基于不同治理强度的代建制项目结构研究

戴大双，吕途，顾强

(大连理工大学管理与经济学部，辽宁大连116024)



基于不同治理强度的代建制项目结构研究

戴大双，吕途，顾强

(大连理工大学管理与经济学部，辽宁大连116024)

摘要:“代建制”是深化政府投资体制改革、促进政府职能转变的一项重要举措。本文通过多案例研究方法，围绕当前中国情境下代建制项目的“治理属性特征”与“治理结构划分”两个关键问题，以识别代建制项目治理活动为基础，构建治理强度测量模型，建立治理强度与治理结构的关联。研究提出并验证了代建制项目的治理结构应分为:弱治理结构，中治理结构和强治理结构3种类型，并根据测算结果逐一析出各类型的内涵与外延。各结构类型由弱至强所对应的治理环节和主体逐渐增多，依据项目所需的治理强度和结构，有重点地聚焦相对应的治理环节和主体，可以减少资源浪费，提升项目效率。

关键词:代建制项目;项目治理;治理结构;治理强度;项目治理主体;项目治理活动

1　引言

以《国务院关于投资体制改革的决定》的颁布为标志，“代建制”(Construction-Agent System，CAS)在我国正式起始推行。实践表明，代建制通过委托专业的项目管理公司(或代建单位)代理完成项目业主的管理职能，促使政府将项目建设管理职能剥离出来，顺应了我国政治与经济全面深化改革、转变政府职能的时代要求。近年间，我国公共项目投资的持续快速增长，一方面为代建制提供了良好的实践背景，另一方面要求代建制项目采用更合理的治理结构，最大程度地满足社会公共利益诉求。

随着全球范围内对公共项目治理的热议，代建制已成为项目管理的热点领域，为将其更好地完善与推行，研究者与实践者们都对代建制相关问题持续保持着关注，并提供了丰富的理论基础与实践经验。当前国外有关代建制的主流研究聚焦于治理结构设计、激励约束机制、风险、绩效等方面［1］。国内研究基于CNKI数据库，检索到有关代建制的期刊论文1976篇(2003年1月至2014年11月)，其中核心期刊281篇。研究主题主要集中在实践经验总结(71篇)和代建制模式分析(66篇)两方面，分别占25.27%和23.49%。国内学者或以代建单位的产生和运作方式［2］，或以代建发展阶段［3］，或以典型地域［4］为标准划分代建模式，并对比各模式的运作特点，以求为代建项目提供经验。然而每种模式都会存在成功项目例证，仅从模式本身分析，反而丧失了研究结论的实践导向。政府代建制项目治理属于项目治理的范畴并在实践中具有项目治理的需求。项目治理是为实现项目目标由权威主体形成的、利益相关者认可的一个关系型框架结构［5］，体现着项目主体之间责、权、利的制度安排［6］，在项目寿命周期内引导、控制和规范各主体的活动［7］，是协调各利益相关者［8］采取联合行动的持续整合过程。虽然代建制具有很强的治理特征，但以项目治理(14篇)为主题的文献仅占4.98%，其中多是借用项目治理的思想分析绩效［6］和关键成功因素［9］，缺乏对代建项目治理结构的深入探讨。如何从项目治理本质划分代建制项目的治理结构成为一个联接理论与实践的关键问题。

当前代建制的治理结构在理论和实践中仍不清晰，不同的治理结构在实践中起到的作用不同，结构选择的盲目性会引发实施过程中的诸多问题［10］，这也是桎梏政府推行代建制、选择代建模式的重要原因之一。本研究搭建代建制与项目治理之间的桥梁，围绕项目治理的基本内涵，从治理活动入手，探讨代建制项目治理结构中的治理环节、主体、关系等关键要素，实现治理结构设计，并为后续的结构选择奠定基础。

2　研究方法与数据收集

本文采用归纳式多案例研究方法，兼满足对“现今中国情境下，代建制项目的治理结构是什么”这一研究问题的复杂性和探索性的双重需求。同时已有学者验证了多案例研究在项目治理和代建制相关领域的可行性［11，12］。

