极化效应下我国县域经济发展进路、瓶颈与出路

摘 要：地域经济系统不断演进，行政划界的县域经济在产业分化、功能特区化、地域开发利益属地化等变迁中走向分化，在市县行政分权的竞争格局下，结构问题不断加深。在地域经济系统中县域经济发展存在功能剥离与结构肢解的陷阱，建立在区域发展利益分割基础上的功能区化和政区化，构成事权与财权的矛盾实质。发展县域经济关键是处理县域与区域经济系统的结构关系，统合经济结构与社会结构；核心是权衡价值实现与效率实现，处理好行政分权与功能分区、利益分配的关系。

关键词：县域经济；行政体制；发展瓶颈；利益分配；均衡发展；自立发展

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）03-0046-08

县域经济发展是城乡一体化的关键，作为独立的地域经济区，其发展出路，无疑是工业化，而行政划界的县域经济在产业分化、功能特区化以及行政分权下利益属地化等结构变迁中，走向分化，产生行政区化的功能分区与地域开发利益的紧张，在市县竞争格局下，结构问题不断加深。地域经济系统伴随技术变迁，其活动范围逐步扩大，趋向专业化、集聚化，进而在区域经济层面呈现为功能分区化，因地域间功能分化程度的差异，合理的地域经济空间范围变得模糊。由此，在县域经济体系与地域经济圈、功能分区与区域结构平衡、行政主体间责任与利益分配的内在逻辑关系未理顺，从而使发展县域经济困惑重重。相关研究追寻市县竞争格局下的制度设计，于“扩权强县”“扩权强镇”问题上，倾向于复归省管县行政体制改革，其实质是在行政分权体制下追求地域开发利益属地化。行政区经济有其存在价值，但行政区经济合理性有其适应范围，在多层级政府体系中行政职能有其差异性，不可层层复制，重要的是架构行政分权，应对事权与财权关系。从事权与财权对等来看，问题并非要割裂市县纽带关系，关键在于构建区域范围地域开发利益共享机制。因此，发展县域经济，必须厘清县域经济的发展规律，揭示县域与区域经济的系统与结构关系，统合经济结构与社会结构，权衡价值实现与效率实现，处理好行政分权与功能分区、开发利益分配关系。

一、行政分权与功能分区化路径下的县域经济“存在”

（一）功能分异的行政区经济区划局限

县域经济是行政区划型区域经济，由中心城镇和农村腹地构成，经济部门齐全，具有一定的主体独立性和能动性。我国县建制历史悠久，在适应现代经济社会转型时，必然受传统制度框架的约束，因此，需要在探索中推进我国行政区划调整和政府治理模式变迁。城市型行政建制的诞生是因城市管理的需要，而在地方分权格局下，城市经济便成为县域经济的对立面，市与县关系体现为城与乡的割裂化。新中国成立后，在市县分治的行政管理体制下，以“切块设市”方式设立了一批城市，城市脱离周围农村而孤立发展，经济陷入条块分割和城乡分离的二元管理格局中。20世纪80年代，为让中心城市拉动周边县域经济发展，推进了地区体制改革，实行地、市合并，设置地级市建制，即把城市型行政建制变为地域性行政建制，赋予地级市领导县的职能。20世纪90年代，为应对县域经济社会发展的新形势变化，国家又推进一项重大的行政体制改革，即撤县建市，替代了切块设市模式，县级市也成为地域型行政建制。从主体视角看，市和县代表着各自区域利益，承担着不同的责任，享有各自经济利益。市管县体制暗含将市县关系视为一种城与乡的关系，从而一些市集中县财力建设地级市，造成“市压县”“市刮县”局面。就县与县级市而言，在行政管理上存在隶属层次的不同，县政府由地级市政府或行署直管，而县级市由省政府直管、地级市政府或行署代管，拥有“副地级市”审批权，县政府职能重点在乡村，县级市政府职能侧重于城市建设。

随着区域经济一体化发展，行政区和行政体制掣肘县域经济发展，各类问题逐渐浮起，因此，党的十六大提出要“壮大县域经济”。当今的县域经济体现为传统与现代交织，其发展依赖于现代城市经济和传统农业经济改造，城市经济源自于传统经济的分化与集聚，而区域型城市建制则又与县域经济同构，若这种同构建立在更高行政层级上，县则成为城市的腹地，由此，导致县域经济发展定位选择困惑，进而制约工业化和城镇化进程。因缺乏对县域经济发展规律的认识，在指导思想上把县域经济等同于区域经济，等同于农村经济[1]。学界探讨“市管县”与“省直辖县”的优缺，较为强势的见解是“扩权强县”，改变现行“省管市-市领导县”模式，由省直管县，或建议推行“市辖区”，推进辖区由弱到虚，成为市政府的“连锁店”。

