郑州航空港法律政策风险防控机制研究

摘 要 航空港经济综合实验区的建设、运行过程中，必然涉及到关于征地拆迁、招商引资、优惠政策、环境污染、职务犯罪、域外法律冲突等方面的一系列法律和政策风险。本文认为对这些风险有所预见，做出全面的分析，并提出防范措施，可以为航空港国家战略的实施减少不必要的法律和政策风险，促进航空港经济综合实验区的顺利发展。

关键词 航空港 法律政策 风险防控

基金项目：本文为河南省社科院2015年度课题：《郑州航空港经济综合实验区体制机制创新的法治保障》的阶段性成果。

作者简介：栗阳，河南省社会科学院法学研究所。

中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-209-02

自 2013年3月7日，国务院正式批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025年）》以来，围绕打造国际航空物流中心、以航空经济为引领的现代产业基地、内陆地区对外开放重要门户、现代航空都市、中原经济区核心增长极的各项工作紧锣密鼓的开展起来。在郑州航空港经济综合实验区的建设过程中，必然涉及到关于征地拆迁、招商引资、优惠政策、职务犯罪、域外法律冲突等方面的，一系列法律和政策风险。

对这些风险有所准备，做出全面的分析，并提出防范措施，可以在航空港建设过程中减少不必要的法律和政策风险，促进航空港的顺利发展。

一、 航空港法律风险与政策风险简析

本文中，法律风险是指，在郑州航空港经济综合实验区的构建过程中，政府要履行公共管理职能，向社会公众提供各类公共服务，在这个过程之中，存在许多涉法因素，因此可能承担的法律上的不利后果。政策风险是指，在郑州航空港经济综合实验区的构建过程中，政府必然要制定和执行政策，由于政策内外的多方因素，政策难以实现预设目的，因此可能承担政策上的不利后果。

法律风险与政策风险均为潜在的一种可能性，我们可以采取相应的防范措施进行风险防范，阻止不利后果的发生 。如果党和政府在政策制定和公共管理过程中，对法律风险与政策风险疏忽，则一旦潜在的风险变为现实，则会带来较为严重的政策危机或者法律责任。这对党和政府的威严，经济社会的发展与稳定都会造成破坏。

二、法律风险与政策风险导致的不利影响

（一）导致党和政府的公信力下降

在航空港建设和发展过程中，党和相关政府部门出台的有关法律和政策，或者是签订的合同等法律文书，如果在日后实施过程中，不能发挥预期的效果，则会使党和政府的公信力下降。甚至在行政诉讼中政府要作为被告承担败诉的法律责任，从而使执政能力和行政能力均受到严峻的挑战。如果不能恰当预防法律和政策风险，则会大大损害自身的形象和公信力。

（二）导致整体部署和总体规划被打乱

郑州航空港经济综合实验区，是一个上升为国家战略的发展规划，由许多个阶段和步骤有机组成。每个阶段的政策法律都互相衔接，承上启下，对总体部署和规划起到配套和支撑作用。在这个有机整体之中，如果某个环节的政策法规风险防控没有做到位，就会波及整个航空港的发展进程，对总体规划和战略部署造成不利影响。

（三）导致投机行为产生

法律、政策风险的一个重大表现是，补充、修改和调整法律与政策的过程中，行政相对方对政策和法律的连续性与信任感预期下降，这种无所适从必然影响其积极性，甚至会催生出钻政策法律空子的投机者 。法律、政策的不完善和滞后性恰好给投机者提供了钻营牟利的机会。

因此，在航空港建设发展中，为了减少投机行为，应该加强防范法律政策风险。

（四）导致职务犯罪增加

郑州航空港经济综合实验区核心区总规划面积为415平方公里，另外还包括郑汴新区和上街通用航空产业基地。在港区建设中必然涉及到征地拆迁、重大工程建设项目招投标、环境执法、劳动执法、金融监管、税收监管、海关缉私等等，权力可以寻租的空间很大，因此会增加职务犯罪率，需加强防范。

三、航空港法律政策风险防控

（一）税收优惠法律政策风险防控

1.进一步健全税收优惠法制，完善税收优惠政策。在航空港建设与发展过程中，出于区域经济发展的实际需要，各种税收优惠政策散见于各种批复、通知、补充规定等文件之中。这些政策与规定系统性不强，有的重复规定，甚至有的规定互相矛盾，还有的规定不符合实质合理形式合法的要求。因此，需要明确税收优惠管理的原则、程序、责任等，提高现行分散法律零碎的税收优惠政策的法律层级，使其系统化、法治化，加强对税收优惠政策的全面监管。

2.执行税收优惠政策过程中引入风险管理。要建立与航空港经济发展相互匹配的税收征管新模式，并积极发挥税收优惠政策的作用，促进航空港的发展。航空港税收优惠的政策、法律风险主要表现为税收优惠落实不到位和滥用税收优惠。因此，要加强纳税申报，严密税收年检的程序，极力消除税收优惠监控盲区。建立税收优惠专门管理档案，实行专人专管和跟踪管理。为了及时发现风险隐患，定期进行税收优惠专项审计，对税收优惠进行合法性审计，对税收优惠效果进行测评。