研究样本选取代建制项目实例和法规两部分，这是因为“治理”涉及主体和规范两方面［7］。“主体”存在于项目实例中，实例代表着实践现状和各主体状态;“规范”则存在于代建项目的相关制度法规中，制度是治理的一个重要内容或表现形式［8］，体现着代建制的政策导向和发展趋势。样本信息主要取自并不局限于:学术资源数据库(中国知网、维普、万方、北大法意)和互联网公开信息。样本选取标准主要有:(1)规模较大、开展较早、来源于已形成成熟经验的地区、具有重要社会影响的政府投资代建项目。(2)各省级或地市级的代建制管理办法和针对全国或重点城市的大型项目所制定的专门法规。(3)涉及范围广泛，实例和法规数量、地域和类型分布均衡。由于实践中的“治理”千差万别，传统的非结构化信息采集会堆积大量冗余数据，故采用半结构化的信息搜集方法，在统一的识别框架下筛选初级资料。最终选取代建制项目实例47项(占样本的50%)，含代建法规中的4类主要领域，其中公益、医疗、交通项目占比例最多(各7项)，其次是住宅、行政办公、园区、国防等。法规样本47项(50%)，取自全国通用及14个省、21个市的相关条文。

3　代建制项目治理活动识别

项目治理必定和项目活动相关联，分析治理活动可以改进对关系的理解，使利益关系更容易被识别［13］。本研究从治理活动入手分析治理结构，因为:(1)已有文献验证了从治理活动研究治理问题或以治理活动分析治理结构［8，14］的可行性。(2)主体和主体关系体现治理结构的本质，治理活动可以将二者串联，并以活动的可量化性提供主体对彼此关系的重要程度的判断依据。(3)治理活动可以直接识别，保证了本研究的客观性和可行性，提高了对后续研究的借鉴性。

对治理活动的识别借助治理环节和治理主体，因为:(1)治理活动从属于项目中的各环节。(2)项目治理结构是由利益相关方构成的动态角色网络［15］，任何活动的产生都以主体的存在为基础。

3.1治理环节

结合项目治理环节的相关研究和代建项目特性，按项目寿命周期将代建项目的治理环节列为15项，根据规范编码的有效性、完备性、互斥性和同级性原则，依次编码为Pn(n = { 1，2，…，15} ):制度建立(P1 )［14，16，17］、监督组织构建(P2)［12，13，16］、选择代建人(P3)［16］、签订合同(P4)［12，18］、审批与前期工作(P5)［2，17～19］、项目设计(P6)［13，16，18］、代建人招标(P7)［13，18］、资金申请与落实(P8)［17，19］、施工管理(P9)［18］、质量控制(P10)［7，16］、安全控制(P11 )［12，16］、进度控制(P12)［7］、资金控制(P13)［7，17，19］、规模控制与设计变更(P14)［7，17］、项目验收(P15)［7，19］。

图1　代建制项目治理活动涉及的利益相关者

3.2治理主体

利益相关者的不同主体地位［20］和作用使治理存在复杂层级［21］，这是多个独立主体参与下的项目治理特点，故代建制治理主体应被分为不同层级［21］;治理在国家、社会和市场中将个体和集体整合［8］，因此代建制项目治理需考虑公共和私人主体［20］;治理在多个主体或组织间进行［12］，代建制项目置于不确定性的复杂情境，此种情境下参与者范围更为广泛，应全面考虑所有利益相关主体的福利［20］。结合上述观点和代建制项目特性，通过样本内容分析，得到代建项目的主体23个，分为5个层级，编码信息见图1。层级由上至下治理权威递减，层级V包括项目中权威最高的主体，如立法机构等;层级I位于治理权威最底层，包括施工、设计等单位;层级II、III、IV上的主体均具有治理者和被治理者的双重身份。

3.3治理活动识别

依照治理环节对样本进行治理活动识别，并对识别结果做饱和度检验，交替分析和比对样本，直至不能挖掘可补充此范畴的额外数据时终止。以上每一个步骤都秉持规范的案例研究方法，具有可重复性。表1以“资金控制”环节为例，呈现了治理活动的识别结果，治理活动隶属于治理环节，编码为An，m，m∈N*，其中n为环节序号，m为该环节下的治理活动序号。样本实例编码采用地区缩写+序号，法规编码采用地区缩写+ C +序号。

表1　“资金控制”环节的治理活动

共识别出代建制项目治理活动204项，涵盖15个治理环节。统计各环节上的分布状况，max(m)=35，min(m)= 5，“选择代建人”(35项)和“代建人招标”(23项)两个环节被高度关注，表明选择代理人在代建项目中至关重要。“监督组织构建”(28项)、“资金申请与落实”(23项)、“施工管理”(18项)等环节存在较多治理活动，表明代建制项目治理强调组织监督作用，并重点通过管理资金下放和施工过程来避免“三超”。

