政府间环境合作协议存在的问题及完善建议

晏吕霞 王玉明

摘 要：近年来，环境合作协议在跨区域环境合作治理中打破了行政区划壁垒，实现了跨区域环境治理一体化，是一种区域联防共治的有效模式。本文立足于珠三角政府间的主要环境合作协议，在对珠三角政府间环境合作协议存在的问题及原因进行分析的基础上，提出了完善我国政府间环境合作协议的建议。

关 键 词：区域政府；环境合作协议；制度效力

中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0001-09

收稿日期：2016-03-31

作者简介：晏吕霞（1989—），女，湖北咸宁人，中共广东省委党校硕士研究生，研究方向为行政管理；王玉明（1962—），男，湖南邵阳人，中共广东省委党校行政学部教授，研究方向为行政管理。

一、珠三角政府间环境合作协议缔结的背景

（一）政府间跨界公共环境问题不断出现

珠三角政府间环境合作协议广泛缔结于2009年前后。这一时期，随着经济的快速发展，广东的大气、河流污染日趋严重。2008年，珠三角近半河段被污染；[1]2010年，全国水质量报告显示：珠江广州中断河流重度污染，深圳河为重度污染。[2]由于大气、河流等环境资源的整体性和流动性以及行政区划既定等特点，环境污染很难限定在某个区域，而是呈现出区域污染连片化的趋势。如果一个行政区内排放的污染物突破行政边界，影响周边行政区域，就会产生跨界污染；如果每个行政区都从自身利益出发，将难以界定的环境治理成本转嫁给邻域，跨界污染得不到治理，就会出现交叉污染的结果。随着污染的不断加剧，跨界环境污染随之产生，不仅制约了经济、社会的发展，也将成为政府间环境治理面临的新课题。面对政府间跨界公共环境问题，各行政区政府间加强了对话协商，使合作成为一种常态。政府间环境合作协议作为一种书面的、正式的契约形式开始得以广泛应用，珠三角政府间也积极采纳这一模式推动跨区域环境合作治理。

（二）治理理论与契约型治理模式的影响

1989年，世界银行首次提出了“治理”理论的概念。治理理论主张多元主体以协商、调和为基础，构筑一个非正式制度化的合作网络，从而增强主体间的互动性和依赖性。由于受传统的“官本位”、全能政府思想的影响，我国地方政府之间缺少合作和互动，而运用治理理论使我国各级政府间打破了行政壁垒，促进了政府间横向关系的发展，不同层级间的地方政府在各个领域也加强了合作。受治理理论的影响，跨行政区环境合作治理也成为各级政府合作的重点。在跨区域环境合作治理过程中，治理方式又受到契约型治理模式的影响。我国传统的治理模式是上级凭借政治权威对社会公共事务进行直接、全面的管理；而契约型治理模式主张多元主体平等自愿、自由合意、互利共赢，其权威来源于双方合作达成的共识。契约型治理模式弥补了我国传统治理方式的内在缺陷，既为我国政府间的合作提供了全新的治理理念和模式，也为我国政府间环境合作治理提供了全新的思路。在治理理论和契约型治理模式的影响下，作为改革开放前沿阵地的珠三角也积极寻求多元主体平等协商、合作共赢的环境治理路径，开展跨区域环境治理。

（三）生态文明建设发展战略的推动

党的十七大报告提出：必须坚持全面协调可持续发展，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。在生态文明建设发展战略的推动下，各级政府越来越注重对环境的保护和治理，跨区域环境合作治理作为我国生态文明建设的重要组成部分也被提上了议事日程。2014年4月修改后的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。

二、珠三角政府间主要环境合作协议

目前，我国学者对政府间环境合作协议的研究较少，仅有几位学者的文章有所涉及。其中，车犇认为，环保行政协议即以书面形式缔结的公法性契约，是具有环保职能的行政机关就区域间环境污染防治等环境保护专门事务在平等协商基础上达成的、以共同推动环境保护为目的并以特定形式为表现的公法性契约。[3]何晓妍认为，区域环境保护合作行政协议是指互无隶属关系的行政主体之间以环境保护为目的，基于相关行政事务或者合作的需要，在平等、自愿、协商的基础上达成合意的行政行为，具有主体的特定性，目的的行政性，遵循平等、自愿、协商一致原则，具有抽象行政行为的效力。[4]

