PPP在基础设施与公用事业建设中的投融资困境——以福建省为例

周君婧　涂晓今　张　白

(福州大学经济与管理学院， 福建福州　350116)



PPP在基础设施与公用事业建设中的投融资困境
——以福建省为例

周君婧涂晓今张白

(福州大学经济与管理学院， 福建福州350116)

摘要：福建省作为国家经济发展较快的省份，对基础设施与公用事业建设有巨大的投融资需求。近两年来，福建省积极推动PPP发展模式，推出首批28个试点项目。然而在引入PPP模式的过程中，仍存在宏观环境未改善、区域发展不均衡，投融资环境不成熟、地方债务压力大，政府职能难转变，民营企业整体素质不平衡等问题。鉴于此，针对福建省基础设施和公用事业建设中的投融资困境，可以为如何应用好PPP模式提出相关政策建议。

关键词：PPP模式; 基础设施; 公用事业; 投融资

一、PPP模式及其应用

PPP(Public-Private-Partnership)，即“政府与社会资本合作”。我国财政部将PPP定义为：在基础设施及公用事业等领域，政府和社会资本风险共担、利益共享的一种投融资合作形式。

在理解上述PPP定义时，要注意三点：其一，我国财政部对PPP内涵中的公共部门的范围较小，明确指的是政府部门，并未涵盖其他；其二，社会资本范围较大，并非以所有制性质界定，而是囊括了多个符合条件的境内外企业法人(详见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号))；其三，社会资本不包括本级政府所属的融资平台公司以及其他控股国有企业。

随着政府财政收入的下降，私人企业在基建与公用事业领域的作用日益加大，世界各国在利用民间资本进行基建时，常运用的BOT模式存在投标费用过高、政府对项目没有控制权等问题。因此，新的投融资模式PPP模式应运而生。PPP模式不是对项目融资模式的完全翻篇，而是更新了项目进程中的机构设置，是参与各方风险共担、利益共享的合作提供公共产品和服务的方式，它追求总收益最大，以实现“帕累托”效应，更加符合公共基础设施建设的宗旨，即实现社会效益最大化。PPP项目典型结构如图1所示。

PPP模式不是“万能药”，但现阶段来说推广PPP模式有深远意义，主要体现在：对政府而言，拓宽资金来源的渠道，缓解政府的财政压力以及地方政府性的债务风险，促进政府转变职能，优化资源配置；对企业而言，PPP模式也可以进一步激发非公有制经济的活力，降低企业参与基础设施与公用事业建设的门槛，拓宽社会资本的发展空间，提前阶段项目，合理分配风险，降低成本的同时提升效益；对社会而言，PPP模式的应用可以起到“鲶鱼效应”的作用，有利于投资主体多元化，改善公共服务和产品的质量，提高多样性，符合公众及现代化需求。

二、近年来福建基础设施、公用事业建设概况与投融资问题

(一)近年来福建基础设施与公用事业建设概况

2014年，福建省不断加大资金投入，增加公共产品和服务供给的数量，提高效益与质量，在基础设施与公用事业建设领域，取得了显著的成绩。公路方面，实现101189.60公里通车里程，同比增长1.7%；港口方面，新增3968万吨货物通过能力，完成货物吞吐量4.92亿吨，比上年增长8.1%；邮电业务方面，完成总量857.49亿元，同比增长16.0%；通讯方面，实现电话用户总数5210万户，102.3%的互联网普及率和137.7%电话普及率；教育方面，全省义务教育学校基本实现标准化达到92.6%；医疗方面，福建省成为国家医改的试点省份，基本达成全覆盖的基层医疗卫生机构；公共文化基建方面，新开工建设4个地市级图书馆、1个文化馆、博物馆和县级综合档案馆9个；保障性安居工程方面实现12.86万套开工，12.13万套基本建成等。

然而，与国内其他发展较好的省份相比，福建省基础设施和公用事业建设还存在诸多问题。

1. 资金不足与城镇化发展不协调

福建省基础设施与公用事业的建设跟不上全省人口总量的增长。福建省2014年的城镇化率达到了61.8%，位居全国前列，处于高速发展时期，这一阶段将面临巨大的基建投资资金需求。然而，目前省内地方大多面临资金投入历史欠账多，建设资金效率低下的问题。长期以来，全省乃至全国在公共产品和服务供给商实行两套政策，导致基建资金长期投入不足，转而通过融资平台、银行贷款等方式进行，造成了地方债务规模大等问题。

2. 供给偏离需求，服务能力偏低

现阶段福建省地方政府基础设施与公用事业建设还存在重视量的提升而轻视质的提高问题。对于基建水平和利用率等高层次的建设问题，重视度不够。服务能力偏低进而制约了城市辐射功能的强化。福州、厦门和泉州等中心城市缺乏大容量和便捷的公共运输方式，道路通行能力有待提升；城市人均公共绿地规模都在40%左右，规模较小，档次不高。