4　代建制项目治理强度与结构

若想通过204项离散分布的治理活动导出代建制项目治理本质，还需系统考察治理活动与治理结构的关联。任何项目治理结构都与项目治理活动有关，是由全部治理者和被治理者构成的、体现各主体本质关系的总体框架［2］。治理活动的表现形式可归结为治理主体关系，治理活动的结构性属性可归结为治理强度，包括治理主体、层级和活动数量。基于此下文围绕治理活动，根据治理主体关系，引入对治理强度的测量和划分，以分析治理结构。

4.1治理强度的含义与测量

针对同一个代建制项目，采用不同的治理结构涉及的主体、关系和活动会有差别，在这些因素的交互影响下，每种治理结构所需的治理强度也会不同。所以利用治理强度的显著性变化划分治理结构，是一条有效的路径。

关于代建制项目治理强度的影响因素和来源，首先是治理活动的多寡;其次是治理主体的数量，主体数量直接影响需要组织、协调的因素和主体关联幅度，所对应的治理强度自然不同;再者是主体的地位，治理层级越高的主体对项目的控制力越大，发出的治理强度越大。借鉴Dente和Coletti［22］对治理强度的研究，构造综合反映代建制项目治理强度(Governance Intensity，GI)的测量指标:治理活动数量、治理主体、治理层级。Dente和Coletti提出治理强度=密度×集中度×复杂度，其中密度代表网络中主体的相互联系程度，即本研究中的治理主体相互联系的幅度;集中度代表主体起到的中心作用的能力，即治理层级;复杂度代表决策网络中各主体产生的不同观点数量，类似本研究中不同的治理活动数量。据此，代建制项目治理强度的测量指标表示为:

(1)治理主体的关系幅度(Governance Amplitude，GA)，是某种特定治理结构下，所有治理活动涉及的治理主体相互联系的幅度。使用数组Ga标记，如(1)式

Ga是n×n的上三角阵，上三角元素表示治理主体间的关系。针对所有的治理活动，遍历分析其涉及到的主体间关系，行对应主体和列对应主体皆按照治理层级由高至低排列，当两者存在治理与被治理关系时标记1，否则标记0(包括属于同级)，多个活动涉及到同一组治理关系时只标记1。

(2)治理关系的层级度(Governance Level，GL)，以类似于数组Ga的数组Gl表示，当行对应主体较列对应主体为上层治理者时，根据层级Ⅴ～Ⅱ依次赋值5～2;同层级时标记0。

(3 )治理复杂度(Governance Complexity，GC)，治理活动数量越多，项目中需协调的因素就越多，治理的复杂度就越大。以数组Gc中上三角元素标记治理者(行主体)和被治理者(列主体)间发生的治理活动数量，按实际出现次数标记。

则任意一个主体关系下的治理强度测量式为

(2)式中运算符“.×”表示数组的乘积。全部主体强度之和是所对应结构下的全部治理行为的体现，即该结构的治理强度(GI)。

4.2治理强度与治理结构的关联

得到治理强度之后，从治理活动入手，进一步探索强度、环节、主体3者的相关性，才能完善治理结构在不同强度下的特征和内部关联。

关联1治理活动在治理环节中的分布。根据代建制项目治理活动分布统计结果，可将治理环节划分为三种情况。(1)“核心治理环节”:“选择代建人”(17.16%)、“监督组织构建”(13.73%)、“代建人招标”(11.27%)、“资金申请与落实”(11.27%)4个环节的治理活动频率大于10%，累计频率达53.43%，占有超过一半的治理活动，是任何情况下都应重点治理的核心过程。(2)“扩展治理环节”:“施工管理”(8.82%)、“签订合同”(5.39%)、“规模控制与设计变更”(5.39%)、“质量控制”(4.90%)4个环节的治理活动频率在4.9%～9%，与“核心治理环节”的累计频率达77.93%，增加幅度24.5%，表明治理活动相对较少，增幅减缓，并不是所有情况下都需要重点关注这些环节。(3)“外围治理环节”:“制度建立”(4.41%)等7个环节的治理活动频率小于4.5%，表明治理活动最少，只在特定情况下才需全面统筹这7个环节。