（二）部门分离的城市与乡村经济结构约束

在现代化进程中，县域经济由单纯的农业和农村经济转变为综合型经济，建制县的政府职能也由早期的司法、民政延伸至政治、经济、社会事务等领域，如今已演变成为中央政府在基层的“微缩体”，机构设置上下同构。建国后，在平衡布局生产力指导思想下，建设重工业体系，形成一批中心城市和新兴工业基地。为让农业更好地支持工业建设，强调农、轻、重比重协调，1957年12月，中央政府发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，实行了严格的户口管理，从而，城乡分割的管理体制被强化，以农业为主体的县，农村劳动力被固定在农村，城市化长期处于停滞状态，工业化局限于消化城市内部的人口增长。

县域经济因产业集聚而分化，工商业集聚则凸显城市的地位，从而导致将县域经济的核心部分剥离的“切块设市”，在城镇化过程中，城市发展离不开腹地，进而诞生出了“市管县”的区域型城市建制。“整县改市”也是对孤立城市化的修正。在计划性行政体制下，市县受功能定位约束，市的建设重点在城市，县的建设重点在农村，县城作为农村城镇发展。早期县域经济发展具有相对独立性，犹如杜能“孤立国”假设，能构成完整的地域生活圈和经济生产体系，生产和消费受空间约束。当今，地域经济发展取决于现代产业发展壮大与聚集，随着空间壁垒的突破和制度的转型，县域经济需要由行政区控制型向市场导向型转化，县域经济在长期的分化中，呈现出发展水平地域性差异、发展阶段上的非同步性，因而在经济空间上，“行政区经济”与“市场区经济”非叠合，关系变得复杂，从而，造成对县域经济发展规律认识的不全面，缺乏对县域经济结构的把握。县域经济受“切块设市”或“整县改市”的影响，不断蜕变为城市政区抑或城市辖区，因而，忽略地域分工，局限于县域范围的产业演化，使我国县域经济的工业化水平滞后于全国经济总体水平一个档次，故得出“处于工业化初期阶段”[2]的结论。行政区经济的发展，常立足于自身经济结构和社会结构转型，依据发展的主导因素，县域经济发展模式则分区位导向型、资源导向型、资本导向型、市场导向型、产业导向型、企业导向型、体制导向型等类型[3]。然而，县域经济发展经验不具普适化，大部分县域经济的结构单一、层次低，工业需要“弱质”农业的支撑，有观点认为县域经济不能“小而全”，要发挥比较优势，突出重点产业。

（三）地方分权激励的财税体制的牵制

我国的地方分权改革推进是让地方政府在经济建设方面有所作为，与地方分权相配套的是激励性财税体制，分税制条件下的地方财政体制包括省对地市、地市对县、县对乡镇三个层面的财政体制。层层复制的分权模式使得地方政府间构成竞争性关系。在传统向现代转型中，城市型政区一经诞生便走向传统建制的县域经济对立面，进而建制市因扩张性需要和属地化开发利益增强，演变为区域型行政建制，乃至市“领导”县体制。城乡分治是一种功能分区化，在行政区化的治理格局下，导致城市脱离周围农村腹地而孤立发展，最终束缚了城市发展或城镇化。在分税制改革前，县域经济大多具有与中观调控基本适应的财力，主要来源于农业和非农产业的发展，尤其是乡镇工业的发展，再者就是中央“放权让利”政策。分税制重新划定了中央与地方政府的事权与财权范围，而对省级以下各级地方政府的事、财权并未给出清晰统一的规定，从而加剧了县级财政拮据的局面。对此，学界从政府层级角度探讨税种划分和调整，认为省直管县的财政体制有助于提高财政资金使用效率，进而有助于县乡财政的解困。县域经济发展不平衡，大多数县产业层次低，财政缺口大。2004年中央政府为减轻农民负担取消了农业税，推进了政府级次调整，推进“强县扩权”改革，扩大县级政府经济社会管理权限，实行“乡财县管”改革，弱化农业为主的乡级财政。2005年中央政府为提高县乡财政保障能力，改善县乡财政困局，实施“三奖一补”政策。2009年财政部明确了全面推行省直管县财政体制。

分税制改革在制度内外维持了地方既有的利益格局。省直管县财政体制有助于增强县级财政自给能力，但对于县乡财政解困并未取得明显成效，县乡财政解困的根本在于优化财政收支责任安排[4]。省直管县财政体制改革也旨在增强县市自主发展能力，县域经济只有在持续快速增长中实现财政解困。然而，当今县域经济趋向功能特化，农业主体功能化，由此，产生特定责任与自立发展的争论，有人将这种责任归为“国家支农不足”，也有认为县域经济应该是自立的经济，主要任务是农民增收，重在促进生产力要素快速流通的领域[5]。县财力薄弱使得城镇建设严重不足，有人提出再按照分税制原则，探讨县下设市模式[6]。