3. 缺乏整体统筹，发展水平不均衡

一方面，从全省整体角度而言，福建省基础设施与公用事业建设的区域协调性不强。尤其是中小城市，由于早期发展处于自发状态，所以缺乏合理规划，导致后期用于基建运营和维护的成本较高，效益较差。另一方面，基础设施与公用事业之间的建设水平也存在较为显著的差异。例如，福建省电信、能源等较高收益率的行业发展较快，但是污水深度处理和生态防灾系统等较为先进的基建方面，则明显落后。

(二)近年来福建投融资所面临的主要问题

1. 投资规模扩大，所需资金不足

2014年福建省固定资产投资额为18449.48亿元，相较于十年前增长了大约7倍，同比增长18.8%。近几年固定资产投资额稳步增长，但增速也在逐步放缓。2015年，福建省固定资产投资额增长速度目标定为18%。

从表1看出，2014年福建省固定资产投资，以分项目隶属关系而言，中央项目投资额为739.30亿元，比上年增长5.2%；地方项目投资额为17402.07亿元，同比增长19.7%。分产业看，2014年福建省固定资产投资第一、二、三产业投资额分别为382.78、6467.11和11291.48亿元，分别同比增长57.6%、13.4%和21.4%。分行业看，采矿业投资增长2.9%，达246.92亿元，制造业投资增长9.9%，达5105.82亿元。从注册类型看，2014年，内资企业投资为16788.65亿元，同比增长21.1%，港澳台商和外商投资分别为806.17和504.90亿元，下降2.3%和4.0%。从施工和新开工项目情况看，2014年，施工项目计划总投资33562.57亿元，同比增长15.8%；新开工项目计划总投资12234.05亿元，增长13.7%。

表1　2014年福建省全社会固定资产投资情况

备注：此表中速度均为扣除价格因素的名义增速

数据来源：福建省国民经济和社会发展统计公报(2014年)

2. 发展渠道较窄，结构不够合理

同其他省份一样，福建省固定资产投资主要的资金来源包括：国家预算资金、国内贷款、自筹资金、利用外资和其他资金。[1]自筹资金主要包括符合国家相关规定的可用于技术改造和基础设施与公用事业建设投资的各项资金。主要包括：地方财政预算内自筹资金、地方和部门的全部预算外的资金和通过其他手段自筹资金等。

从表1可知，2014年，福建省全社会固定投资资金到位值为19005.51亿元，相比去年增长10.8%。其中，国家预算资金增长2.6%，国内贷款增长4.7%，利用外资下降26.9%，自筹资金增长22.1%，其他资金下降13.7%。其中，基础设施投资增长22.4%、制造业投资增长9.9%，民生领域投资增长28%，进一步释放民间投资潜力，民间投资增长23.3%，占全社会固定资产投资的59.8%。2014年，福建省固定资产投资中有65.41%来源于自筹资金，大约是国内贷款的6倍，国家预算的9倍。而利用外资只占比0.99%。由此可见，福建省基础设施与公用事业建设投融资严重依赖自有资金，存在投融资渠道发展不足，社会资金活跃度不高等多种问题。

三、PPP在福建基础设施与公用事业建设中存在的问题

(一)宏观环境未改善，区域发展不均衡

虽然财政部和发改委近两年力推PPP模式，但是PPP在中国尚未成熟，整个宏观环境并没有改善，包括法律、合同和流程等，尤其是法律建设和机构设置不完善。国内各区域之间也是以强劲的态势竞相发展，中国的经济呈现民营企业产能过剩的局面。这样的不稳定、不成熟的宏观环境在一定程度影响PPP模式在福建省基础设施与公用事业建设中的应用，导致中央积极，地方不清楚，企业担心风险从而观望的尴尬局面。

作为东部沿海的省份，福建省曾一直被称为“沿海经济断裂带”，经济总量小，与周边沿海省市的差距仍然很大。一方面，因为福建省历史欠账太多，缺乏大项目；另一方面，福建还没有较好发挥对台优势，台商投资显得不足。港口优势未曾充分发挥，经济腹地不足，投资结构不完善，在28个首批PPP试点项目的地区分布，山区、老区和一些财政较为困难的地区上报的项目多而散，相对而言沿海地区的积极性较低。

(二)投融资环境不成熟，地方债务压力大

福建省乃至全国投融资环境都尚未成熟，正面临由此而导致的投融资结构不合理、对财政依赖性大等多种状况。以银行贷款作为融资的主流方式，导致了融资成本高，政府买单现象严重等问题。随着中央加速处置地方债务，限制地方政府的举债规模，常用于基建融资的融资平台面临改革，或将退出历史舞台。当地方政府的债务水平达到一定程度时，就会产生去杠杆的现实压力，但同时又要面临增加投资的矛盾。

此外，基础设施与公用事业建设应用PPP投融资模式的核心之一在于要吸引社会资本的参与。然而民间资本对于共同参与基础设施与公用事业建设有心无力。民营部门以其企业信用为担保，相比较政府融资而言，渠道窄、规模小，成本高。