3.建立税收优惠信息披露制度。阳光是最好的防腐剂，税收优惠信息的公开透明可以有效防控税收优惠法律政策风险。税收优惠公开的内容主要包括：税收优惠的项目、优惠对象的条件、优惠额度、用途、税收优惠效果，等等。除了税务部门以外，政府在财政预算与决算文件以及政府年度工作报告中，还应对税收优惠的执行情况作出说明。

（二）土地优惠法律政策风险防控

1.对土地优惠政策的合法性进行审查。土地优惠政策必须符合法律规定，否则这样的政策是无效的，应该可以被依法撤销。

2.完善土地管理相关的法律法规。航空港建设过程中，大量农民的土地被征收，土地流转成为一个重大问题，必须依法加强监管，保障农民的合法权利，维护社会的稳定。对私自用地、违法用地严加查处。对于大面积的土地流转，可以尝试建立专门的交易机构，提供完善的土地流转合同，建立土地流转档案。补偿标准是土地流转中的一个核心问题，为了防控风险，积极探索建立健全评估、担保、纠纷调处机制，将风险降到最低。

3.加强土地出让金收支管理。为确保对土地出让金的收支两条线管理，要将土地出让金及时、足额纳入国库，并逐步降低土地出让金在财政收入中的占比，逐渐降低地方财政收入对土地出让金的过分依赖。

（三）招商引资合同法律风险防控

1.政府审慎作为合同一方当事人。政府的主要职能是进行行政管理和行政服务，因此，在招商引资过程中只起到组织、协调和服务的作用，而不应该是生意的一方当事人。政府应该在加强监管和提供政策，优化商务环境和提升基础设施方面下大力气。尤其是对于投资贷款等事务要审慎行事，切不可因为招商引资心切，而以政府为合同一方当事人。

2.政府审慎提供担保。严禁地方政府违反《担保法》等相关法律，为各种融资行为提供直接或变相担保。实践当中，为了招商引资的需要，政府部门出具承诺函或担保函对引进企业向银行贷款进行担保。后因资金链断裂，而政府成为共同被告的情况不在少数。

3.严密合同条款。聘请法律专业人士参与审查，注意合同用语严谨、准确；维护合同权利义务的平衡；着重注意合同目的、违约责任条款的规定；适时运用合同解除与合同中止的防范手段。

4.加强资信调查。政府通过银行、工商税务、公检法等专业机构进行资信调查。对对方的资金状况、债权债务情况、违法犯罪情况、不良征信记录、行业信誉、纳税情况、经验管理等各个方面有一个全面的了解，以便于客观全面的了解对方的履约能力，进而决定是否与对方合作发展。如果与空壳公司签订了合同，又因对方无资可投，则要承担履约不能的法律风险。

（四）职务犯罪风险防控

1.严惩航空港工程建设领域职务犯罪。天网恢恢疏而不漏，对于工程建设、招投标领域的职务犯罪，要加大打击力度，严密刑事法网，避免漏罪。对于工程建和招投标领域中的某些隐蔽性高，查处难度大的犯罪，要依法对其准确、科学地定位与惩处，严格查处程序，细化办案环节，加大司法的震慑力，形成全方位惩治工程建设和招投标领域职务犯罪的刑事工作格局。

2.航空港检察机关加大主动查处职务犯罪的力度。就工程建设中的职务犯罪而言，隐蔽性强、调查取证困难。反腐败斗争片面依赖群众举报的办案模式已经不适应新时期检察机关的工作要求。

尽管此类职务犯罪很难被发现，前期由于证据不足立案也存在困难，但是，检察机关仍然要发挥主动性和积极性，迎难而上，主动出击，重点检察重点工程建设项目中的关键部门和关键环节，及时发现蛛丝马迹，发挥人民检察的重要作用。

3.建立健全职务犯罪预防教育机制。为防范职务犯罪风险，一方面要加强查处力度，另一方面要防患于未然，发现腐败的苗头及时进行诫勉谈话，防止事态蔓延 。职业道德教育、社会公德教育不是空中楼阁，不是喊口号，而是要落到实处。对航空港的工程建设人员和有关部门的国家公职人员，要加强道德教育和法制教育，提高其法律意识，抵御违法犯罪。

（五）域外法律冲突风险防控

1.加快航空港仲裁机构建设。仲裁应当成为航空港争端解决的首选方式。仲裁是贸易和投资领域被各国和各个国际性经济组织所普遍采用的争端解决方式。因此，遵循国际惯例仲裁应当成为港区争端解决的首选方式。郑州市仲裁委员会可以向航空港区派驻机构，全面提升涉外商贸仲裁法律服务水平，并可以借鉴上海自贸区的《仲裁规则》，充分借鉴国际主流仲裁机构的最新成果，在完善临时措施、引入仲裁员开放名册制度、确立仲裁调解员制度等方面进行完善。

2.引进和培养精通域外法律的人才。随着港区的发展，需要大量精通国际法、国际经济法、国际税法、国际贸易规则的专门法律人才。目前，这方面的人才还存在很大的缺口。一旦遇到涉外法律纠纷，则容易陷入被动，从而抑制各法域正常的民商事交往，阻碍经济的发展。

注释：

柴丽.法治视角下地方政府公共管理法律风险防空体系的构建研究.才智.2014（9）.

李会欣.论政府的政策风险防范能力建设.福州大学学报.2006（3）.

张晋武.税收优惠风险及其控制.财税改革.2010（7）.

尹东华.重大工程建设领域职务犯罪风险防范.天津法学.2011（4）.