二、地域系统演进中的县域经济的“机遇”与“瓶颈”

（一）县域经济发展中的“机遇”形态

1. 平衡布局计划下重工业的配套机遇。我国的现代化是一种工业化追赶式发展过程。建国初，在工业平衡布局的国民经济计划下，为应对重工业规模经济特质，建成了一批专业性重大产品生产科研基地和各具特色的新兴工业城市。通过区域协作与地方分权，促进地方主动性自立发展，建立自己的工业体系，构筑起了地方经济中心城市。在“三个主导”“三个并举”原则下，要求农业机械化与国家工业化发展协调同步，在农业生产合作化基础上，推进农业技术改造；实行“两条腿走路”，发展乡村工业促进国家工业化；推进农村走集体经济道路，为农业现代化开道，手工业合作化运动促进了一些轻工行业的形成和发展，地方专业的生产合作社，逐渐形成企业化商品生产行业。

2. 市场化激发下地域经济内生机遇。十一届三中全会后，农村家庭联产承包责任制发挥农民分散经营的积极性，在逐步市场化过程中，满足地方局部需求的地方民营经济呈现蓬勃发展态势，乡镇企业成为县域经济的主要活力。而到了20世纪90年代中后期，在开放经济背景下，乡镇企业逐步分化与衰落。

3. 政策导向下地域开发的机遇。同时期，地域开发体现为政策主导型开发，开发区成为我国经济社会发展的一个重要领域，成为当地经济发展的新增长点，各地相继尝试建立经济技术开发区。邓小平二次南巡后，内陆省会城市成为外资重点“攻打”对象。党的“十四大”顺势提出全方位开放，开发秩序由重点省会城市到中等地级市、再向小城镇扩展，主要交通干线沿线地带的开发开放加快。由此，开发区经济与非开发区经济冰火两重天，一些“点”“线”县城镇加入开发区建设“俱乐部”。国务院两次开发区清理整顿，特别是2003年的清理整顿，撤消了一大批开发能力低的开发区，这些开发区多为县设开发区，直到2008年金融危机发生，开发区新设、扩容受到严格控制。开发区大都依托老城区开辟新城区，在定位上就明确提出新城建设，如“工业新城、城市新区”等，吸纳了当地大量的劳动力。2010年，国务院明确提出支持开发区升级、扩区和区位调整等。为促进县域经济发展，各省市加快推进了县域产业集中区建设，产业集中区成为县域工业化和城镇化的重要载体。如今开发区政策趋向普惠化或新政策取代而归寂于一种产业集中方式。

因此我国的工业化和城镇化，由先大城市后小城镇的序列发展，县域经济囿于定位，开发相对滞后。开发区时代，开发“秩序”使得县域经济差距拉大，产业发展不平衡是关键所在，从而造成功能特区化倾向，功能区却又趋向行政区化、利益属地化。行政主体主导经济职能和社会事务职能，依赖于事权与财政权的一致，由此，地方政府获着重于地域功能结构的完整性，或偏爱发展二次产业，背离区域协调。县域功能特化是行政管理需要，也是经济一体化过程中的集约化需要，而县域功能均衡化是适应行政主体利益的财政需要，因而，行政职能定位与分权结构之间不匹配引起着县域经济的发展决策和定位。

（二）县域经济的主要发展“瓶颈”认识

县域经济应强调特色和发挥优势，可依托市场捕捉机遇，转化资源、培育集群，开发技艺、培育品牌等战略模式[7]。城市经济与县域经济趋向功能分区化，结果，后者普遍存在工业化水平低、产业层次低、中心城镇辐射带动力弱、农业可持续发展面临挑战等，问题集中反映在城乡统筹、“三农”问题上。县域经济由地理区位造成空间差异，由政策倾斜导致极化效应，由市场经济强化了空间差异，由地方政府的竞争加剧了空间差[8]。县级财政保障能力差，财政政策调控经济发展的能力极为有限，造成经济发展动力不足。学界从产业结构、产业层级角度指出县域经济的薄弱点，认为县域工业发展要在工业化生产的链条上，要顾及自身的要素禀赋结构，不能盲目实行赶超战略[9]，也有认识到工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”重要性。但县域经济发展有以下三个方面瓶颈。

1. 农业分散经营的结构转型瓶颈。农业为县域经济的主体，农村家庭联产承包责任制发挥过农业在分散经营下的社会“效率”极致，粮食需求问题解决后，多种粮无济于农民问题解决，即勤劳并不能致富。近年来，因劳动力配置平衡化，使得农业劳动价值趋向回归，体现为粮价上涨和劳动价格上升，因用工成本上升，农业生产趋向粗放化。开放经济背景下，生产地与消费地逐步分离，生产进入更广域的经济体系。受梯度理论主导的宏观政策影响，因区位格局和极化效应，地域集聚力不断分化，劳动力跨区流动替代产业转移，由此，区域差距拉大，城乡距离拉远，工业反哺农业或城市带动农村依赖国家层面的支农惠农。城乡统筹缺少有力的城镇带动，跨区城市化加剧了极化，也将导致县域人口过疏化，使农村脱离城市。

