地方政府促进民营经济跨越发展行为研究

叶先宝 黄妍

摘 要：地方政府作为促进民营经济跨越发展的主导者，在行为创新上存在着较大空间。福建省民营经济跨越发展中地方政府行为转型应避免落入目标扭曲的逐利行为、角色错位的“积极”行为、行为导向的反市场行为、上下离散的执行行为等“行为陷阱”。在财政分权、地方政府竞争日趋激烈的背景下，各级地方政府应在在法治政府、服务型政府建设过程中，建立对地方政府行为失范的制衡机制，降低地方政府失范行为产生的可能性；从保障民营企业权益入手，遏制地方政府失范行为的传导。

关 键 词：地方政府；民营经济；跨越发展

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0023-08

收稿日期：2016-03-17

作者简介：叶先宝（1968—），男，福建周宁人，福州大学经济与管理学院教授，博士，研究方向为公共组织行为、公共政策分析、公共权力；黄妍（1992—），女，福建平潭人，福州大学经济与管理学院社会保障专业硕士研究生，研究方向为公共政策分析、应急管理与灾害救助。

近年来，福建省民营经济的发展得到了各级地方政府以及相关部门的重视。然而，地方政府在民营经济发展过程中发挥正面推动作用的同时，其主导的一系列关于民营经济的改革也遇到了一些问题，由此引发了学界对“地方政府是否能够促进民营经济跨越发展”“什么原因导致地方政府行为的失控”“如何校正和规范地方政府行为”等问题的思考。本文就此对“民营经济跨越发展进程中的地方政府行为逻辑”进行了研究。

一、福建省民营经济跨越发展中的地方政府行为转型

在财政分权、地方政府竞争日趋激烈的背景下，福建省委省政府陆续出台了一系列鼓励、支持和引导民营经济发展的政策措施，各级地方政府根据省委省政府出台的意见，纷纷制定了结合当地实际的措施，切实把政府职能转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，深化投融资体制改革，提升社会服务水平，推进民营经济加快结构调整和增长方式转变等领域，积极探索发展的路径，以创造良好的政务环境，支持当地民营企业做大做强，实现经济跨越发展。

（一）加强对民营经济的指导与协调，优化民营企业发展的政务环境

福建省委省政府适时调整经济工作领导方式和方法，要求各级地方政府逐步实现由“市场竞争主体”向“宏观指导者”的转变，将民营经济发展纳入国民经济和社会发展规划，制定发展目标和具体措施；各级地方政府在加强对民营经济发展趋势和存在的问题进行研究和分析的同时，定期向社会发布有关产业政策、发展规划、投资重点、市场需求和经济运行等方面的信息和预警信号，引导民营企业发展；建立由经贸部门牵头的民营企业家联席制度，加强各相关部门的协调合作；吸引民营企业代表参与决策，保证各级地方政府及有关部门制定涉及民营企业的相关政策的科学性。

福建省各级地方政府在加强宏观指导的同时，不断优化民营经济发展的政务环境，为当地民营经济实现跨越发展创造了良好的市场条件并建立了制度框架。其主要表现为：要求各级负责行政审批事项部门加快清理和规范行政审批事项，简化行政审批程序；强化集中审批功能，加强行政服务中心建设，完善行政审批信息管理系统，严格执行各项审批流程制度和审批服务政策，提高行政审批效率；逐步清理并取消国家和省财政、价格主管部门发布的行政事业性收费项目；严格依照法律、法规、规章的规定，有效控制行政机关及其工作人员的涉企检查；逐步完善投诉受理工作机制，畅通投诉渠道。

（二）深化投融资体制改革，加大对民营企业的财税金融支持力度

⒈以市场为导向，不断加大民营经济平等市场准入和公平待遇的力度。福建省委省政府在“十二五”期间就陆续出台了《福建省“十二五”重点发展的产业》《福建省人民政府关于加快发展服务业的实施意见》等指导民营经济发展和民间投资方向的文件，全省各级地方政府及相关部门按照省委省政府的部署和要求，在积极营造公平竞争的民间投资环境的基础上，逐步建立起了社会资本广泛参与投资的新机制，以进一步拓宽民间投资的领域和范围。如通过财政贴息、投资补贴、设立担保基金和提供风险投资支持等形式鼓励民间资本投资经营具有一定回报的战略性新兴产业、基础设施建设、公益事业项目、文教卫体社会事业项目等，以实现投资主体多元化、投资方式多样化。

