总体水平偏低和土地集约利用程度低。2014年河北的城镇化率仅为49.30%，低于国家平均水平线。2012年河北省有建制镇2232个，但是大多城镇仍以农业为主，二、三产业发展较慢，实质城镇化水平落后于形式发展。城镇用地结构不合理，城镇建设用地与居民点用地交叉干扰河北省城镇化建设初期占用的土地，其土地使用用途、利用方式与城镇化建设目标的要求相互背离。由于早期城镇化建设理论与经验的不足，致使在城市中心区存在一些土地利用经济效益低下和生态环境破坏力大的重矿企业，甚至建设在中心城区。重矿企业在生产过程中产出“三废”和噪声，早早成为城区的主要污染源，并对城市生态环境造成严重破坏。由于位于城市中心区，不仅促使周围土地价格的上升与用地紧张，也使企业自身的发展建设所需用地用量受到制约。

土地级差效益未充分发挥，“优地劣用”的现象始终存在。长期以来，因为土地流转市场缺乏规范管理，造成大量土地非法流转与出让，土地级差效益没有发挥应有作用，土地的潜在经济价值无法得到充分发挥。城市中心区的繁华地段在城镇规划早期被一些占地大、污染重、效益低的重矿企业、行政事业单位占据。根据国家统计局统计测算，我国城市分类用地地价比例关系为，商业地价∶住宅地价∶工业地价为 5∶3∶2。由此可知，土地级差效益低的工业用地占用土地级差效益高的城市中心区，致使城镇土地利用结构的空间布局严重背离土地价值体系构成，土地利用总体经济效益低。因此在城镇化建设用地规划中应按照土地市场经济规律，逐步减少城区第二产业用地，增加第三产业用地，大力扶持经济效益更高的第三产业，以更替原有城市以第二产业为中心产业结构的升级，加快置换经济效益差的产业用地与鼓励支持土地级差效益大的产业发展。

2 土地集约利用的策略

要充分利用节约和集约利用的标准，建立各类建设用地的准入制度，并根据建设用地潜力评价的成果，从行政手段、经济机制、法律措施等方面提出促进建设用地集约和节约利用的措施建议。要充分利用地价和土地市场监控的成果，探索提出反映用地结构效率方面的监控指标，提出优化结构的措施建议。在国土管理体制改革之机，进一步完善跟踪管理制度。一是建立跟踪管理队伍。将任务分解到基层土地管理所实施；二是利用信息技术建立存量土地地籍档案，按居住、工业、商服、其他用地4类进行分类，并落实到地籍图上；三是建立存量土地信息发布制度，把存量土地信息及时向社会公布，推向市场，促进利用。

河北省中小城镇的城镇化建设缺乏统一规划，分布呈散点型。其中多数城镇是以自然资源与交通枢纽为基础建立的，城镇综合经济实力不足，且城镇化建设规划严重不足，受比较效益、机会成本驱动，忽视城镇经济建设的可持续发展。沿公路布局城镇化建设规划，因抢占地理条件优越的地段建设导致城镇内穿插不少的闲散地，人为形成了一些难以综合利用的边角余地或建设死角造成土地的大量闲置与浪费。

提高城镇化建设中土地集约利用水平。河北省城镇化建设中土地集约程度偏低，主要是因为城镇化水平偏低，城镇规模较小。可以全面了解城镇规模，统筹规划，统一协调城镇体系规划，将具有发展潜力的城镇作为中心城镇，将一些发展后劲较低的小城镇规划到中心城镇，形成城镇群。这样既可以扩大城镇规模又有利于城镇的整体规划。如将资本可以有目的地投入中心城镇，在考虑到社会效益和环境效益的基本前提下，壮大中心城镇，带动周围城镇发展，实现“辐射式”城镇发展。另外，将城镇规模做大，整体增强城镇的经济发展实力，可以更好地吸引更多的劳动力向中心城镇转移，从而可以实现劳动密集型城镇土地集约利用。

据统计，河北省2014年比2004年城镇建设需要增加900多平方千米土地，然而河北省总体规划指出城镇化建设用土地为4500多公顷，城镇建设用地缺口接近70万亩。因此河北省需极力寻求解决城镇化建设中土地供需矛盾。为了尽量弥补这接近70万亩建设用地的缺口，河北省需在市场经济条件下通过政府宏观调控，调整土地利用总规划，使之在保证城镇化建设顺利进行的情况下，缓解用地压力。同时政府还应要求各级单位完善土地利用监管机制，统筹安排各类用地比例，实现土地的合理高效利用，从宏观上控制城镇建设用地规模及促进城镇合理发展。除了需要政府宏观调控外，各地方仍需充分发挥土地的利用率，将城镇建设由向外扩张发展转向内涵挖掘。并通过编制实施各级土地利用总规范，科学合理有序地利用土地。

增强城镇化建设用地的土地集约利用程度，河北省城镇化建设中土地集约程度偏低，原因是河北省城镇化的总体水平偏低，城镇规模较小，不能有效形成城镇之间的协同效应。据统计河北省从2001年到2013年之间城镇数量增加2.4倍，尽管城镇经济发展速度较之前有小幅下降，但当务之急不是遏制由于对土地集约利用认识不足造成的城镇化规模盲目扩张，而是合理利用土地规划提高城镇化建设中土地集约利用率，全面挖掘尚未充分利用土地的级差经济效益。在充分考虑到社会经济效益和生态环境效益的大前提下，以土地集约利用率高的城市，带动周围城镇发展，实现发散式城镇发展，进而实现城镇群协同效应与规模效益，增强城镇群的经济发展实力。

总之，要充分利用节约和集约利用的标准，建立各类城乡建设用地的准入制度，并根据城乡建设用地潜力评价的成果，从行政手段、经济机制、法律措施等方面提出促进城乡建设用地集约和节约利用的措施建议。要充分利用地价和土地市场监控的成果，探索提出反映城乡用地结构效率方面的监控指标，提出优化结构的措施建议。

参考文献：

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