2. 开发利益属地化的城乡一体化瓶颈。城市群在区际乃至国际竞争与合作中的作用愈发重要，区域经济日趋一体化，县域经济发展不应为孤立的。行政主体的县，在竞争性分权激励下，造成产业结构趋同、要素流动受限、缺乏准确定位及县域间缺乏认同等不协调的问题，常以限制要素流动的方式来寻求发展。发展方式选择上，有走单一的城市化、工业化道路；习惯政府主导，用地方政府决策带动经济发展；以县域行政区划代替经济区划，设法构筑行政堡垒。县域经济发展必须适应区域经济一体化，重在营造内生市场环境，优化产业结构。

3. 功能特区化趋势下的结构合理化瓶颈。县域经济不同于国民经济体系，其经济结构完整是特定阶段的表现，县域经济除受大城市集聚效应影响，还受主体功能区定位的约束。在主体功能区划下，农业或成为县域经济主体，但工业化、城镇化、农业现代化仍是县域经济不可忽视的发展主题和方向。劳动力跨区流动替代了产业转移，在用工成本普遍趋升背景下，又面临传统产业普遍产能过剩、县域产业承接存在巨大压力，面临着招商引资难、招工也难的等局面。处于分化中的县域经济，遭遇产业饱和，特色难以形成，发展依存于外部效应。县域城镇化受制于技术创新节奏直接影响区域产业升级乃至产业梯度转移进程。当下，我国农业经营主体为传统农民，因劳动配置平衡化和劳动价格均衡化，用工成本趋升，使得农业走向粗放经营。

三、经济极化效应下县域经济的地域系统约束机理

（一）地域经济的系统演进与结构性约束

地域经济随生产的社会分工和专业化现代生产的集聚而趋向极化，县域经济分化和极化，已由泰尔指数、基尼系数分析所实证，在地方分权格局下，地域趋向功能分区化，由此，产生地域开发利益属地化与功能分区的紧张关系。伴随技术变迁，地域经济逐步演变成为区域经济的子系统，因地域间功能分化程度的差异，经济活动圈范围与行政区的对应性模糊。县域经济是中心城镇和农村腹地构成的区域经济，其发展体现工业化、城镇化、农业产业化方面，受区域发展政策或区域发展状况影响，在城乡分治的大环境下，工与农、城与乡的结构是分裂的，在地区层面，市县结构亦常体现为城与乡的关系。工业化是社会结构转型的重要环节，通过工业对农村剩余劳动力吸纳，因职居选择的需要，进而推进城镇化。然而，抑制消费的生产体系则制约市场的活跃，影响城市功能发挥与完善。为缓解城镇压力和确保粮食生产安全的城乡二元化社会管理，工业化局限于消化城镇内部的就业压力，因农业对劳动力容纳弹性较大，农村新增人口的迅速填补，城镇化效应不能显现[10]。市场趋向一体化的同时，地域间产业呈现专业化集聚式发展，结果是地域发展的不均衡。当缺乏中枢机能的地域中心城镇以提供现代的生活设施、服务以及机会，则趋向跨区域城镇化。而跨区城市化对移出地来说是人口的减少，老龄化提前到来。那么，推进县域经济转型就需要调整产业形态，改变产业结构序列，选择发展壮大二三产业。然而，产业选择城市集聚，在区域经济体系中，只能按“亚核心”规律在核心区外围建立次级核心，形成产业集聚，实现县域经济发展。正因“亚核心”结构，要素流向大城市，导致产业结构层次低、发展水平不高、经济不平衡等问题。

地域经济系统性结构环境，影响到地方经济发展、生活圈形成。随生产日趋开放，生产与消费不受地域性市场供需支配，经济活动超出了县域范围。然而作为地域生活圈或经济区，其经济社会结构优化仍需要城镇化、工业化、农业现代化同步推进。我国追赶式工业化，未等小城镇发育成熟，大城市时代突如其来，受集聚效应影响，工业向大都市圈集聚，直接冲击着地域经济生态。以小城镇为中心的局域经济和生活圈自我供求环境遭遇现代工业乃至全球化生产的冲击，致使满足和提供地方性服务、福利的传统产业难以立脚。结构失衡可能导致乡村“人口空心化”以及城镇“产业空心化”，问题的关键在于构建地域经济系统的中心城镇和人口腹地关系。尽管如此，县域经济不能脱离生产，县域资源有限，必须突破行政划界，适应市场经济规律，谋划县域经济发展的资源配置，推进区域一体化。伴随区域经济一体化的地域功能特区化过程，有必要地域功能与结构的优化，发挥中心城镇机能，拉近城与乡的距离以确保地域经济活力，适应产业集聚、集群化发展趋向，强化区域经济的产业链条对接，但在开发利益属地化的分权格局下，行政主体间竞争大于协作。区域间竞争会引起更广域的集聚，进而导致区域发展不平衡，须要有抗衡的区域性经济体，县域融入更广域的一体化，需要突破行政划界约束，创造市县共赢的经济生态。