关联2治理环节与治理主体的匹配。统计治理主体参与活动的频次，对治理环节和治理主体做两两关联分析，以得到哪些主体可以完成核心、扩展、外围治理环节的基本运作需求。结果表明，每个环节的治理都由多个从属于不同层级的主体完成，匹配分析参考了如下原则:(1)选择参与治理活动相对较多的主体。(2)尽可能选择治理层级相近的主体。(3)综合各环节的主体选择。根据环节与主体的关联分析和匹配原则，需要3个主体完成4个核心环节上的治理功能，见表2，将这种治理强度较弱的结构命名为弱治理结构。同理，对扩展与外围治理环节涉及的主要主体也做如上分析，得到中治理结构和强治理结构。

表2　弱治理强度下的治理主体

4.3治理结构的划分

在确定代建制项目治理强度结构框架后，需得知每种结构的取值范围，以增加结论的可用性。为实现不同项目的横向可比，将强度进行归一化处理，限制取值［0，1］，计算式为

其中SGIi为某代建制项目在特定i情况下的治理强度归一化值; GIi为i情况下治理强度值; max(GI)为最大治理强度值。现实中的代建制项目特性各异、规模不一，必然致使结构类型平均，其理论值符合随机分布，即随机变量SGIi～U［0，1］。据此可对归一化的强度值做等宽度离散化处理，将连续的强度值域［0，1］划分为宽度相等的3个区间，即0≤SGIi≤时代建制项目为弱治理强度结构，时为中治理，时为强治理。

鉴于等宽算法是一种对样本信息考虑较少的无监督离散化算法，因此我们加入治理环节、主体和活动因素，进行监督检验。弱、中、强治理结构分别包含治理活动109、156和204项，其中对应各结构主体发出的治理活动为68、128(含弱结构的68 项)和204项。故将治理结构的活动区间［0，204］分为［0，68］，(68，128］，(128，204］三段，归一化得时为弱治理时为中治理，时为强治理。对比等宽离散算法差异极小，可认为实证效度较高。

以“资金控制”这一治理环节的治理结构测量和分类为例，Gi在选择全部治理活动时取最大值

如果治理者只选择部分治理活动，如A13，2、A13，3、A13，4，则治理强度变更为

所以此种情况属于中治理结构。

4.4三种强度的治理结构

图2　代建制项目的弱治理结构

图3　代建制项目的中治理结构

综上，初步设计出3种不同治理强度下的代建制项目治理结构。弱治理结构包括3个核心主体和4个核心治理环节，图2;中治理结构包括8个治理主体(3个核心主体和5个扩展主体，治理层级覆盖Ⅱ到Ⅳ级)和8个治理环节(4个核心治理环节和4个扩展治理环节)，图3;强治理结构包括14个治理主体和15个治理环节，图4。

5　结论与启示

本研究以代建制项目治理活动入手分析治理结构。首先，明确了治理活动在现有政策边界内的可识别性，通过多案例样本完善了代建项目的治理活动集;随后，引入了项目治理强度，通过对主体关系、层级和活动数量的统计分析，构建出代建制项目治理强度的测量模型;最后，以治理活动为基础，从治理强度、环节和主体3个方面进行联合解析，得出强、中、弱3种代建制项目治理结构;本研究还提供了各结构的测算方法和对不同结构内部构成的初步探讨。

研究表明，弱治理结构的主要治理主体为发改委、使用人和代建人3类，重点把握监督组织构建、选择代建人、代建人招标、资金申请与落实4个“核心治理环节”便可完成治理目标。中治理结构在弱治理结构的基础上，引入财政主管部门等主体和“扩展治理环节”，围绕8类主体和8个环节开展治理活动。强治理结构在中治理结构的基础上，强调任何环节都不能出现治理真空，涵盖“外围治理环节”在内的所有15个治理环节，治理活动数量与主体最多。

本研究的实践价值在于:第一，提示政府针对不同情境和项目特点，选择最佳的代建项目治理结构，而不是桎梏于依据阶段、地域的模式选择。第二，根据代建制项目所需的不同治理强度和结构，有重点地聚焦治理环节和主体，可以减少不必要的资源支出，节省资本，提升效率。第三，代建人、发改委和使用人是所有代建项目的核心主体，4个核心治理环节是所有代建项目的核心环节，任何项目都应处理好核心主体间的关系，并确保核心治理环节上的活动数量与质量。第四，代建制项目的治理活动要体现委托代理本质，选择代理人是代建制项目治理中最受关注的一环。代建制项目治理应强调组织监督作用，并主要通过治理资金下放和施工过程来避免“三超”。

代建制项目涉及复杂的治理结构设计，后续研究可以在本研究的基础上，对代建制项目治理结构的选择、不同治理结构的属性、治理结构对绩效的影响等方面深入探索。

参考文献:

［1］Eric T G，Jessica H F.The influence of governance equilibrium on ERP project success［J］.Decision Support Systems，2006，41(4):708-727.

