复合联动：“五水共治”的机制创新与路径完善——缘于Y县的实证研究

林婷婷 陈 君

复合联动：“五水共治”的机制创新与路径完善
——缘于Y县的实证研究

林婷婷①陈 君②

“五水共治”,是浙江省实现“四个全面”战略布局和建设美丽浙江的重大举措,也是有效推进经济社会可持续发展的引擎,是社会各界所关注的焦点。囿于单纯由政府推动“五水共治”的成本过高,且极易陷入传统公共行政效率低下的困境,出现“行政失效”和“政府失灵”的可能危机。因此,“五水共治”的治理结构创新问题是当前社会治理亟待突破的现实课题。本文以Y县为研究个案,运用多中心治理理论分析并解读Y县“五水共治”创新机制的运行机制及逻辑生成,进一步探讨“五水共治”“多中心”复合联动治理的创新机制和完善路径,促进社会治理权力主体复合联动,有效地突破当前“五水共治”的运动式困境,最终实现社会治理新常态,也为其他地区“五水共治”工作提供些许思考和借鉴。

复合联动;五水共治;多中心治理;机制创新;路径完善;Y县

一、引 言

“五水共治”是一项动态开放、惠及民生的系统工程,也是一项长期的战略任务。随着产业转型升级的现实需求和美丽浙江建设的社会诉求日趋强烈,有效推进“五水共治”工作成为摆在当前政府面前的重大现实课题。“五水共治”涉及社会政治经济生活的方方面面,若单纯由权力集中的政府一方推动,极易陷入传统公共行政效率低下、成本过高、能力不足的尴尬境地,出现“行政失效”和“政府失灵”的可能危机;也极易因推进中的矛盾冲突解决不良,使政府与社会公民关系出现负面的变化。为应对这一问题,需要创新“五水共治”的治理结构,拓宽其社会资本网络,获得社会生态环境支撑,增进“五水共治”的社会资本存量,进而提升治理效能。其中,多中心复合联动机制是“五水共治”治理结构的重大创新,它从根本上倡导多元化的参与主体,实现多方复合联动治理,给予现代社会治理价值导向的积极回应。同时党的十八届三中全会也明确提出,创新社会治理机制,激发社会组织活力,提升社会治理水平。①新华网：《中国共产党十八届三中全会公报全文》,http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。因此,政府应该重新定位自身角色,让渡更大的治理空间和行政权力给社会治理权力主体,使政府的行政权力与社会组织的自治权力趋于平衡,在“复合联动”中实现“协同治理”,最终实现“常态化治理”,并主动适应经济发展新常态。

本文考察的Y县是全国13个海岛县之一,地处浙江省东南沿海,是民营经济较发达的县域之一。随着市场经济的不断深入,Y县的民营经济得到了快速发展,成为Y县经济增长的重要支柱之一,形成了汽摩配、水暖阀门、家具、眼镜配件、金属制品、医药包装等特色产业集群。②2015年Y县情概要。Y县发展前期过于追求经济效益导致自然环境受到严重破坏,空气、淡水、植被等人居环境急剧恶化;工业污水违规排放问题突出,水环境污染严重,使水资源原本贫瘠的Y县遭遇了发展的瓶颈,生产生活供水无法自给。因此,创新Y县“五水共治”的治理机制,探索破解Y县社会经济持续发展的瓶颈之道,是新常态下亟待解决的重大课题。结合Y县的经济状况、产业结构及环境资源等因素,选取Y县为实证研究的样本极具实践研究价值和代表性。