（二）功能层层剥离与结构肢解的陷阱

在由传统趋向现代的经济社会结构转型中，县域经济也在加快工业化和城镇化，各级地方政府着重抓工业化，而在城乡分治的思维及制度设定下，县行政区遭遇“切块设市”而剥离核心的城镇功能区，或遭致大城市扩张性切割乃至“整县设市”。市县对比下，县域经济尤显落后。城镇化的实质是农村人口的城镇集聚，在开放型经济背景下，因生产力不平衡格局，县域剩余劳动力跨地转移、跨地区城镇化，在市管县体制下，城乡统筹应统合到广域的市范围，城镇化率指标不宜层层下推。

城乡分治实质为一种功能分区化，城镇被切块设市，城乡被分离，农业成为县域经济的主体。经济系统的部门割裂及功能分区化，体现为市与县、城与乡体制，实质为市县定位差异化。在县域范围内，又表现为城镇与乡村的分离，即功能分区化。在行政体制框架下，行政主体的事权依赖于财权的一致，地方财政主要源自于行政区的产业发展，从而导致地方利益保护体制。学界认为行政主体的扩权能优化地域经济结构问题，有必要“扩权强县”，从而化解财政困境。然而其实现逻辑有悖于现实，即县政区局限于构筑完整的产业体系或经济社会结构。而县域经济的结构平衡，重要的是在更广域的区域范围寻求生产与消费平衡。

以行政区划分的工业化程度评价方式，其前提假设为地域独立性，暗含肯定地域分割的经济社会结构。经济一体化使得地域消费与地域产品的关联性弱化，就县域城镇化、工业化程度而论，关键在于城镇层层剥离出去，或地域特定功能趋向主体化后，有无必要再构造一个完整系统。县域经济有其特质性，其产业结构须在地域圈内合理化，不能跳出地域系统而谈另构自己独立的结构体系。如在地域经济发展城市群化背景下，传统的乡镇工业企业失去了大部分原有的市场空间，陷人了“农业大县、工业小县、财政穷县”的困局。然而，地域经济供需体系突破产业链外部依赖，并不意味着不需要地域间的平衡发展和地域社会生活圈的构筑。因此，县域经济结构依赖于国家层面结构平衡化杠杆，也体现县域自身对区域经济的融合，依托城镇化促进县域产业集聚。

（三）功能区的政区化与事权和财政权的矛盾

行政分权旨在让地方自立发展，我国行政分权通过税种归属的财权划分，影响地方政府行为，形成经营性地方政府。市县职能定位差异则是区域系统的功能特区化，二者存在一定张力。城市源自社会分工和功能分化，城市型政区主体权利的膨胀，并在一定程度上排斥一体化的利益分享。一些县政区因经济发展而逐步摆脱县建制身份，保留县建制的则多体现为传统型经济。市县职能差异以行政的功能分区框定，这种差异定位有其历史局限，市县关系沦为城乡关系或中心地与腹地关系。而分权体制导致各自权利扩张，主体责任模糊不清，县域工业是县域经济的发展重点，然而受到中心城市抑制。市管县体制下，若没有统一财政体制，则事权与财政权的匹配将不可能有实质性推进。从重构新型城乡关系看，市管县行政体制下，行政区功能区化与竞争性经济分权，必将难以化解统合管理的矛盾，藉此取消市管县体制化解市县矛盾，不足以消解市县紧张关系。区域经济一体化、地域经济城市群化是区域功能与结构优化的需要，而行政主体的权利争夺则背离实质性地域统合。因此，需要全面把握市县关系，构建区域性行政，统合市县建制，不应割断历史而寻求市县对等。