笔者认为，政府间环境合作协议即区域政府间环境合作协议是两个及两个以上政府或者环保机构之间，为实现特定的环境目标，基于环境合作需要，运用行政权力，在平等协商、 互惠共利、合作共赢和意思表示一致的基础上达成的包含环境权利和义务但不具备法律强制力的书面协议。这种环境合作协议既可以是两个以上不同级别的政府，也可以是不同级别的环境行政机构以及环境机构与政府之间签订的协议。协议的表现形式可以是宣言、备忘录、协议（定）、规划、计划等。笔者根据网上公开资料对珠三角政府间环境合作协议进行了整理。见下表：

2009年之后，政府间环境合作协议在珠三角地区广泛缔结。如上表所示，无论是代表大珠三角政府的粤港澳政府，还是代表小珠三角政府的广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、清远、肇庆9城政府，都参与到了政府间环境合作协议缔结中来，而且小珠三角9城下属的一些县区也都参与到了环境合作协议缔结中来，如荔湾和南海缔结的《荔湾区南海区同城化建设环境保护合作协议》。这些政府间环境合作协议以自由合意为前提，以治理跨区域水污染、大气污染，实现珠三角生态平衡为目的，以平等互利为原则，建立了一整套基本上以联席会议为平台，以环境合作协议机构为运作机构的跨区域联防共治模式，打破了城市的行政“碎片化”壁垒，在珠三角地区跨区域环境合作治理中扮演着重要的角色。但这种合作机制并不成熟，还存在一些问题。

三、珠三角政府间主要环境合作协议存在的问题和成因

（一）珠三角政府间环境合作协议存在的问题

⒈政府间环境合作协议的预期效用不明显。政府间环境合作协议打破了政府间的行政区划壁垒，在跨区域环境治理中大量运用，单就小珠三角而言，从2009年到2015年，广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、清远、肇庆9个政府之间相互签订的具有代表性的环境合作协议就有20余个。但笔者发现，我国环境污染形势依然严峻，特别是近年来，雾霾几乎覆盖了整个中国，全国十大水系水质差，污染严重。据《2014年中国环境质量公告》显示，我国一些流域的干流、支流水质情况差异较大，尤其是支流方面，污染情况更为严重，如淮河干流水质全年都在Ⅳ类水以上，但主要支流的劣Ⅴ类水体超过23%；[5]在各大水系中，海河的劣Ⅴ类水质程度最高，国控断面监测数据表明，干流劣Ⅴ类达37%、支流劣Ⅴ类达44%。另据《2015年中国环境质量公告》显示，生态环境较好的珠三角流域存在25%的断面水质受到不同程度污染的情况，其中约有12%达到重度污染。[6]

⒉纵向政府间环境合作协议缺失。政府间环境合作协议的签订主体及其关系划分在政府间环境合作协议的签订中扮演着重要角色，按照政府间环境合作协议的签订主体及其关系，笔者认为，政府间环境合作协议应分为横向政府间环境合作协议、纵向政府间环境合作协议、斜向政府间环境合作协议和混合型政府间环境合作协议。横向政府间环境合作协议是指平级政府间及平级政府机构间签订的环境合作协议。纵向政府间环境合作协议是指具有隶属关系或者存在领导与被领导关系的政府之间签订的环境合作协议。斜向政府间环境合作协议是指不平级又不存在隶属关系的政府间签订的环境合作协议。混合型政府间环境合作协议是指签订协议的主体之间既存在平级与不平级的关系，也存在隶属与不隶属的关系，这样的环境合作协议通常表现为大区域内的联防共治。按照政府间环境合作协议的类型，笔者收集了网上公开的珠三角政府间环境合作协议并对其进行了归类。

近年来，珠三角政府间签订了一系列环境合作协议，主要有以下几种类型：横向政府间环境合作协议，如《粤港政府改善珠三角空气质素合作框架》；斜向政府间环境合作协议，如《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》；混合型政府间环境合作协议，如《深圳市东莞市惠州市大气污染防治合作协议》。其中，混合型政府间环境合作协议的比重较大，所占比例高达65%；横向政府间环境合作协议的比重占25%，斜向政府间环境合作协议所占的比重是10%，但尚没有纵向政府间环境合作协议。