二、理论背景

(一)多中心治理理论

多中心治理理论是当今西方学术界最流行的理论之一。“多中心治理”是“多中心”与“治理”两者的有效结合。“治理”是20世纪80年代西方国家面对传统社会管理的“政府失灵”和“合约失效”的危机及社会失序的问题而产生的治理方式变革。①[美]博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》,中国人民大学出版社2005年版。其目的在于通过政府组织、非政府组织及社会公众等行动主体组织化合作动员,获取政府让渡的公共治理的权力,协同参与社会公共事务的治理,实现自发秩序的生成与社会公共利益的最大化,创建一个以公民为中心的复合治理结构的复兴实验过程。迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》中最早区分了“一元的秩序”与“多中心的秩序”这两种组织社会任务的秩序,“多中心治理”的核心概念正是来源于此。奥斯特罗姆于20世纪70年代末在迈克尔·波兰尼“多中心”概念的基础上发展并完善了多中心治理理论,在公共事务治理中引入了自主参与的“第三部门”,打破了以往学界在解决公共事务治理之道的常规思维,实现多元主体参与治理的可能。之后,多中心治理理论逐渐发展成为公共物品生产与公共事务的治理模式之一。多中心治理理论认为,政府不是管理现代公共事务的唯一的公共权力中心,还需要诸多相互依存的社会性组织参与社会事务的管理与调节;现代公共事务的治理应该是多元主体上下互动、纵横交错的治理过程,而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务的单一向度的治理,应该借助多元化的权力和政府来解决不同范围的公共治理问题,从而达到治理的最佳状态。②陶建钟：《复合治理下的国家主导与社会自主——社会管理及其制度创新》,载《浙江学刊》2014年第1期。这种“权力分散、管理复合联动和市场社会多元共治”的多中心治理理论,成为满足民众多元需求、提高效率和降低成本的理想模式。该理论在一定程度上丰富了公共管理理论,成为解读公共治理问题的重要理论框架。可以说,多中心治理理论为本研究提供了解读“五水共治”模式的思维方式和理论框架。

有关多中心治理理论的研究,学术界各有侧重。王兴伦(2005)较早关注多中心治理理论,梳理国外学者对多中心治理理论的解释并改造加工,指出多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务。陈艳敏(2007)认为,多中心治理理论是公共事务自主治理的制度理论,其核心内容是自主治理和自主组织,其中心问题是相互依存的行动主体如何组织化动员合作,实现自主治理,取得共同利益的实现。③陈艳敏：《多中心治理理论：一种公共事物自主治理的制度理论》,载《新疆社科论坛》2007年第3期。张振华(2011)、苟欢(2012)、邓悦(2013)等学者从多中心治理视野研究公共产品供给模式,探讨了公共服务(产品)的多中心供给实施机制。李金龙(2008)、应珊艳(2008)、纪泽民(2014)等学者则运用多中心治理理论研究公共事务治理。其中李金龙分析了多中心治理视角下的长株潭区域合作治理状况,提出多元的治理主体、多维的权力向度、混合的治理机制及多中心的制度设计是长株潭区域合作治理的创新手段。①李金龙：《多中心治理视角下的长株潭区域合作治理》,载《经济地理》2008年第3期。纪泽民以天津生态城为例,探索了生态城市多元共治建设的治理模式,指出政府、社会组织和市场三协同合作是建设生态城市的有力路径。应珊艳(2008)提出,在农村基础设施建设和提供过程中,建立互动的多中心治理模式,政府、市场和社会复合,解决农村基础设施问题。这些研究对本研究的思路构建和理论阐述起到了一定的指导作用。

(二)“五水共治”

“五水共治”是浙江省全面深化改革、倒逼产业转型升级、建设美丽浙江的战略举措,也是有效推进台州市“一都三城”建设的重要抓手。鉴于“五水共治”是浙江省政府近期推出的大政方针,省外学者鲜有涉及此问题的研究,部分省内学者从不同的角度开展了研究,尤其是从本土化视角讨论“五水共治”的模式、机制引导及路径方式的研究,取得了创见性的成果。主要有：(1)许光(2014)等学者侧重实证研究,评价现行的治理模式并提出完善治理的路径选择。许光在对浦江县“五水共治”进行实证调研的基础上,梳理和总结了浦江水晶行业整治提升的主要举措及成效,并从产业转型升级的视角探讨了“五水共治”的创新路径。(2)蔡建旺(2014)重点探索社会组织如何参与“五水共治”问题,并从建立枢纽型社会组织、建立“五水共治”民间基金会、加大政府购买社会组织参与“五水共治”力度、支持水环境社会组织实体化运作、整合社区社会组织资源、建立“五水共治”公益创投项目库等方面完善治理模式。②蔡建旺：《参与式社会治理的温州三重奏》,http：//www.participation.cn/liluntantao/baogao/ 18684.html。