行政区经济有其合理性，然而多层级地方政府，存在行政区上下同构与功能特区化的矛盾。在区域经济系统演化中，行政区与经济区关系的重叠或包含关系体现为功能与结构关系。因而，在发展县域经济时，不可苛求县域经济自身系统的完整性。在区域经济系统中，财政影响到县域经济发展，因此，事权与财政一致性成为市管县体制的问题核心。县政区主体性趋弱的同时，经济调控能力也在趋弱，而在加快发展、维护稳定和提供社会服务方面的责任和压力却越来越大，只能求助于上级政府或者是被动应对。市、县因各自主体“定位”与“责任”差异，市县之间构成利益博弈，在经济发展上市给予县的帮助有限，尤显行政管理半径过长。行政区划旨在提高经济社会管理效率，而在既定行政区划框架下，发展经济、布局产业则成为行政主体的职责，以求增强源自于产业发展的财政实力。从系统角度看，市县职能定位差异化的行政分权体现为功能分区特质，并在县域系统内功能分区化呈现为诸如开发区、产业园区的开发利益属地化倾向。分权竞争格局下的行政主体，发展产业不免同质化竞争，出现产业同构问题，因而，区域协调发展需要行政协调。城乡结构体现为工-农业结构，城乡收入均衡化则依赖于市场配置资源。在集聚效应乃至极化效应下，要素流动影响地方产业布局、城市功能集聚，造成行政主体经济发展的巨大约束。竞争性行政主体具有主导地域经济的职能，而这种主导性职能不利于市场化资源配置。基于公共产品的层次性的政府层级间的事权划分，依据支出职责进行财力分配。“省管县”还是“市管县”，问题实质无非是市县主体地位对等，或在省级层面获取利益再平衡，但并未改变其相互竞争格局。在行政体系架构下，基层政区财政困难根源在于财政体制不规范，即事权与财权不对称；而在区域发展日趋差异化的今天，从财政体制上统合区域发展利益任重道远。区域经济趋向一体化，是否就是市管县体制的终结，问题取决于市县行政主体是否构成竞争关系，若维持分权的财政体系，则“省管县”亦非就能化解县域经济发展困境。

（四）县域经济发展的利益分配与再平衡

在行政分权格局下，行政主体受益于当地产业发展，平衡区域间发展依赖上层政府的地区间财政转移。在既定地域发展差距格局下，推进市场化资源配置，这种市场化平衡不意味着产业布局的平衡化，地域产业承接受区位和集聚效应影响，要素跨区流动取代产业转移，不断分化和剥离的县域经济趋向于特定主体功能区化，如农业主产区化等，因此，主体功能区划下的行政分权的合理性前提是地域平衡发展。

分税制改革后，形成了地方纵向分税框架和省对下转移支付体系，但分税制改革很大程度上保留了地方既得利益，如增值税与所得税的归属与地方政府利益密切相关，这种利益导向直接影响地方政府行为。地方政府在追逐自身经济利益的激励下支出结构向发展支出和经济投资倾斜，追求经济增长，从而忽视公共责任。学界指出，分权体制下层层向上集中的财力消耗用低效率支出和转移支付方式返还给了地方，低效的转移支付体系难以满足地方基层政府履行事权的需要，税收返还形式因区际收入高低差，使得地区财力差距拉大。故而，在县域层面，依据事权与财权的一致，则使得地方公共责任和福利责任或缺。在工业化和城镇化过程中，地域发展日趋功能分区化，突出的问题是开发收益主体为属地化的行政。地域开发动力源自于多种主体利益诉求。在微观层面，满足属地居民利益；在功能区层面要考虑属地行政主体的利益；而在区域层面，往往忽视发展的普惠价值取向，只能体现为弱效应的转移支付体系。由此，失去结构合理化的逻辑支撑，也就成为行政分权下地域差距扩大化的根源，难免会产生就县域论县，将工业化模式模板化，或局限于财政来源的产业导向。因此，不宜推进功能分区化的行政竞争性分权，也不宜将主体功能区系统的地域范围简单化约，必须适应区域经济一体化程度，构建区域行政，统筹区域发展。

依赖于地方财税激励的地方分权，肯定了地方主体地位和地方发展责任，必然认可了地方间竞争与地方政府对地方利益保护。事权与财政权一致，其逻辑起点在于统一政府层面的财政分配，排除差别化的公共物品供给。因此，公平性制度设计，需要改变行政主体角色，推进区域发展的普惠性，消除功能特化下的市县分权以及县政区内部功能分割，明确行政职能划分，构建区域经济的功能分区化的利益分享机制，适应生产的集中与分散、价值平衡与居民增收、社会服务均衡化。区域经济发展城市群化成为当今县域经济发展新的机遇和挑战，若从减少政府层级割断市县纽带关系乃是破坏功能与系统结构关系。