⒊政府间环境合作协议的内容不完整，缺乏可操作性。笔者在整理珠三角政府间环境合作协议时发现，珠三角政府间环境合作协议一般由基本标题条款、介绍性条款、安排性条款和签署日期条款等组成。可见，权利和义务条款、成本与收益条款、效力条款、违约条款和纠纷解决机制条款等在珠三角政府间环境合作协议中明显缺失。权责条款是缔约各方权利和责任的具体划分；成本和收益条款在政府间环境合作协议中是对合作缔约各方应承担的人、财、物责任的具体规定，以及合作治理后各方受益情况的具体约定；效力条款是环境合作协议的执行依据；违约条款和纠纷解决机制条款是政府间环境合作协议的疏通渠道。从某种程度上说，这些条款是解决政府间合作治理跨界环境问题的关键，条款越详细，操作性越强，反之亦然。如2011年东莞和惠州因流沙河上游惠州博罗县园洲、石湾等镇的污水排放导致下游东莞石龙镇水质恶化、发黑发臭，东莞市试图通过《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理工作协议》第四次联席会议与惠州协调共同治理流沙河；惠州市则认为流沙河是博罗境内的主要排污河，不属于跨界河，而且认为《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理工作协议》中无明确治理流沙河的污水排放事项，无法进行操作。[7]

⒋政府间环境合作协议的效力等级较低。“我国的行政协议虽然有民间认同的事实上的合法性，但是却没有制定法上的合法性”。[8]政府间环境合作协议作为政府间的行政协议既没有制定法的合法性，也没有合法的先例。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国组织法》《中华人民共和国行政法》（以下简称《宪法》《组织法》和《行政法》）均没有对政府间环境合作协议作出任何规定，新修订的《环境保护法》虽然提出要建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施，但没有对政府间联防共治的环境合作协议作任何规定。另外，政府间环境合作协议的形式类似于行政合同，而《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）明确规定其调整的是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系，但政府间环境合作协议的主体是具有公权力的政府，涉及到的是行政责任和权力，因此，政府间环境合作协议不在《合同法》调整的范畴之内。同时，行政规章、条例和规范性文件中也没有对政府间环境合作协议作出任何规定，如《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第五条要求，省人民政府建立区域大气污染防治联防联控监督协作机制，采取的措施包括协调解决跨地市行政区域大气污染纠纷，协调各地、各部门建立区域统一的环境保护政策。虽然支持和推动跨行政区政府间就跨界环境污染问题展开区域联防联控合作治污，却没有对跨区域环境治理中合作机制之一的政府间环境合作协议予以认可，也没有作出任何说明。这从客观上就决定了政府间环境合作协议缺乏法律法规的强制力和约束力，因此，政府间环境合作协议的效力低于法律法规甚至低于政府规范性文件。

⒌政府间环境合作协议的产生程序不够民主。民主来源于希腊语“demos”，意为人民。其定义为：在一定的阶级范围内，按照平等原则来共同管理国家事务的国家制度。[9]民主政府不是公权力至高无上的政府，也不是上下级放权的政府，而是人民的政府，是保证公众参与决策权和知情权的政府。我国《宪法》规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。我国《组织法》也明确规定保障人民的参与决策权和知情权。在环境领域，我国《水污染防治法》《环境噪音污染防治法》和新修订的《环境保护法》等都明确提出公众有参与权，在《环境影响评价公众参与》中还把可以让公众参与改成了必须让公众参与。由此可见，公众在跨界环境合作协议缔结中也有参与决策权和知情权。