目前学界对“五水共治”的整体研究取得了阶段性的成果;但过多地停留在“五水共治”模式的梳理与总结,缺少有效的理论分析和实证研究。为此,本文拟以Y县为个案,从多中心治理理论角度实证分析Y县“五水共治”创新机制的运行机制,进一步探讨“五水共治”“多中心”复合联动治理的创新机制和完善路径,为其他地区“五水共治”工作提供些许思考和借鉴。

三、复合联动的秩序生成：Y县“五水共治”的运行机制

Y县积极探索“五水共治”创新模式,着力破解传统公共行政效率的低能化、公众参与动力的孱弱化的困境,形成“政府主导、社会自主”的多方复合联动治理模式。经过近两年的有益探索,Y县开创“五水共治”工作新局面,多次受到社会公众的认同和省市领导的批示肯定;“五水共治”在M市督评中位列第一,在强县板块评比中多次名列第一,Y县被省水利厅评为河道长效管理示范县、全国节水型社会示范县。

Y县五水共治运行机制的成功,从本质上看在于其本身就是一个多中心治理的和谐产物。政府部门、村居、民间组织、社会群众、企业商家等多元主体共同参与到政策规制、宣传动员、互动反馈、奖惩落实等多个环节,通过信息收集、情况调查、政策发布、听证会、网络检举、媒体报道、公益广告、模范评选、公开奖惩等多种渠道实现了运行与参与中的相互监督、多元联动、沟通顺畅、信息透明。这一机制打破了单一的权力集中与固定式分配走向,行政治理权力社会化,扩充了参与主体的范围,使治理的不同主体间建构合作关系,并通过环环相扣的工作步骤,形成不同于原有的“中心—边缘”的治理结构,释放了治理活力,规范了行政权力的运行(见图1)。

(一)多主体参与

多方参与主体的有效进驻,能固化多中心治理的各项优势,增强力量间的协调整合,强化规则之下的调适性互助协作,从而推进“五水共治”工作的有序化发展。

Y县通过组建多方复合联动参与机制,政府部门、村居、企业商家、民间组织及社会公众等行动主体组织合作化动员参与,形成上下互动、纵横交错治理网络。特别是社会民间组织、社会公众等利益相关者的直接参与监督,较好地将五水共治的治理秩序、资源进行整合,实现政府的外在秩序与社会个体的自发秩序的生成及外在控制和内在控制的合力,共同构成社会秩序的生产者和社会服务的供应者。①陶建钟：《复合治理下的国家主导与社会自主——社会管理及其制度创新》,载《浙江学刊》2014年第1期。社会治理权力主体自主进入“五水共治”的场域,重构个体的现代公共价值和认同自我公共责任、身份,时刻注重保持自身优势,提高部门竞争力,强化监督机制,实现多方参与协同治水,有效推进“五水共治”健康持续运行。

1.政府部门联动推进

全面建立“河长制”,县四套班子领导担任“总河长”,乡镇级和村级河道按照属地管理的原则,探索建立“河长—河道警长—河道纪检员—河道督查员—河道环保卫士—环保技术指导员”联动治水机制。截至2014年底,Y县完成105个治水项目,投资6.98亿元,开展专项整治,共拆除关停非法畜禽养殖场232家(其中50头以上养猪场141家),整治洗车行业13家等;清理垃圾河263.7公里,治理黑河、臭河35.5公里,基本消灭了黑河、臭河和垃圾河。2015年计划投入近138261万元用于“五水共治”项目(见表1)。法院、检察院等10余个单位成立县治水综合执法队,实现常态化联合执法。县检察院专门开展了加强“环保检察”,服务和保障“五水共治”专项行动,监督有关部门对污染河道的企业进行查处整治。截至目前,共对涉水环境违法行为立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,充分发挥检察机关打击、教育、监督等职能,有力震慑了环境违法行为。充分发挥人大的民主监督和政协的建言献策功能。开展助推“五水共治”专项民主监督活动,围绕“五水共治”工作,协商提出全民治水、依法治水等意见建议。坚持委派民主监督员工作和专项民主监督活动相结合,全面开展助推“五水共治”专项民主监督活动,向乡镇(街道)派驻民主监督小组,全员参与“五水共治”,开展“五水共治”视察监督活动70多次,上交建议100多条,出台《关于全县“五水共治”工作的建议》。①相关数据、资料来源于Y县联创与治水办。

