完善一人公司债权人保护制度的建议

张杰伦

[提要] 新《预算法》的诞生标志着我国地方债务管理揭开了新的篇章。本文探讨新《预算法》在控制和化解地方政府债务风险方面的积极作用，并对如何营造一个有利的环境以发挥新《预算法》的作用提供一些建议。

关键词：新《预算法》；地方政府债务；化解风险

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2016年3月14日

一、引言

改革开放以来，尤其是在实行社会主义市场经济之后，我国地方性政府债务问题逐渐凸显，2008年金融危机又导致我国地方政府债务不断膨胀，已经成为制约地方经济健康发展的一大隐患。新《预算法》在诸多方面对我国地方政府举债的问题进行了规范，其能否顺利施行对化解我国目前严峻的地方政府债务风险具有重要的现实意义。

二、地方性政府债务状况

（一）债务规模大。建国之后，我国先后经历了从允许发行地方债——严格控制发债——债务大规模膨胀的过程。国家审计署针对各级地方政府债务的审计结果显示，截至2013年6月底，各级地方政府债务余额总计17.89万亿元。

（二）风险隐患较大。由于我国地方政府债务规模大，使得地方政府债务形势更加严峻。一旦出现偿债危机，会严重削弱地方政府的公信力，甚至可能会对造社会稳定造成威胁。而2015年财政部所推出的“地方债置换”政策虽然对缓解地方债务风险起到一定的作用，但同时也说明地方债务风险已到了不得不控制的关头。

三、我国地方性债务问题成因分析

（一）法律法规因素。涉及地方政府债务方面的法律不够健全是导致我国地方债务问题十分严重的一个重要原因。就原《预算法》而言，其虽然禁止地方政府通过公开、透明的市场化方式举债，却没有明确规定不能以其他形式进行举债，出于“法无禁止皆可为”的法律观念，地方政府往往采取变相手段来进行举债。

（二）财政管理体制因素

1、地方政府财权事权不对等。1994年分税制改革以后，地方政府的财政收入大幅减少。然而，地方政府所承担的职能却并没有因此而减少；相反，随着我国社会主义市场经济的不断发展和城市化的不断推进，地方政府所承担的发展地区经济的责任不断增大。这种由于财权事权不对等所导致财政收支的缺口使得地方政府不得不通过各种预算外途径融资。

2、转移支付制度不合理。作为1994年财税体制改革的一个配套措施，转移支付制度建立的初衷是为了弥补地方政府财政收支的缺口，以使地方政府具有足够的资金来发展地方经济，管理地方公共事务。然而，现行的转移支付制度却没有发挥其应有的作用，其最大的问题就是由中央政府主导决策权的专项转移支付太多，而由地方政府自主支配的一般转移支付太少，导致地方政府缺乏自主权，因此更倾向于使用用途不受限制的债务资金。

（三）债务管理体制因素。首先，许多地方政府债务并没有纳入预算管理之内，因此使得中央政府很难监管，久而久之，这部分债务也越积越多，以致构成地方政府的一大风险隐患；其次，债务信息作为一种重要的会计信息，直接影响着社会公众对地方政府的评价。然而，与国外相比，我国政府的债务信息披露很难令人满意。

（四）宏观调控因素。2008年的金融危机波及了世界上大部分国家，我国也未能幸免于难。为了拉动内需，确保我国经济平稳增长，中央政府实施宏观调控，推出4万亿元人民币经济刺激计划。在这个计划的资金分配方案中，大部分资金由地方政府筹集。在该经济刺激计划的带动下，大规模的基础设施建设在全国各地如雨后春笋，以期拉动投资、就业的增长。但无奈的是地方政府自身的财力十分有限，只能纷纷大举借债。

四、新《预算法》对化解地方债务风险产生积极影响

（一）开“举债正门”，关“举债偏门”。基于对我国地方政府债务问题的原因分析不难看出，地方政府债务泛滥在很大程度上是由于我国没有打开“举债正门”，同时也没有关闭“举债偏门”，于是在其他各种政策以及体制缺陷的诱导下，最终导致了地方政府债务泛滥。新《预算法》明确规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市可以在国务院所规定的限额内，通过发行地方政府债券以筹措建设投资的部分资金。这会在一定程度上增加地方政府的“财权”，从而降低长期以来困扰地方政府的财权事权不对称的问题。此外，新《预算法》还规定任何地方政府及所属部门均不得在法律规定的范围之外发债，也不得给任何单位和个人提供任何担保。若违反有关规定，中央政府将对相关责任人进行责任追究和处罚，这在法律层面对地方政府的一系列变相举债行为敲响了警钟。