⒉不断加大对民营经济的财税支持力度。由福建省经贸委牵头，会同省财政厅，设立中小企业专项扶持资金，①主要用于支持民营企业创业辅导、融资担保、企业信用、公共性技术服务平台等社会服务体系建设；各市、县（区）财政根据当地财力情况，积极安排专项资金扶持中小企业；各地方税务部门根据上级部署，结合国家现有扶持民营企业发展的税收优惠政策（涉及存贷款的税收优惠政策、促进融资业务发展的税收优惠政策、扩大投资的税收优惠政策、扩大就业的税收优惠政策等）和当地实际，出台了促进民营经济发展的实施细则，以不断规范并统一民营企业税收征管措施，加大对民营经济的财税支持力度，扶持民营企业发展。

3.改进和加强信贷服务。福建省各级地方政府一直高度关注民营企业融资难的问题，在探索破解民营企业间接融资难题的路径和改善民营企业信贷服务环境上做出了很大努力，在一定程度上缓解了各地民营企业发展的融资压力。其主要表现为：一是积极引导各类金融机构在内部设立专门为民营企业服务的信贷机构，完善针对民营企业的金融服务体系和服务功能，如制定适应民间投资特点的贷款政策和管理办法，建立和完善风险定价机制，积极创新金融产品，增加企业可抵押的生产经营要素种类等，不断提高对民营企业的贷款比例。二是鼓励各商业银行根据当地民营经济发展的现实状况，改革民营企业贷款管理制度。如打破经营定式，积极探索简单高效的小额贷款服务，在降低贷款风险的同时也降低了企业信贷成本，使小额贷款业务成为银行新的利润增长点；逐步完善民营企业信用评级制度，客观评定民营企业信用等级，对有发展潜力的民营企业扩大信贷投放。三是鼓励和支持政策性银行在现有业务范围内，依托地方中小金融机构，积极开展以民营企业为主要对象的转贷款业务，以支持民营企业的发展。

（三）引导民营企业加快结构调整和增长方式转变，支持其做大做强

⒈积极推进民营企业产业集群发展。早在2004年，福建省委省政府就出台了《关于加快产业集聚培育产业集群的若干意见》，目的是要加快产业集聚，培育产业集群。各级地方政府按照全省产业布局调整思路，为使工业园区与产业集群发展规划做到有效衔接，以延伸产业链和为大企业协作配套为重点，积极引导民营企业向工业园区集聚，实现了专业化、集约化、规模化经营；不断加大产业集群区域品牌宣传力度，打造出了一批具有一定影响力的产业名市、名镇。

⒉促进民营企业转变经济增长方式。福建省委省政府一直高度重视推进民营企业的转型升级工作，除了将其定位为实现民营经济跨越发展的必由之路外，还鼓励和支持各级地方政府结合本地实际，制定并采取具有针对性的政策措施，通过不断提升产业园区发展水平，引导和支持民营企业向产业高端化、产业生态化、企业品牌化、管理精致化发展，拓展产业链，加快民营企业转型升级。

⒊引导民营企业拓展国内外市场。按照《福建省人民政府关于营造优良环境提供优质服务支持民营企业加快发展的若干意见》的要求，各级地方政府及相关部门都纷纷建立了“营销联盟”运作机制，以引导民营企业之间实现业务对接和协作配套，充分挖掘本省市场潜力，拓展民营企业的合作交流渠道和空间，开拓国内外市场；创新对外合作的新途径和新机制，引导和推动当地民营企业与国内外大企业的资本、技术、人才和管理资源的双赢合作，充分发挥省内外资源的互补性，以提升产业层次和核心竞争力；鼓励民营企业从产业转移、技术转移所产生的经济互动中抓住商机，促进投资发展。

（四）加快完善社会服务体系，不断提升社会服务水平

⒈积极开展创业服务。福建省委省政府陆续出台了《关于大力推进我省高新技术创业服务中心工作若干意见》《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促进就业工作的通知》等指导各级地方政府开展创业服务工作的政策性文件，希望通过财税和金融等扶持手段，建立以创业投资资金、科技型中小企业技术创新资金、创业孵化资金和担保资金等为主要内容的创业资本市场，为高校毕业生、农民、复退军人和失业人员创办科技型、农产品加工型个体私营企业提供各类服务；支持各级地方政府建立创业服务机构，为民营企业初创者提供策划咨询、融资支持、知识产权等方面的政策咨询和服务。2011年，省级财政首期就安排了6亿元建立省级创业投资资金，出台了《福建省省级创业投资资金管理暂行办法》，旨在进一步加强资金管理，提高投资资金使用效率，重点培育一批种子型、成长型中小企业，加快福建省产业振兴和发展的步伐。