表1 Y县五水共治2015年度投资项目计划

2.社会组织协同治理

Y县社会民间组织积极助力“五水共治”活动,协同推进Y县“五水共治”工作的进程,联合治水效果明显。截至2014年10月15日,Y县基层商会认捐2990万元(见表2),社会公众募捐高达320万元。此外,信得利阀门、诺贝家具等公司开展“志愿岗认领服务项目”“母亲河结对共治”“治水金点子征集”等活动,动员引导社会公众自觉履行社会责任。全县企业共认领责任河系121条,组建职工志愿队36支,收集“治水金点子”1.1万条,组建“清水卫士”志愿队,开展“清洁360”活动。

表2 Y县五水共治商会捐赠情况

续 表

(二)多环节支撑

多方复合联动的秩序生成需要规则、动力、责任等相关因素的激活,主体间交往互动,为公权职能行为的操作与监督提供一条可行性秩序的生产,这也是一种治理主体间的互动规则。社会治理权力主体在正当行为规则约束下获取社会生态环境支撑,激发参与的动力,公共责任被唤醒,形成自生自发的治理秩序。在这一正当性行为规则中,多个环节紧密扣连,主体间的系统联系有所增强,为治理权力的正常行使与错误规避铸造了免疫系统。

1.制度规制与技术支撑

Y县根据各媒体报道、监察举报、参政议政等渠道获取反馈意见,出台相关政策,制定有效实施参照和行动约束规则,并且针对实践上的不足进行修订完善,用以工作指导。先后出台《五水共治“河长制”与督查问责机制》《Y县“五水共治”专项资金管理暂行办法》《农村生活污水治理一事一议财政奖补项目与资金管理办法》等相关政策。“五水共治”作为县委县政府的重中之重来抓,设立“五水共治”一事一议财政奖补专项资金。一事一议上级财政奖补污水治理项目5789.5万元,并实现县级财政1∶1配套投入,全力保障“五水共治”有序推进,全年财政投入3.5亿元。其次,强化智力支撑。邀请河海大学专家团队编制《Y县“五水共治”总体规划(2014—2030)和县城乡污水工程专项规划(2013—2020)》,系统梳理治水关系,明确治水目标任务,协调确定工作内容和建设时序,科学统筹安排污水处理设施及管网布局等建设。主动对接引进高校治水团队和高学历人才,引进上海海洋大学投资的国家高新技术环保企业——上海水生环境工程有限公司等4家公司及15名优秀治水人才参与“五水共治”工作。同时深入挖掘本土人力资本资源,发动相关专业技术人才参与治水工作,组建了由21名高级工程师领衔的治水服务团,提供菜单式服务。目前,共有57名治水服务团成员已全部安排到治水项目担任技术顾问。①相关数据、资料来源于Y县联创与治水办。

2.组织化合作动员宣传

组织化合作动员是调动政府、社区、社会民间组织、社会公众等多方参与五水共治的有效途径。通过组织化合作动员的宣传,社会个体意识到参与其中能亲身受益,约束自身行为并主动参与、监督,辐射自身的榜样示范作用。Y县结合听证会、广告牌、宣传画、电子屏、微博、短信、简报等媒介,发展形成立体联动的社会宣传和宣传动员结构②任克强：《组织化合作动员：社区建设的新范式》,《社会学》2015年第2期。。突出正面典型示范和反面典型示警,大力开展“五水共治”宣传,对全县800多名领导干部和近千名村居(社区)干部进行治水专题培训。通过制作播放《水之患》专题片、发放《“五水共治”60问》宣传手册,举办“五水共治、同心同行”文艺晚会,“五水共治、法治同行”大型法制宣传和各乡镇街道及村干部涉水法律知识巡回讲座等方式,实施全方位、地毯式的宣传覆盖。同时,结合世界环境日、低碳日开展街头咨询活动,并在交通要道、城区主干道等设置大型广告牌、LED屏,专题宣传“五水共治”,营造全民治水的良好氛围。编印《Y县治水风采》画册,展示各地治水工作动态和成果。③相关数据、资料来源于Y县联创与治水办。