（二）“疏”的同时进行“限”。综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务风险等多方面的因素，新预算法在疏通举债正道的同时，也从以下几个方面确立了地方政府举债的基本规则：一是对发债主体进行限制，新《预算法》明确规定只有省级地方政府才具有发债的权利，其他层级的地方政府均不能随意发债；二是对发债规模进行限制，新《预算法》规定地方政府发债的规模必须控制在国务院规定的限额内；三是对发债方式进行控制，新《预算法》规定地方政府发债时只能采取发行地方政府债券的形式；四是对发债用途进行限制，新《预算法》规定发债取得的资金只能用于公益性资本支出而不能用于经常性支出。这些规定在对地方政府在举借债务开闸的同时，也给地方政府套上了法律的“紧箍咒”，以把债务风险控制在合理的范围之内。

（三）优化转移支付结构。新《预算法》首次规定财政转移支付制度，为进一步完善分税制、建立事权与支出责任相适应制度奠定了法制基础，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、减少中央部门对地方事权的不适当干预。转移支付可以在更大程度上为地方政府所自主支配，更有助于弥补地方政府财政收支的缺口，在一定程度上缓解地方政府财权事权不对称而大规模举借外债的需求。

（四）增强预算透明度。新《预算法》要求中央和地方政府的预算收入和预算支出必须公开，将所有预算收入和支出全部纳入预算之中。当然，地方政府的债务也不例外，也要求被纳入预算管理中。新《预算法》要求政府预算公开的一个重要内容就是地方政府债务的公开。

五、对化解地方政府债务风险的建议

从上文不难看出，新《预算法》对地方政府债务问题做出了新的规范，对化解地方政府债务风险产生了积极影响。因此，笔者从以下几个方面来促进《预算法》的顺利实施，为化解地方政府债务风险创造有利环境：

（一）加紧修订《预算法实施条例》，增强新《预算法》可操作性。新《预算法》可以说是我国的一部“经济宪法”，其重要性和权威性毋庸置疑。然而，我国目前实施的《预算法实施条例》仍然是1995年11月2日发布的，与目前的新《预算法》显然缺乏匹配性。因此，新《预算法》的操作缺乏具体的实施条例给予指导。这就需要我国立法机关加紧修订《预算法实施条例》，提高《预算法》的可执行性。

（二）加快转变政府职能，降低新《预算法》施行阻力。首先，正因为我国地方政府对经济过度干预，一方面通过大规模的基础设施建设推动当地经济发展，同时还利用优惠的财税政策和投资环境吸引生产要素的流入，以致同时造成了地方财政收入的减少以及财政支出的增加。这“一减一增”使得地方政府不得不大规模举借债务以弥补财政收支的差距，不仅有利于地方政府在举债方面遵循新《预算法》的各项规定，同时还可以逐渐“消化”以前期间所累积的债务存量，逐渐摆脱基数庞大的债务的困扰，从而使地方政府主观上尽可能地认可与接受新《预算法》；其次，正是以GDP增长为核心的执政理念引发地区间的经济竞争，间接引发地方债务规模膨胀。因此，为使新《预算法》能得到顺利施行，必须改变目前的唯GDP的传统思想，中央政府在考核地方官员的政绩时，应把地方政府的债务作为一个考核指标，从源头上遏制地方政府违规举债的动机，从而最大限度地降低新《预算法》的施行阻力。

（三）加强政府会计信息系统建设，提高新《预算法》监管力度。由于历史原因，除一些大概、非详细的数据在一些新闻或政府研究报告中可以看到外，目前我国地方政府债务状况信息基本处于隐蔽状态。新《预算法》的一个重要内容就是公开预算输入和预算支出，地方债务信息当然也不例外。有效的信息披露机制，能够降低财政风险，为公众投资地方政府债券提供信息参考。因此，我国需要加快进行政府会计改革，不断健全以权责发生制为基础的会计核算和报告制度，将现在游离于会计核算和报告体制之外的负债推入到财政监督的轨道中去，提高新《预算法》的监管能力，使地方政府在举债时不得不遵循新《预算法》的规定。

主要参考文献：

[1]马金华，宋晓丹.地方政府债务：过去、现在和未来.中央财经大学学报，2014.8.

[2]薛靖，王家俊.地方政府财务风险问题成因及其控制策略选择.会计之友，2015.20.

[3]吴娜.加强地方政府性债务审计监督的措施探讨.企业改革与管理，2015.20.