我国职业教育政策法规的演变

史光姗

摘要：依据我国职业教育的历史发展脉络，分四个阶段（职业教育萌芽阶段、兴起阶段、探索发展阶段、调整完善阶段）梳理了我国职业教育政策法规的演变过程，分析了我国职业教育政策法规在每个阶段制定的背景和发展情况，并探讨了政策法规对职业教育发展所产生的作用。

关键词：职业教育；政策法规；演变

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2016）09-0089-05

教育政策是政府在一定历史时期为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。教育部门制定有效的职业教育政策和法规，既可促进建立现代职业教育体系的步伐，也有利于加强治理我国的现代教育体系。我国的职业教育政策是依据国情，结合理论与实践的发展状况，为实现职业教育的发展目标、促进政治变革和经济建设而提出的教育发展方向和原则。研究我国有关职业教育的政策法规，有助于我们更好地分析和掌握职业教育事业的发展规律和方向，制定更加合理的方针政策。笔者拟以我国职业教育的发展历程与轨迹作为研究纬度，将其分为四个阶段：职业教育萌芽阶段、兴起阶段、探索发展阶段和调整完善阶段，对不同时期职教政策的演变规律进行分析对比，旨在了解每条职教政策制定的背景及其产生的作用，以期为我国今后职教事业的发展提供借鉴。

一、职业教育萌芽阶段（1862—1912年）

（一）职业教育政策法规制定的背景

在古代，职业教育并没有明确的存在形式，它是以学徒这种普遍而特殊的教育形式将技术技艺传承下来的。在封建社会末期，西方列强发动两次鸦片侵略战争，对我国各个方面均产生了巨大影响，也刺激了我国近代资本主义经济的萌芽。

洋务运动在教育方面采取的各项举措极大地促进了我国职业教育的诞生，推动了新式学校的发展，为新式学校注入了大量西方科学技术和文化的教育内容。洋务派大力兴办各种学校，培养各类人才，在农业、语言、机械、采矿与军事等方面相继建立各类学堂，这些学堂为我国近代化事业发展培养了一大批急需人才。1862年，京师同文馆的建立是我国职业教育萌芽的标志，这所外语学堂培养了大批外语翻译人才和洋务人才。

（二）职业教育政策法规的发展状况

清政府在1904年颁布的《奏定学堂章程》，即《癸卯学制》，是我国历史上首个在教育法令下于全国范围内实行的学制，建立了职业教育实施体制的雏形。这部法规性文件把实业教育作为新学制的重要组成部分之一。此外，当时的国民教育还包括实业教育、普通教育及师范教育，在学校教育、课程设置、教育行政及学校管理等方面进行了调整，并详细规定了各级各类实业学堂的性质、任务、入学条件、修业年限、科类课程与教员任用资格、行政管理等内容，对实业教育的管理规定是相对完善的。

（三）职业教育政策法规的作用

《癸卯学制》的颁布是我国现代教育政策开始实行的标志，是我国的实业教育与日本教育经验相结合的产物，为我国实业教育的发展奠定了基础。在“中体西用”思想的指导下，通过改革课程设置和教育内容，促进了西方自然科学知识和社会政治思想在中国的广泛传播。《癸卯学制》重视实业教育与师范教育发展并重，并且注重提高国民素质，符合当时的社会发展需求，为近代中国培养了一大批急需的新型人才。但是该学制也存在着不足，由于政策制定者对我国当时的国情考察不足，学制中关于实业学堂的规定，基本仿照日本学制而忽略了我国经济社会发展对教育目标的规定和对所需人才的素质要求，而且该学制没有赋予女子学习文化知识的权利和机会，大大制约了女子文化程度的提升。从当时的情况可以看出，发展职业教育要充分考虑我国的实际国情，在积极吸收借鉴国外先进经验的基础上，灵活地制定教育政策，以促进职业教育的全面协调发展。

二、职业教育兴起阶段（1913—1949年）

（一）职业教育政策法规制定的背景

第一次世界大战期间，我国近代工业经历了一个长足发展的“黄金时代”，民族资本在政治经济方面取得了长足发展，因而急需培养出各类管理和专业技术方面的人才，职业教育在这一时期成为社会各界普遍关注的焦点。1917年，中华职业教育社的成立开启了我国近20年影响深远的职业教育运动的序幕。中华职业教育社在吸收借鉴国外各种先进教育思想的基础上，在教育经费投入方面下了大力气，吸引社会各界参与到职业教育当中，扩大了各种组织的参与度，实业教育改革初见成效。