3.构建互动反馈平台

通过建立政府、社会等治理主体间的互动反馈平台,多方交往互动交换反馈监督意见,强化治理主体的公共责任意识,激活社会个体的参与、监督的动力,从而促进多主体参与、协同治理的良性秩序的形成。政府、群众、社会组织、村居相互监督并实现监督信息的有效反馈,企业向政府、群众、村居、社会组织通报监督意见涉及的问题情况与治理、整改措施;政府将社会反馈督查事项纳入Y县“四见面”督办范畴,并及时向群众、村居、社会组织、企业通报监督意见的处理情况。例如,M街道办事处村民向相关部门反馈,某施工队在实施N村建设区截污工程时未按标准安装排水管道。Y县政府部门在得知该督查信息后,调查取证,将此事件经正规媒介曝光并公开处理意见,增强了政府的公信度和影响力。

4.惩罚奖励机制的动态运作

对照《Y县“五水共治”工作考核内容和评分细则(实行)》,通过督查考核,将多项指标作为考核内容,奖惩分明,对先进单位和个人授予“治水先锋”等荣誉奖章,对排名后十的则亮黄牌整改,实行后进转化,形成良性循环。④相关数据、资料来源于Y县联创与治水办。

(三)多渠道干预

通过网上测评、服务对象测评、电话监督等多种渠道方式,推进开门决策,实行多方互动监督,以权利制约权力,打击遏制违纪现象,提高科学治理水平,优化和提高了办事能力和效率。

1.建立多维立体的督查问责机制

通过电话举报、网络举报等多种途径,构建“来电、来信、来访、网络”四级联动立体举报网络,及时掌握和受理社会公众的相关诉求和反馈信息,公开问责“五水共治”工作中“不作为”“慢作为”“乱作为”等问题并给予曝光和黄牌警告。

2.强化督查考核机制

启动纪委专项监察和组织部专项考核,将治水成效与各级领导班子、领导干部的工作绩效相挂钩,全面开展“五水共治”劳动竞赛,并对乡镇街道部门领导班子及领导干部治水进行专项述职评议,公示进度、查摆问题、评议实绩,强化领导干部抓治水工作的主动性和积极性。

3.完善联合督查机制

开展县领导点对点督查,定期不定期组织“联创与治水”办、纪委、组织部、督查室等单位开展“治水正风肃纪”“治水先锋”等联合督查活动。

4.完善联合执法机制

坚持依法治水,配合市“雷霆斩污”行动,高压严打违法排污行为,出台举报奖励办法,县财政每年拨出100万元专项用于举报奖励。在原先的环保、公安联合执法机制的基础上,整合“联创与治水”办、法院、检察院等10余个单位力量,成立县治水综合执法队,进一步完善联合执法机制实现常态化联合执法。截至2014年底,共对涉水环境违法行为立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,有力震慑了环境违法行为。①相关数据、资料来源于Y县联创与治水办。

四、复合联动的多维立体效应：Y县“五水共治”的价值透析

Y县“五水共治”的多中心复合联动机制进一步拓展了过去他地的探索,激活了社会公众的主体意识和责任意识,促进自发秩序的生成扩展,有效突破传统社会治理的“运动式困境”,实现常态化治理,主动适应经济发展新常态。可以说,当前社会治理亟待突破的实现课题都在这一过程中得到了有益的尝试与践行。