叶必丰教授在对长三角政府间缔结的行政协议进行调研时发现，“长三角地区政府在缔结行政协议时并未给予公众参与的机会，公众的意愿和要求得不到很好的体现和反映，区域经济一体化进程中市场与政府互动不充分，甚至连最终缔结的行政协议都没有公开”。[10]这一现象在珠三角政府间缔结的环境合作协议中也有体现。由本文第二部分可知，珠三角政府间缔结的环境合作协议的程序有谈判、草拟和签署。第一，极少有公众参与到珠三角政府间环境合作协议的缔结中来，有的协议虽然提到了公众参与机制，但在实际操作中并没有得到落实。通过查阅网上公开资料笔者发现，珠三角政府间环境合作协议在草拟过后没有公开征求公众的意见。第二，政府间环境合作协议缺少公示环节。笔者在搜集珠三角政府间环境合作协议的过程中发现，珠三角政府间签订的环境合作协议无法从政府官网和其它网上途径查到，只能从媒体的报道中找到相关内容。 第三，政府间环境合作协议的签订存在迫于上级环境指标要求之嫌。从本文第二部分珠三角政府间环境合作协议中缺少纵向的上下级政府之间签订的环境合作协议可以看出，是因为广东省人民政府采取了规章制度和规范性文件直接替代环境合作协议的方式，同时规范性文件中规定各地方政府要对环境问题做出处理，才使得珠三角各地方政府签订了一系列流于表面形式的环境合作协议。因此，笔者认为，珠三角政府间环境合作协议的产生程序并不够民主。

⒍政府间环境合作协议的冲突解决机制有限。珠三角政府间环境合作协议的冲突处理模式主要有两种：一是自行解决模式。这一模式在珠三角跨界环境合作冲突中具体表现为联合调查、联席会议，缔约各方通过会面协商解决冲突，如《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》第三条第三点要求，通过建立联合调查机制解决污染纠纷。二是上级行政机关解决模式。这一模式在珠三角体现为当缔约政府在协商无果之后诉诸广东省人民政府，要求省人民政府协调监督。珠三角环境合作协议缔约政府间一般优先选择自行协商解决的方式，只有在无法解决的情况下才寻求第二种解决模式——上级行政机关解决。如2011年，东莞和惠州因流沙河上游惠州博罗县园洲、石湾等镇的污水排放导致下游东莞石龙镇水质恶化、发黑发臭的问题，东莞市试图与惠州协调共同治理流沙河，但惠州市则认为，流沙河是博罗境内的主要排污河，不属于跨界河，因此，东莞市水务局建议省人大环资委去现场查看，申请省人大督办。[11]由于珠三角政府间环境合作协议的效力低下，因此两条仅存的冲突解决路径备受质疑：其一，双方通过联席会议等渠道协商自行解决，由于双方讨价还价，最后使冲突不了了之；其二，通过上级行政机关解决，但行政协议没有经过上级政府的审批，使得上级政府在环境合作协议中的权威大打折扣，再加上双方各执一词，最后导致环境合作协议之间的冲突没有得到有效的解决。在仅存两种解决机制的条件下，珠三角政府间跨界环境合作收效甚微即在所难免。

（二）珠三角政府间环境合作协议存在困境的成因

⒈政府间环境合作协议签订较晚。我国政府间环境合作协议始于2002年的江苏盛泽和浙江王江泾由于边界水域污染签订的《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》，2004年，我国第一个政府间环境合作协议在长江流域签订。随着生态文明建设发展战略的实施，2008年之后区域政府间环境合作协议才大规模签订。从第一个政府间环境合作协议签订至今，政府间环境合作协议的发展历程也只有10多个年头。另外，政府间环境合作协议作为跨区域环境问题的解决模式一直处于探索阶段，可操作性不强，如《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》第三条第三款第三项规定：“由于水污染事故造成经济损失时，……如系政府有关部门管理不善或不作为造成的污染引起的损失，由相关政府赔偿全部损失。如无法形成共识时，受害方可要求国务院有关部门直接介入调查，并依法处理。”[12]该协议约定了违约责任的承担方式是“赔偿损失”，但是并未约定损失的计算方式、标准和支付方式，因而协议不具有可操作性。珠三角政府间广泛签订环境合作协议是在2009年，当年珠三角政府间签订的环境合作协议不少于10个。短短几年时间，珠三角政府在借鉴其它流域不成熟的经验之后，签订了珠三角区域内的政府间环境合作协议，毋庸置疑，这些协议的内容和可操作性、协议的效力以及协议的程序和运作机制必然是不成熟的。

⒉科层制的影响。 随着跨区域环境问题的不断出现，平级政府或者不存在隶属关系的政府间被动合作，在环境合作协议缔约的内容和流程上较少采纳公众的建议，在协议运作过程中更不允许第三方对环境合作协议进行监管。从第二部分珠三角政府间环境合作协议的种类中我们发现，政府间纵向环境合作协议缺失，正是受科层制影响的结果。