2.积极提供人才支撑服务。福建省委省政府历来十分重视人才工作，并针对民营企业普遍缺乏高端管理人才和专业技术人才的现实，出台了一系列培养人才、吸引人才、稳定人才、重奖人才的政策。各级地方政府及相关部门也不断加快推进当地人才培养、引进、使用方面的政策体系建设进度，不断完善人才市场服务职能，如发展人才评价中介组织，拓宽民营企业专业技术资格评价渠道，为民营经济发展营造了良好的聚才、育才和用才环境；通过整合社会资源，创新培训模式，逐步完善地方政府引导、社会参与、企业自主相结合的培训机制来培养一支高素质企业家、专业技术人员和技工队伍，以降低民营企业人力资源运营成本。

⒊大力发展社会中介服务。各级地方政府纷纷设立中小企业服务中心，以带动社会专业服务和民间中介服务，共同构建多主体、多层次、全方位的民营企业服务体系；积极发展和规范各类行业协会、商会等自律性组织和社会中介服务机构，加快现有行业协会、中介组织与主管政府机构的脱钩和改制，提高其自律能力和专业水平，以充分发挥其服务、协调和监督作用，为民营企业的经营活动提供更优质的中介服务。

二、地方政府在促进民营经济跨越发展过程中应避免落入的“行为陷阱”

目前，地方政府主导经济发展模式的格局日渐清晰，地方政府虽承受着多种压力，但其将实现“自身利益最大化”作为权衡利弊的出发点的特征则有可能诱发其行为偏向“自利”的方向，导致其行为过程偏离“应然轨迹”，即行为失范。笔者从“行为逻辑”的角度出发，认为地方政府在促进民营经济跨越发展过程中应避免以下“行为陷阱”：

（一）目标扭曲的逐利行为

在促进民营经济跨越发展的过程中，地方政府所代表的地方利益结构中所涵盖的各个利益主体和错综复杂的利益关系是诱发地方政府行政效用目标扭曲并产生逐利行为的直接原因（见图1）。由地方政府领导者、普通公务人员和民营企业构成的地方多元利益主体在推进区域民营经济跨越发展和实现各自的目标上存在着高度的一致性并呈现出自我强化的特征，这种一致性通过地方政府的整合，形成了各种以推进民营经济跨越发展为“借口”的地方政策，进而汇聚成为实现地方利益最大化的自主性趋向，催生了地方政府以地方经济增长绩效最大化为核心的效用目标及相应的行为逻辑，再加上地方政府任期限制，势必会导致其在促进民营经济跨越发展的过程中陷入追求收益最大化，忽略长远社会经济效益的“短期行为”陷阱，最终扭曲了中央政府为实现地方民营经济跨越发展而给予地方政府更多“自由空间”的真正用意。

福建省地方政府在促进民营经济跨越发展的过程中也存在短期行为。一方面，部分地方政府为了所谓“政绩工程”的特殊需求，不惜背弃成本——收益原则，以牺牲就业与职工利益、生态环境和投资环境来换取任期内政绩收益最大化，容忍一些民营企业的短期化行为，导致政府目标失范和利益短期化。如2009年，福建省某县的大型民营企业德胜镍业及附属焦煤厂投产带来的污染问题，正是当地地方政府在“先发展后规范”的发展思路指导下，某些领导与民营企业间私下交易的产物，这种以破坏生态换取经济发展的做法受到了当地群众的指责。另一方面，部分地方政府不顾国家产业政策和资源禀赋的地区差异，盲目追求地区短期利益，将自身的绩效目标通过干预地区产业结构的方式强加于当地民营企业，如将投资重点放在加工工业，以期在较短的时间迅速扩大地方财政收入和民营经济的份额，但从长期来看，则导致了盲目生产和重复建设，造成了地方投资的早期化和企业的小型化，最终贻误了地区产业结构调整时机，削弱了地方经济增长的可持续能力。

（二）角色错位的“积极”行为

地方政府为民营企业招商引资的行为在一定程度上促进了资金要素的优化配置，但从长远的角度看，其又是地方政府作为独立的“经济主体”，利用自身拥有的特殊行政权力和组织能力，将自身的利益诉求强加于民营企业，严重扭曲市场规则和价格信号的过程。在这一过程中，地方政府的多元化目标与企业利益最大化目标的冲突严重侵害了民营企业的利益。[1]受“赶超式”实现民营经济跨越发展思维的影响，部分地方政府行为方向发生了扭曲，这势必会加快其参与民营企业“招商引资”的步伐，为民营经济实现跨越发展带来更多的现实困惑和发展隐忧。