(一)权威嵌入与技术规训,形成组织化的治理秩序

Y县“五水共治”的复合联动机制,不仅需要各级政府的强效推进和民间权威的示范效应,同时还需要建立起科学合理的制度设计和技术规训。首先,政府权威能够有效地运用其本身所属职权的力量优势,通过制度规制、管理指挥、技术规训等使协同治理主体形成组织化的秩序,提高政府部门的威信力和震慑力。Y县根据治水实践需要,出台《五水共治“河长制”与督查问责机制》《Y县“五水共治”专项资金管理暂行办法》等系列政策方案并加以修订补充,强化了制度的权威性,有效地推进治水工作。其次,作为民间权威的社会精英等社会力量,具有很强的示范效应,在复合联动中扮演着“节点”与“桥梁”的作用;往往能唤醒社会公众的主体意识和责任意识,有助于形成联动治理机制。最后,《Y县“五水共治”总体规划(2014-2030)和县城乡污水工程专项规划(2013—2020)》的科学规划和“河长”等相关人员的技术规训,有助于形成科学的秩序观,在一定程度上指导和帮助复合联动机制的成长和优化,有效破解了“五水共治”节点难点问题,凸显权威性和专业性,提升治理的科学化水平,实现了“五水共治”工作的增效。

(二)信任构建与环境支撑,认同个体的公共身份

多元主体、公共责任、自主参与是复合联动治理秩序的核心要素。当前社会治理中的公众参与,大多借力于外,要么是媒体的助力,要么是社会个体的利益所逼迫,鲜有出自社会个体内在的动力和主体意识的真正觉醒。①杨采琴：《论公众参与社会管理的困境》,载《求索》2012年第1期。如何唤醒治理主体的主体意识,激活其参与的动力,关键在获取社会生态环境支撑。在Y县“五水共治”机制的运行中,社会个体不断通过组织化合作动员宣传、互动反馈平台构建、惩罚奖励机制的活态运作等环节获取社会生态环境支撑,社会个体意识不断觉醒,主动辐射自身的榜样示范作用;特别是互动反馈平台的构建,政府赋予公众平等地接收各类反馈信息,大范围地解决了信息不对称的问题以及权力不对等关系,大大地提升了政府的公信力和认同度,更多公众渴望参与公共事务治理。②罗维、孙翠：《乡村治理中的协商民主：发展瓶颈及深化分析在》,载《农村经济》2013年第8期。在这一系列过程中,社会治理主体自主进入“五水共治”的场域,重新界定并认同个体的公共身份,感知自我的公共力量和公共责任感,约束自身行为并主动监督,从而使漫散型的权力内化于心,主动融入社会决策与社会建设中,形成全民治理的良好氛围。

通过剖析2014年4月和2015年5月Y县社会公众对“五水共治”工作的支持度对比情况发现(见图2),社会公众表示“五水共治”跟其生活息息相关、应该主动配合支持分别为85.2%、96%;受访者表示“五水共治”是政府部门的事情,与普通群众不相干、也不想参与的占比依次为10.88%、1.15%;对此问题持茫然态度的为3.92%、2.85%。进一步调查显示,在“五水共治”具体工作实施过程,若触及个体的相关利益时,对其不支持的有4.05%;有94.1%的受访者表示支持配合;还有1.85%的不仅不配合还进行相应抵制。可见,Y县“五水共治”经一年多的探索得到群众的普遍认同,同时社会公众的主体意识和社会责任感有所增强且处于稳步上升的趋势,能正确地认同个体的公共身份。

图2 Y县“五水共治”公众支持度对比情况

(三)多元监督与多方参与,实现治理常态化

群众的监督具有广泛性、敏锐性、自觉性等特点,能够有效地规避政府行政决策失效等隐患,对公权力和社会组织都能形成有效的制约。但必须注意到,这种自觉的监督很容易因热情的消散而失去动力,最终沉寂下去。为此,Y县一方面必须跟进一系列持续性的激励措施以维持其动机,另一方面必须不断加深群众对“五水共治”的认同,使这种表面的认同或外在的动机内化为个体的责任与信仰,使监督行为产生内驱动力。同时,我们还应该看到,自发的监督本身也需要一种制度化的约束,否则很容易成为“舆论绑架”或个别人谋求一己之私的工具。因此,充分运用公众力量的前提是引导其在一个足够自由但方向正确的空间轨道上。Y县在“五水共治”的各个环节构建多元互动的监督机制,逐步形成监督、互动、反馈一体的规范化的制度和程序,既保证了公共行政决策透明化,又实现了社会组织和社会个体对于社会治理秩序自觉自发的有效支持,使这一创新的治理模式真正走向常态化。