四、发展县域经济的效率和价值协调的出路选择

（一）功能特区化对地域系统结构依附是逻辑起点

县域经济是农村经济与城镇经济的综合体，一般认为发展县域经济，应“扩权强县”，强调主体性；依托县城发展中小城市，承接产业转移，培育县域经济增长极；发展县域特色产业，推进农业产业化等。县域经济发展模式主要依据其地域特殊性，构筑出地域系统的功能与结构依附关系。县域经济体系完整性只是经济发展的阶段性特征，然而存在将县域经济看成一个完整体系，或只注重发展二三产业。伴随县域经济发展和分化，其工业生产乃至农业生产都不局限于县域消费，而是更广域的社会需求。农业是县域经济的一大主体，在市场化、国际化背景下，核心问题是如何解决家庭经营与大市场的矛盾，培育现代农业经营主体，使农业劳动者实现致富。农业现代化的前提是剩余劳动力转移，当前因低技术效率下的劳动配置平衡，劳动价值趋近平衡，农业因用工成本上升而趋向粗放经营。在此节点上，有必要推进农业现代化，提高生产效率。通过以企业为主体的产业化经营，使组织化生产效益大于个体经营效益，进而析出剩余劳动力。工业化和城镇化是社会转型发展的两个方面，二者同步协调是社会结构优化的关键。若二者不能协调的结构问题体现为社会价值扭曲，或经济结构上的积累与消费的不对称等，结构不平衡则成为收入不平衡的根源所在。因此，需要摆脱工农二分的结构下，农村因剩余劳动力积压，引起劳动价值的扭曲，使得农业在分散经营条件下，改善生产效率的成本较高。由于农业部门对劳动力的容纳弹性大，农业劳动力剩余与否，不在于土地可容纳劳动投入，而应基于价值视角的产业劳动力资源配置平衡的需要，实现劳动配置再平衡，进而农村与城市之间的劳动价格趋近平衡，成为劳动与资本对社会财富分配博弈的前提条件。

如前所述，城与乡、县与市的结构关系趋向功能分区的行政区化，特定功能区发挥的功能作用，在经济社会运行中不可孤立存在，因而，不可抛开功能区或将功能区孤立化[11]。区际之间因竞争实力的优劣而导致更广域的集中和一体化，若缺乏抗衡的经济主体便产生极化问题。地域经济城市群化也就是地域中心性与腹地关系构成整体效应需要，构筑区域性城市群关系到区域结构协调发展。当前我国经济社会结构问题的核心在于区域经济的一体化与地域生活圈构筑，构建跨行政区的都市圈协调机制，发挥市场配置资源作用，激发县域要素活力。在地区层面，“四化同步”是县政区结构调整的核心主题，实现经济结构调整与社会结构变迁相协调，既要适应集聚经济，也需要分散布局，提高地域居民消费或福利水平，进而促进地域资源要素的价值实现与生产上的效率实现。发展县域经济应基于民生视角，实现收入平衡化，适应一体化的产业结构调整，不在于复制某种产业模式，弱化与强化相关部门。

（二）价值实现与效率实现平衡化是发展的标尺

社会运行的基础是生产，在于创造社会财富，体现在劳动投入和效率上。扩大社会生产关键在于如何发挥既有劳动资源优势，投入到生产中。改革开放初期，发展外向型经济是让廉价生产要素进入世界生产体系。在这种新的经济生态中，生产与消费相分离，生产不为本地消费，而是更广域的世界需求。经济增长依赖廉价劳动参与世界分工，体现为外需的投资拉动。廉价劳动意味着对消费的抑制，构成消费与积累或财富集聚的不对称。从系统结构视角看，劳动投入和产品外需输出，系统处于耗散的结构状态，不能达到地域生产与消费的结构平衡，因而效率与收入关联性较弱。技术效率可降低劳动强度，在产业的部门结构方面，若当工业生产效率不断改善，而农业生产效率未能得到同步改善，则意味着农业劳动强度的上升，由此引起农业劳动价值累积性扭曲，使得效率成本高于劳动成本。在国内-国外和工-农业的两重结构中，构成两重劳动价值的扭曲。因而整体劳动价值平衡回归最终依赖于农村劳动收入改善。农业是县域经济的主体之一，当粮食需求问题解决后，宏观层面上，继续加大投入并不构成投入-收入的增函数关系，因而，结构问题是县域经济的根本制约，须着重解决农村剩余劳动力的转移。劳动力转移达到结构性平衡时，农业劳动收入与专职工业的劳动收入平衡，该结构性平衡意味着在同等劳动强度下的劳动价格平衡。在分散经营条件下，体现为农业劳动价格上涨或粮食价格上涨，而非技术或经营效率改善获得收入增加。因而，劳动配置的平衡化结果是劳动价格趋向平衡，使得农业劳动投入减少，即经营粗放化，最终，通过供需结构实现价格上涨。

农业现代化并非仅仅是农业生产的技术变革，实质是一场社会结构的变迁，是工业化的后期发展，必须满足种粮有利可图、有技术支撑、摆脱要素流动约束三个条件。工业拓展人类需求空间，进而促进农村劳动力就业转移，在工业化进程中的劳动力配置平衡引起劳动价值回归，导致劳动价格上涨，从而农业生产趋向粗放经营与粮价上涨。农业粗放经营似乎是由城镇化引起的农村劳动力素质下降导致，实质是劳动资源“稀缺化”，源自于两部类生产的效率低下。粮食价格上涨有益于农民增收，有助于社会结构优化，但不依赖生产效率提高的涨价无益于社会整体福利提高，并引起整个物价体系波动上涨。