⒈把为民营企业招商引资作为发展民营经济的第一要务，甚至将招商引资的成绩指标化后作为考核政府公务人员的重要依据；部分地方政府公务人员为此摒弃必要的风险意识和成本意识，为完成招商引资指标，花费大量的精力，不惜成本、不加选择地开展招商引资活动。这些做法在短期内必然会导致招商引资效率低下、国家财政收入损失和国有资产流失，长期下去必然会引发当地经济结构和产业结构失衡。

⒉过分依赖土地价格、税收以及审批等优惠政策，甚至不惜以扭曲要素价格，破坏本地的可持续发展能力和政府公信力来达到招商引资的目的，忽视改善投资环境对于民营经济招商引资成效的影响力。

⒊由地方政府控制的招商引资活动极易成为部分官员通过“设租”“寻租”活动来获取经济利益的工具，招商引资背后隐藏的资源浪费和贪污腐败行为极大地阻碍了市场效率的提升和社会资源的公平分配。

（三）行政导向性的反市场行为

在促进民营经济跨越发展的过程中，行政导向性的反市场行为是指地方政府受传统体制下的行为惯性的影响，沿用并泛化带有反市场性质的行政手段干预民营经济发展的行为，集中体现在以下两个方面：

⒈地方政府及其所属部门运用行政权力限制市场竞争而产生行政性垄断势力。其表现形式包括以明确或隐蔽方式给予特定（国有）企业特许经营权、通过行政审批等手段设置市场进入壁垒、通过行政手段取代市场机制配置资源等（高世楫、秦海，2003）。行政性垄断通过所谓并购、重组等手段加速扩张，广泛地渗透到竞争性行业，极大地挤占了民营经济的生存空间。

⒉地方政府自身通过技术和制度创新来吸引资源流入以实现民营经济跨越发展。转型期要素市场发展的不充分极大地限制了地方政府可采纳的竞争策略的范围，例如：在要素流动的地区，如若没有相应的技术和配套制度这一相对优势，就容易导致要素的流出。这时，地方政府就可能采取保守行为，更多地通过行政、司法和财政手段直接干预市场竞争，搞市场封锁和地方保护进而导致出现一个坏的市场秩序，加剧区域利益冲突。①

总之，地方政府在分权化背景下形成的独特的反市场行为把大量属于市场调节的经济活动置于其行政管理之下，使其在促进民营经济跨越发展的过程中只能带来短期的效应，却无法在长时间内对当地财富增长做出贡献。

（四）上下离散的执行行为

随着促进民营经济跨越发展总体思路的逐步清晰，势必会引发各级地方政府对体制改革创新问题的思考，但由于不同层级的地方政府所面临的制度环境存在差异，其对自身的职能和角色定位也会表现出一定的差异性，致使对民营经济管理体制改革和创新实践的态度呈现出梯度性差异。通常情况下，县级政府会最早意识到民营化、市场化的改革对于地方民众、企业乃至政府自身潜在的收益，其支持市场化改革的态度也最为明确；而省级政府及其政治企业家通常最为慎重或者说最为“保守”，[2]这样，针对民营经济的体制改革创新，自下而上的态势即存在一定的逻辑合理性，[3]致使政策执行的单向“授权和执行”的复制关系与先行者的改革创新诉求形成阻滞，再加上差异利益驱动、干部职务变动过于频繁、干部考核和选拔标准的僵硬化和低效软弱的执行机制，势必会消解基层地方政府（省级政府以下各个层级的地方政府）的政策执行力。

⒈自行立法，变相制定政策。在促进民营经济跨越发展的过程中，基层地方政府往往承担着更重的责任，②加之自身权力范围的限制③和“文件政治”自带的弊端，[4]容易诱发其利用政策传递过程（即根据当地实际情况将上级政策转化为具体政策方案的过程）的“弹性合法空间”，[5]结合个人或地方强势利益群体的局部利益，同上级和中央政府展开各种利益博弈。如在上级政策中附加一些原政策目标所没有规定的不恰当内容，掩盖对自身不利的政策内容，从而难以收到上级政策原本该有的落实效果，甚至产生与初衷相悖的绩效。