⒊相关法律制度不健全。政府间环境合作协议之所以广泛签订有其自身的优势，比如说打破区域壁垒，初步实现了政府间跨界环境治理的合作，也可以因地制宜地解决环境污染问题。然而，我国的法律法规并没有对政府间环境合作协议给予相应的规定，包括地方规范性文件也没有对政府间环境合作协议予以承认。政府间签订的环境合作协议游离于法律规章之外，缺乏法律效力，直接弱化了这些协议在处理环境跨界污染问题中的权威性；同时，在协议的执行中，如果一方违约，因无法诉诸法律渠道，协议将面临失效的风险，违约一方却不用承担责任。这些客观状况进一步导致了政府间签订的环境合作协议流于形式，进而成为一种追求政绩的“面子工程”。

四、珠三角政府间环境合作协议完善之路径

（一）减少环境合作协议缔结过程中的行政干预

⒈转变观念，加强上下级政府间在跨区域环境问题中的纵向合作。跨区域环境问题应打破行政区划，不再是某个行政区内部的事务，而是多个行政区或者某片区域的事务，上级政府在跨区域环境问题中不能再扮演置身事外的“指挥官”角色，而是要深入到环境污染区域，与地方政府一起推动环境治理。

⒉转变治理方式，减少协议缔结过程中的行政干预。如改变过去的环境指标、环境考核等硬性环境治理办法为纵向因地制宜的合作。上级政府与下级政府在跨区域环境合作协议中共同承担职责，上级政府需要在跨区域环境合作治理中承担一部分经费支出、技术支持和物资供给职责。跨区域环境问题中的纵向合作不仅能够加强上级政府对跨区域环境治理的监督，也能够充分调动下级政府跨区域环境治理的积极性。

（二）完善政府间环境合作协议的内容

⒈政府间环境合作协议需要在保留原有原则性条款的同时加入一些条款，如权利义务条款、成本收益条款、效力条款、违约条款和纠纷解决机制条款，还可以在协议中载明政府间环境合作协议的程序条款，并且这些条款应该作为政府间环境合作协议的必备条款。同时，在新加入的政府间环境合作协议条款中要实现权责对等、成本收益均衡，使政府间环境合作协议更加科学、合理。

⒉可以细化政府间环境合作协议的安排性条款，如明确跨界环境合作的领域和运作机构的具体职能；明确各方在跨界环境治理中的权责、成本收益条款，对治理成本进行预算；明确各方财政负担、资金给付方式、资金到位截止日期；明确各方的收益比例；在文本中载明环境合作协议的生效日期，退出政府间环境合作协议的方式；拓宽政府间环境合作协议的纠纷解决渠道；明确违约方在违约时应承担的经济赔偿责任。

（三）提高政府间环境合作协议的制度效力

⒈完善相关立法。如在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》等相关法律中对政府间签订的环境合作协议进行说明并进行规范，赋予政府间环境合作协议以法律的效力，使政府间环境合作协议不流于形式。缔约政府作为法人主体，有权对按照环境合作协议治理所产生的跨区域环境冲突提起行政诉讼，行政诉讼可以参考美国的做法，既可以选择行政仲裁，也可以直接提起诉讼。这样，政府间环境合作协议就有了法律保障。

⒉落实政府间环境合作协议上级审批制度。我国在进行行政审批制度改革过程中，提倡简政放权，让地方政府拥有更多的自主权，那么，这与落实上级政府在政府间环境合作协议中的审批权是否矛盾？笔者认为二者并不矛盾。一方面，我国行政区划众多，跨区域环境污染严重，环境合作协议能够避免出现行政区划“碎片化”现象；另一方面，政府间环境合作协议效力不强，在跨区域环境合作治理中效能不明显，如果通过上级政府的审批，增加政府间环境合作协议的制度权威，从而推动跨区域环境合作治理，这与我国生态文明建设的初衷相一致。具体做法包括：一是人大审批制度。人大审批主要是缔约的各级政府在约定达成修订稿以后，提交同级人大审批，同级人大审批通过，政府间环境合作协议可以生效。这一类审批制度适用于联防监测等未涉及流域内的重大污染造成的跨行政区治理，可以报请同级人大常委会审批。二是上级政府审批制度。缔约的各级政府寻求上级政府的审批，这一类审批制度适用于涉及流域内重大的污染治理，如省际政府签订的关于区域内重大环境污染的政府间环境合作协议可以由国务院负责审批，出台批准或者不予批准的决定，一旦省际政府间环境合作协议获得批准，那么政府间环境合作协议就相当于规章条例；否则，政府间环境合作协议就失去了法律效力。其他的由于省内重大环境污染所产生的政府间环境合作协议则只需要省际政府批准。依此类推，地方政府在处理地方重大跨流域污染中所签订的环境合作协议时，只需要本级政府的上级政府审批。