生产与消费是经济生态的基础，生产与消费的地域分离，生产系统并处于耗散结构状态，易造成劳动价值二重扭曲，导致社会财富分配不平衡，也造成技术成本大于劳动成本，无益于技术效率改善，使得勤劳不能致富。解决贫困问题需要发展工业，必须将贫困人口网罗于工业生产体系，提供就业机会，创造财富并享受福利。解决县域经济发展结构问题的核心是劳动的价值实现与生产的效率实现，在于摆脱受控条件下的固化结构，赋予系统结构平衡力，强化生产与地域经济圈的关联性。显然，价值实现与效率实现的基础是经济转型与社会结构变迁的一致性，即“四化”同步。

（三）构筑地域基本生活圈是路径取向

县域经济发展有其特定的路径依赖，从结构视角看，关键在于如何建构和优化系统与结构的关系。当前，县域经济结构转型面临诸如农业经营分散，难以推进农业产业化或现代化；普遍性产能过剩与劳动成本上升导致产业承接难，对农村劳动力吸纳有限等多种困境。产能过剩主要源自于生产与消费的脱节，也表现为消费与积累或劳动与资本的财富分配失调，成为区域结构恶化的根源。在国家层面上，当今，发达国家面对资本与民生的复杂关系，政策上采取技术保护或贸易保护主义，推进再工业化。在我们国家，工业的地位固然重要，但并不能只顾追求资本积累和产能扩张，需要顾及结构合理化，关注民生福利需求。县域“三农”问题是结构问题，实质是农民需求问题，而解决需求就是解决贫困问题，在于通过有效途径参与经济活动。工、农业满足不同层面的需求，因需要刚性差异，两方面需要保持劳动资源分配上的平衡。工业化是社会结构变迁的过程，作为社会化的生产，需要优化资源配置和对接产业链，而支撑县域经济发展的产业体系，最大的问题是产业链短、缺。工业布局、产业体系选择直接关系到区域发展、区域协作、城镇体系、城乡统筹，因此，经济社会转型发展，关键在于构筑经济生态，实现地域经济自我循环，以改善民生需求、促进内需拉动，适应产业集聚发展，发挥城镇载体功能，以辐射带动地域发展，强化市县合作、城乡互动协调。

当前，“四化同步”为我国结构转型的原则和方向，在县域层面如何推进是问题的关键。区域经济趋向一体化，县域经济活动超出行政边界，不再为孤立的生产-消费循环。如前所述，县域经济结构合理化，在于解决经济结构转型和社会结构变迁的同步协调问题，构筑地域基本生活圈，实现人与地和谐、城乡一体化发展，促进圈域内物质循环。若就县域自身城乡一体化而言，三次产业结构调整则成为主题，而在竞争性行政主体格局下，对于落后县域经济发展来说，则压力巨大，若突破县域范围的局限，进入更广域的一体化，则结构问题的核心不在于“扩权强县”，而在于虚化行政区、构建合理利益分享机制。发挥城市集聚经济效应，增强地域中心性，向农村辐射城市功能，吸纳圈内的剩余劳动。城市极度膨胀会造成集聚成本、环境压力上升，物质不能有效循环，乡村过疏化会增加治理和居民生活成本，生活配套设施无法得到更新，带来生产和生活上的安全问题，进而加速走向空心化。国际上普遍做法是，选择分散型国土，有选择的集中，构筑地域生活圈，有助于圈内物质循环。社会结构转型依赖城乡统筹、一体化，需要通过规划协调，市县共同管理，营造福利共创体系。

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责任编辑：曹华青

On Our County's Economic Development Approaches，Bottlenecks and Ways Out Under Polarization Effect

Cao Qianman

（Institute of Industrial Economics，Hunan Academy of Social Science，Changsha 410003，China）

Abstract：Regional economic system evolves，administrative demarcation of county economy line to differentiate，with the industrial differentiation，functional zone，regional development interests localization，etc. Under the competition pattern of the city and county administrative division，the structure problem more and more profound. This article analyze the logical evolution of the county's economic development found that in the regional economy system，the county economic development has a trap on function be stripped and structure be mutilated，and the functional regionalization and administrative regionalization based on regional development benefit segmentation，constitute contradiction essence of administrative rights and financial rights and regional development benefit-sharing. The key to county economic development is handling the relationship between the structure of the county and regional economy，the integration of economic and social structure；the core is a measure of value and efficiency to achieve，administrative decentralization、function division and benefit distribution system.

Key words：County economy；Administrative system；Development bottleneck；Profit distribution；Balanced development；Independent development