⒉逃避矛盾，消极执行政策。基层地方政府通常采用“挑剔”的眼光“审视”上级下达的政策，以自身利益作为执行与否的标准，采取消极应付的态度对待对自身利益不利，容易引发目标群体矛盾的政策，实现政策的“选择性执行”。[6]据福建省工商联发布的《关于推动我省民营企业转型升级，实现跨越发展的调查报告（2011）》显示：福建各地在落实省委省政府出台的《关于营造优良环境提供优质服务支持民营企业加快发展的若干意见》的效力上存在自上而下逐级衰减的现象，52%的中小民营企业认为政府出台的鼓励扶持政策落实不到位，尤其对财税、金融、土地政策落实情况的满意度最低。

三、民营经济跨越发展中优化地方政府行为的对策

（一）建设法治型政府，完善地方政府失范行为的制衡机制

现代政治学理论以“政治人理性”①为基本假设，以“权利及其运行”为核心话题，认为“社会公共权力”是主导社会政治进程一切方面的核心要素，其与“政治人”有着必然联系：社会公共权力稀缺性、强制性和统治性特征使其成为“政治人”，一切政治斗争的目标和焦点——“政治人”主导的一切政治活动都是围绕着权力的获得和权力的实施而展开（Niccolo Machiavelli，1469-1527）。国家将手中的社会公共权力让渡出来赋予地方政府，使其具有典型的“政治人”特征。社会公共权力的本性②决定了地方政府及其公务人员必然会以“追逐公共权力的最大化”作为自己的价值取向。

地方政府公务人员将追逐公共权力最大化的唯一途径定位为以“政绩”为考量标准的“职位升迁”，由此“政绩观”③就成了地方政府及公务人员的行为“导向”。这样，如果缺乏外部相应的制衡力量，地方政府及公务人员滥用公共权力换取“政绩”造成的个人利益与公共利益的矛盾冲突、地方政府对民营经济过分干预的现象便会不断出现。为了有效降低政府利益和公务人员利益借助政府公共权力驾驭公共利益之上的可能性，防止地方政府在促进民营经济跨越发展过程中出现“越位”“缺位”和“错位”问题，必须加快地方政府法治化建设进程，以有效的权力监督制约和合理的分权配置来实现权力的相互制约与平衡（见图2）。

（二）创建服务型政府，降低地方政府失范行为产生的可能性

所谓服务型政府，是指通过法定程序，以为公众服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府。[7]对于服务型政府的内涵，从治理模式更新的角度出发，需要把握三个基本点：一是政府要将公众利益的实现当成一切工作的出发点和最终归宿。二是强调地方政府的服务意识，政府的行为要更加注重从公众需求出发，以公众的自愿为前提，不能带有强制性。三是权利中心不再仅仅局限于政府，只要公众认可，各种机构（包括社会的、私人的）都可以成为社会权利的中心；治理结构包括参与治理各主体（政府、社会、企业乃至个人）之间的权责配置及相互关系。[8]

（三）从保障民营企业权益入手，遏制地方政府失范行为的传导

民营企业的经营行为如股权转让、异地投资等，多牵涉到当地地方政府的利益，迫使地方政府通过干涉民营企业的事务来保证地方政府利益最大化；同时，民营企业基于自身利益的考虑，总是试图利用非市场手段与地方政府加强联系，获取非市场利益，如依靠地方政府消除土地、资源、资金、市场、税收、行业准入等方面的种种障碍，这就为地方政府干预民营企业的正常经营提供了行为空间。因此，地方政府要加快职能转变，整合社会资源，主动推进民营企业科技、制度创新和融资环境的改善，扭转自身行为中严重的自我发展倾向，改变二者的相互依赖关系，以建立起基于市场规则下的地方政府与民营企业之间的外部型关系。

【参考文献】

[1]克林纳·巴拉·弗朗西斯.新兴市场经济中的半公共和半私有趋势——以中国为例[J].国外理论动态，2002，（03）：24-26.

[2]姚先国.浙江经济改革中的地方政府行为评析.浙江社会科学，1999，（03）：21-26.

[3]何显明.市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2007，（06）：32-33.

[4]周振华.经济发展中的政府选择[J].上海经济研究，2004，（07）：5-12.

[5]Guoguang Wu.Documentary Politics：Hypotheses，Process，and Case Studies，in Decision——Making in DengChina（edited by Carol L.Hamrin and Suisheng Zhao）.M.E.sharpe，Inc，1995.

[6]孙立平.向市场经济过渡过程中的国家自主性问题[J].战略与管理，1996，（04）：64-74.

[7]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（07）：5.

[8]石国亮.服务型政府——中国政府治理新思维[M].研究出版社，2008.16.

（责任编辑：牟春野）