（四）在政府间环境合作协议缔结过程中引入公众参与机制

一方面，可以鼓励公众通过批评、建议和信访等形式参与到政府间环境合作协议的缔结过程中来；另一方面，政府在缔结环境合作协议前必须按照《立法法》《规章制定程序条例》的规定，通过听证会、电话访谈等形式听取公众的意见，进而通过告知、陈述、申辩、提供证据、辩论等途径使环境合作协议真正体现公众的意愿。公众的参与和监督应包括：达成环境合作协议前充分听取公众的意见，必须对环境合作协议文本缔结的理由与法律依据依次进行说明；达成环境合作协议草拟文本后，各方政府必须向公众公开征集意见，在充分听取公众意见后再对草拟文本进行修订，修订后的表决应有公众代表参与。政府间环境合作协议一旦签订生效，环境合作协议的正式文本必须对公众公开，在全社会范围内接受监督。

（五）建立多元化的政府间环境合作协议冲突解决机制

⒈应在环境契约中约定违约所需要承担的具体责任，明确环境合作协议争议处理办法和环境合作协议冲突处理方案，实现协商解决。在通过契约无法解决的情况下，缔约各方应通过联席会议等平台进行协商，在各方妥协退让的条件下达成协议的一致。

⒉实现仲裁调解。政府间环境合作协议冲突在契约和协商都无法解决的情况下，缔约的一方或多方可以申请共同的上级机关进行调解；畅通司法解决渠道，在契约解决、协商解决、仲裁调解无效的情况下，缔约政府可以对违约的一方政府进行起诉，负责处理诉讼的人民法院必须是缔约各方政府的上级法院。如果是纵向的环境合作协议，为避免上级政府通过上级人民法院压制下级人民政府，可以采取申请上级人民政府的更上一级人民政府来处理跨界环境诉讼，以此保障协议强制执行。笔者认为，建立我国政府间环境合作协议冲突解决机制，首先要建立合作协议纠纷解决机制，双方约定在何种情况下为构成合作协议冲突，违背协议一方应向其他缔约各方支付赔偿金等；其次要发挥上级行政机关在协议中的作用；再次要畅通协议冲突解决机制的司法渠道，使缔约各方做到有法必依、执法必严。

总之，政府间通过签订环境合作协议，消除环境治理中的“单打独斗”和“碎片化”现象，整合资源，既有利于推动环境治理一体化，也有利于实现生态环境的可持续发展。笔者以行政法和区域合作治理为视角，对珠三角政府间环境合作协议的现状进行了初步分析，找到了珠三角政府间环境合作协议存在的问题并提出了相应的对策。然而，目前学界对我国政府间环境合作协议的研究基本上处于空白状态， 珠三角政府间签订的环境合作协议也无从全部获知，代表性文本所反映的这一契约型治理模式不可能面面俱到。因此，期待有更多的学者关注这一研究领域，从而实现政府间环境合作协议的规范化、民主化、制度化和科学化，以此推动跨区域环境治理，实现人与自然的和谐共处。

【参考文献】

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[5]环境保护部.2014年中国环境质量公告[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201408/T20140804_287384.htm.

[6]环境保护部.2015年中国环境质量公告[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201508/t20150804_287384.htm.

[7][11]黄观平.沙河治污可申请省人大督办[N].东莞日报，2011-05-24.

[8][10]叶必丰等.行政协议——区域政府间合作机制研究[M].法律出版社，2009.

[9]H·凯恩兹.民主定义之探讨[J].哲学译丛，1987，（04）.

[12]苏苗罕，地方政府跨区域合作治理的路径选择[J].国家行政学院学报，2015，（11）.

（责任编辑：高 静）