［2］宋金波，富怡雯.政府投资项目代建制模式比较研究［J］.建筑经济，2010，(8):27-29.

［3］王平，周霞.不同发展阶段政府投资项目代建制的运行模式研究［J］.经济纵横，2012，(10):41-44.

［4］韩美贵，金德智.政府投资项目代建制两种典型模式比较［J］.科技管理研究，2009，(10):79-82.

［5］顾强，杨卫华，戴大双.项目治理的理论研究与进展评述［J］.建筑经济，2012，(2):64-67.

［6］严玲，尹贻林.基于治理的政府投资项目代建制绩效改善研究［J］.土木工程学报，2006，39(11):120-126.

［7］拉尔夫·穆勒.项目治理［J］.邵婧婷译.北京:电子工业出版社，2011.79-98.

［8］Jacob T.Local forms of governance in denmark:the revenge of the supplement［J］.Journal of Power，2010，3(3):405-425.

［9］严敏，尹贻林.基于项目治理的代建项目成功促成路径分析［J］.财经问题研究，2009，(8):51-56.

［10］宋金波，党伟，孙岩.政府投资项目市场化代建模式选择的影响因素研究［J］.预测，2013，32(2):31-35.

［11］Mörth U.The market turn in EU governance-the emergence of public-private collaboration［J］.Governance，2009，22(1):99-120.

［12］Ruuska I，Ahola T，Artto K，et al..A new governance approach for multi-firm projects:lessons from Olkiluoto 3 and Flamanville 3 nuclear power plant projects［J］.International Journal of Project Management，2011，6(6):647-660.

［13］Ko D，Fink D.Information technology governance:an evaluation of the theory-practice gap［J］.Corporate Governance International Journal of Business in Society，2010，10(5):662-674.

［14］Aven T，Renn O.Risk management and governance ［J］.Canberra Australian National Audit Office，2010，31(1):743-757.

［15］丁荣贵，费振国.项目治理研究的迭代过程模型［J］.东岳论丛，2008，29(3):67-74.

［16］陈通，任登魁，朱玲玲.我国政府投资项目管理新机制的实践与创新研究［J］.管理世界，2015，(4):178-179.

［17］尹贻林，严玲.论政府投资项目建设组织实施方式及其监管模式［J］.中国软科学，2003，(12):12-17.

［18］张立稼，王綦正.我国“代建制”与美国“建筑与工程服务采购”探讨［J］.管理工程学报，2005，19(S1):239-243.

［19］乌云娜，杨益晟，冯天天，等.基于前景理论的政府投资代建项目合谋监管威慑模型研究［J］.管理工程学报，2013，27(2):168-176.

［20］Pryke S，Pearson S.Project governance:case studies on financial incentives［J］.Building Research＆Information，2006，34(6):534-545.

［21］顾强.政府代建制项目治理结构研究［D］.大连:大连理工大学，2012.78.

［22］Dente B，Coletti P.Measuring governance in urban innovation［J］.Local Government Studies，2011，37 (1):43-56.

Research on Governance Structures of CAS Projects Based on Different Governance Intensities

DAI Da-shuang，LV Tu，GU Qiang
(Faculty of Management and Economics，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China)

Abstract:“Construction-Agent System”(CAS)is an important measure to deepen the reform of governmental investment system and promotes the transformation of governmental functions.Applying the multiple-case study method and centering on the two key questions of CAS projects in China’s current situation，namely“governance attributive characters”and“the division of governance structures”，our paper constructs a governance intensity measure model and builds up the correlation between governance intensity and governance structure based on identifying governance activities of CAS projects.The study concludes that governance structures of CAS projects should be divided into weak，medium and strong ones.Besides，the connotation and extension of each type are analyzed by the measuring results.The corresponding governance links and stakeholders of various structure types from the weak to the strong are gradually increasing.The waste of resources can be reduced and the efficiency of CAS projects be improved if we can effectively focus on the corresponding governance links and stakeholders.

Key words:construction-agent system; project governance; governance structure; governance intensity; project governance stakeholders; project governance activities

基金项目:国家自然科学基金资助项目(71372084)

收稿日期:2015-04-15

中图分类号:F270

文献标识码:A

文章编号:1003-5192(2016)02-0075-06

doi:10.11847/fj.35.2.75