（二）职业教育政策法规的发展情况

1913年颁布的《实业学校规程》《实业学校令》与《壬子学制》通称为《壬子癸丑学制》。该学制对实业学校进行了分类，缩短了修业年限；规定男女享有平等的受教育权利；学生毕业不再以升学为目的而是毕业之后即可就业。

1922年，《壬戌学制》的颁布确立了职业教育的地位，在内容上充分显示出职业教育的精神实质，并正式取代了实业教育。该学制旨在培养农业、工业、商业等方面的技术管理人才，加快了职业教育体系的建立。《壬子癸丑学制》和《癸卯学制》将实业教育作为一个独立的教育系统，而《壬戌学制》将职业教育分为两种，一种是单独设置，另一种是职业教育与普通教育相沟通，体现出学制的综合性和多样性。1932年，《职业学校规程》和《职业学校令》的颁布从法律上保证了职业教育在教育事业中的重要地位。

（三）职业教育政策法规的意义

从我国的近代史看职业教育，学制的发展必须与教育发展和社会进步相适应，在内容上不断改进和调整。学制的变革过程使职业教育的社会地位不断变化，同时也使人们对职业教育有了更深的认识。职业教育的这种快速发展，进一步促使学制在内容上变得更加充实完善，在结构上更加合理有效。但是，由于人们长期受“学而优则仕”思想的影响，社会上仍认为职业教育并不是一种理想的学习选择，职业教育的地位还有待进一步提升，再加上职业教育政策法规过于强调职业教育的正规化和标准化，导致办学方针偏离了当时教育的实际发展状况。职业教育工作的重点主要放在修订修业年限、教学时间、课程标准和提升理论水平上，忽视了职业教育与实业界发展需求的匹配以及学生实践能力的培养。

可见，教育政策法规应该积极引导职业教育为地方需求服务，注重教育部门与相关产业部门的协调沟通。在招生制度、资金投入上要采取积极的政策，优先发展职业教育，吸引社会各界参与职业教育，引导人们职业教育观念的转变，提升职业教育的社会地位。

三、职业教育探索发展阶段（1949—1958年）

（一）职业教育政策法规制定的背景

在新中国建立初期，党和国家以当时的国情为现实依据，引进前苏联的办学模式，同时也根据我国教育的复杂情况，制定了职业教育政策法规，并对职业教育制度进行了根本性变革。1949—1957年，我国进行大规模的经济建设，这一时期职业教育得到了较快发展，职业教育结构较为合理，呈现出技工学校教育和中等专业教育多样化的发展模式，建立了上千所技工学校和中等专业学校，培养了一大批各类技术人才，初步满足了各个产业部门的发展需要，为经济建设和产业发展提供了有效的保障。在1966—1976年“文革”期间，职业教育没有取得显著的发展。

（二）职业教育政策法规的发展情况

1949年，第一次全国教育会议提出，要重视整顿和发展中等专业技术教育，创办了许多技术培训班，使高小、初中毕业生除了升入一般初中、高中和直接就业以外，还可以进入各类技术学校和培训班接受教育，各地掀起了失业人员参加培训班的热潮。

随着1951年《关于改革学制的决定》颁布，新中国的第一个学制诞生了，另外，职业学校也被改为中等专业学校，制定了普通中、小学学制，规定了培养职业技术人才的学校类型有大学、专门学院、专科学校和中等专科学校，并要求各高等学校附设专修科。1952年3月，政务院发出《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，确定这一时期的职业教育发展思路主要模仿苏联模式，要求各级各类中等技术学校实行专业化与单一化，其他各种形式的技术学校或培训班适当配合发展。1953年，政务院提出了中等职业学校的指导方针为“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步发展”。在这一方针指导下，职业教育采取了一些重要的改革举措，比如，中央各工业部门及相关部门对所属的中等专业学校在专业设置、教学计划等方面进行了改革。1954年9月，政务院发出的《关于改进中等专业教育的决定》和同年11月颁布的《中等专业学校章程》，将工作重点转向建立中等专业教育制度，并对中等专业教育提出了更高的要求。在这一阶段，职业教育的规模取得了较大发展，但是中等专业学校与普通学校在数量上仍然存在比较明显的差距。与此同时，高等职业教育也有一定程度的发展，初步满足了经济发展对高级技能人才的需求。1953年，国家进行了全国范围内的院系调整，将专科学校扩展为专门学院，工程专科学校的数量大为减少，在中等专科学校中发展高等职业教育。在此期间，高等职业教育基本上照搬专科教育的教学内容。