五、复合联动的可持续之本：Y县“五水共治”的完善路径

政府主导的“运动式”“五水共治”只能在短期内收到一定的成效,无法从根本上改变治理的态势和创新治理的结构,需从制度设计、支持环境建设、互动平台构建、责任体系创新层面完善“五水共治”的路径,进而有效地突破当前“五水共治”的“运动式困境”,实现常态化治理。

(一)完善复合联动的制度设计,保障内部的规范运行

规范的制度是治理机制健康长效的标尺与必要前提,也是内在的自我更新发展的动力与保障。一切公共权力必须纳入制度的框架中,这样既规避了权力的滥用,又保证了权力在合理范畴内再分配。在“五水共治”的实施中,政府通过奖惩引导激励多元主体动机的内化,但奖惩的无据可依;不同治理主体的角色及其表现没有规范化的评定标准。显然,完善复合联动的制度设计,提供更明确且权威的合法性依据,规范复合联动机制的内部运行。

(二)构建多元立体的互动平台,实现沟通交流的常态化

当前Y县“五水共治”机制中较突出主体间的信息互动与即时反馈,但这种互动与反馈带有即发性、事件性、阶段性的特征。只有发生“关键事件”或“突发事件”时,参与治理的主体才会具体反应,展开针对性的互动行为,做出相应的反馈。就每一次的互动本身而言都是临时的、相对单向的,呈碎片化。因此,必须构建一个专门的无门槛交流互动平台,实现信息高度集中、快速流动、公开长效,密切主体间的关系,从而更好地服务于共同利益的资源整合和个体的特殊需求。

(三)创新社会生态环境支持机制,激活权力主体的动力

社会治理结构变化的动力在于治理主体的利益冲突与整合。Y县“五水共治”复合联动模式的成功运行,最关键的一点在于其满足了多元参与主体的共同利益,复合联动模式将个别的、分散的主体利益整合到一起。

提升参与主体的内部动机是复合联动机制的引擎。在整合形成利益的同时,最大限度地保护并实现主体的特殊利益需求。应从政策、秩序、舆论等多方面创造条件,调解、引导更大范围的利益冲突和整合。

(四)建立社会责任体系,促进自发秩序的生成

“只有培育有责任的自由力量,才能真正有益于社会治理,有益于那些逐渐产生的、不同于有意创立的制度,有益于社会治理的创造性力量和自生自发秩序的形成。”①② 哈耶克：《哈耶克文选》,江苏人民出版社2007年版。实践证明,社会公众责任能引导个体遵循正当行为规则并信守规则,从而在交往互动中形成某种秩序,与公共权威达成共识,便于自发秩序的型构与维护。②

[1]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报,2005(1).

[2]奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达,陈旭东,译.上海：上海三联书店,2000. [3]博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].北京：中国人民大学出版社,2005.

[4]卜万红.是走向社区自治还是建立社区治理结构[J].改革与发展,2004(6).

[5]迈克尔.波兰尼,多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店,2000.

[6]杨冬雪.走向社会权利导向的社会管理体制[J].华中师范大学学报,2010(1).

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：科学文献出版社,2000.

[8]李全中.非政府组织提供公共物品的正当性及其边界——基于新政治经济学视角的考察[J].天津行政学院学报,2012(6).

[9]汪春劫,刘焕.用现代治理模式推进地方政府社会管理改革[J].当代理论探讨,2012(5).

[10]李平原.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J].甘肃理论学刊,2014(5).

①林婷婷,中共玉环县委党校高级讲师,主要从事社会治理问题研究。

②陈君,中共玉环县委党校讲师,主要从事社会治理问题研究。