（三）职业教育政策法规的作用

新中国成立以后，党和政府高度重视职业教育，职业教育迅速发展壮大，为国家建立门类齐全、独立完整的国民经济体系，推动我国由农业大国向工业大国的转变提供了重要支持。当时的教育政策法规明确了职业教育的发展目标，主要集中于改革初、中等职业教育模式和调整办学结构，不仅指明了职业教育的发展方向，而且明确了具体的行动策略、措施、方法和途径。但是，在此期间，我国的社会、经济、教育发展均相对落后，大多数职业学校的规模较小，条件较差，师资薄弱，导致各种各类技术技能型人才紧缺。

四、职业教育调整完善阶段（1978年至今）

（一）职业教育政策法规制定的背景

党的十一届三中全会的召开是我国教育事业发展的转折点，随着我国经济体制的转变，职业教育经历了一个不断调整完善的过程。在这一时期，职业教育的发展速度突飞猛进，真正成为我国教育体系中不可缺少的重要部分和加速推进我国现代教育体系建设的重中之重。与此同时，人们在思想观念上对职业教育逐渐产生了全新的认识，开始转变对职业教育的看法。近年来，“中国制造2025”、“互联网+”、“大众创业、万众创新”、“一带一路”等重大国家战略对职业教育培养技术技能型人才提出了新要求，在将我国从制造业大国转变为制造业强国、全面推进实用创新型人才的培养方面，对国家教育政策的制定和调整提出了新的要求。

（二）职业教育政策法规的发展情况

1.调整教育结构，建立职业教育体系

1985年5月召开的第一次全国教育工作会议颁布了《关于教育体制改革的决定》，确立了我国的职业教育体系。该决定提出了发展职业教育的详细要求，要求“使青少年在中学阶段分流；初、高中毕业生一部分要升入普通高中和普通大学，另一部分接受高中阶段的职业技术教育或高等职业技术教育”；“有计划地将一批普通高中改为职业高中”，“要想发展职业技术教育，重点要发展中等职业技术教育，另外必须发挥好中等专业学校的骨干作用，同时对高等职业技术院校的发展也刻不容缓”。这些政策都是在结构上对职业教育进行的调整，促使我国的职业教育进入了一个高速发展的新时期。

进入20世纪90年代后，我国职业教育有了稳步发展，职业学校教育与职业培训并举的职业教育体系初具规模。1993年的《中国教育改革和发展纲要》又一次指明了职业教育在我国教育体系中的重要地位，要求各级政府不仅要调动全社会各界力量，而且还要统筹规划，以发展职业教育，社会上下要形成“全社会兴办多形式、多层次职业技术教育”的局面。1999年提出了“三改一补”政策，将高等专科学校、职业大学和成人高校三种类型的学校改制为高等职业院校，同时在重点中等专科学校兴办职业教育。这一政策的施行促使我国的高等职业教育呈现出多渠道发展的状态，在较短时期内在发展规模上对高等职业院校起到了极大的扩充作用。

2.为职业教育提供法律保障

1996年，《中华人民共和国职业教育法》的颁布实施成为我国职业教育发展史上重要的里程碑，标志着职业教育步入了法制化、规范化、科学化的发展轨道。《职业教育法》的颁布符合我国当时的国情，旨在依靠更多的社会力量兴办职业教育，强调行业组织、企业、事业单位和其他组织应当履行实施职业教育的义务，极大地促进了职业教育的发展，有利于提高我国劳动力队伍的整体素质，依靠政府和行业组织、企业和事业单位等社会各界力量促进职业教育的发展。