(三)政府职能难转变，民营企业整体素质不平衡

参与PPP项目的最大主体是政府。按理说，政府和社会资本参与方应该是平等的关系，但由于根深蒂固的传统投资思维和部分存在零和博弈不开放的思想，政府在PPP模式中仍然处于主动有利地位，这让民营资本望而却步。此外，PPP项目是长期性质、投资大，回收慢，涉及多方面的决策和调整。但政府还是存在固定思维，未曾让市场发挥资源配置和价格的决定作用，而是依赖于文件和上级审批。

另一主体便是民营企业，然而在基础设施与公用事业建设引入社会资本时，却面临民营企业整体素质不均的问题。国内相当一部分的私人企业是依靠房地产、股市完成原始资本积累，这对公司发展、国家宏观经济发展缺乏长远战略眼光。再者，很多民营企业往往只注重经济效益，将利润最大化视为唯一发展目标，这也是私人企业难以走向公共事业投资领域的一个重要因素。此外，国内许多民营企业在信用水平、企业管理、生产组织、资本和人力资源等方面还存在严重缺陷。[2]因而，需要高标准、严要求这些参差不齐的民营企业，以期社会和经济效益最大化。

综上可见，福建省基础设施与公用事业建设方面应用PPP模式，尤其是PPP模式下的融资方面还面临多个挑战。虽然，PPP模式已经是国内外公认的，在提供准公共物品方面有多个功效，是未来政府和社会资本的合作点和双赢机会，但如果盲目、激进应用，也会适得其反。

四、PPP应用于基础设施与公用事业建设的对策

(一)完善投融资环境，规范融资行为

1. 整合融资平台，规范地方政府举债行为

2014年，国家对地方政府融资平台进行大清理。福建省也应对地方政府投融资平台进行整合和改革，不仅要摸清地方债务的规模和性质，将过去逐渐清零，也要从根本上予以规制和改进。

对既有投融资平台的整合路径包括：其一，资源整合，即盘活各种资源，完善特定目的公司(SPV：Special Purpose Vehicle)的资本资产结构，包括基建预算支出、基建行政性收费收入和政府土地出让金净收益等资源[3]；其二，项目整合，即将项目分为经营性和非经营性项目，并有针对性地按照市场规则运作，采取相应方式实现收益；其三，公司整合，即取消多级公司体制，形成原则上最多两级的公司架构。此外，还应该隔离债务风险与地方政府财政，加大风险防控，寻找让企业成为独立于市场主体的融资人的机制，逐步缓解地方政府的财政压力，充分发挥融资平台的积极作用。

2. 拓展投融资渠道，优化投融资结构

如前文所述，福建省存在投融资渠道较为单一，主要以银行贷款为主，这样会导致基础设施与公用事业建设资金来源较为单一，资金供求矛盾日益加剧，抗风险能力差等多方面的问题。因此，拓展投融资渠道，优化投融资结构十分重要。在社会主义市场经济条件下，我国应当充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

提高社会资本在PPP项目的参与度和积极性，还需要全省在投资方面下功夫。其一，增强投资的内生动力，增强基础设施与公用事业建设等重点产业、重大项目对全省投资的带动作用，创新项目的管理运行机制；其二，要优化投资结构，积极引导社会资本参与民生、社会、环保等重点发展领域，明确政府投资的范围和界线，鼓励扩大民间投资，综合考虑社会和经济效益，促进多元投资；其三，建立健全相关制度，建立透明投资政策和信息服务系统，引导社会资本投资合理流向。

3. 加强信贷管理，促进金融生态环境建设

完善的金融架构支持和PPP金融服务模式十分必要。为PPP项目提供融资服务的除了商业银行或政策性银行等传统的金融机构，还可以通过政府全额出资或引进其他的投资主体合作出资成立专门项目信贷银行、担保基金或其他金融机构。此外，通过提供多样化的创新金融产品，发挥“种子”资金的引导作用，优化投融资结构，提高直接融资所占比，向基础设施与公用事业建设PPP项目提供融资服务。多层次的金融架构对于维持融资总量保持适度增长，积极补充资金融通体系的正常运行，有效遏制“影子银行”带来的弊端，疏通社会资本投资 PPP 项目的渠道，同时保持金融机构流动性。[4]

为有效吸引社会资本参与基础设施与公用事业项目建设，福建省各级地方政府应给予本地区金融生态环境建设高度重视。金融生态环境建设以保护投资者合法权益为宗旨，以信用体系与信息披露机制建设为关键内容。信用体系建设针对市场主体的同时，更应侧重政府机构。地方政府应该率先强化自身信用与契约意识。此外，对本地区的各级政府信用还可以引入独立第三方定期进行评估与披露,以此加强信贷管理和信用建设,为推广PPP模式创造良好的金融生态环境。[5]

(二)加快转变政府职能，引导社会资本进入

福建省政府和相关部门要准确定位，加强相关方面能力建设。PPP模式的推行对政府来说是个重大挑战，因为政府不仅要参与项目的整个过程，还要作为政策制定者、事务管理者和运行的监督者；不仅要立足公共产品的社会福利最大化，同时考虑项目对社会资本的吸引力、利润和风险是否合理，转变传统供给观念和模式。

这就要求政府首先要从观念上转变，市场才是对资源配置起着决定性作用。政府采用PPP模式不是推脱责任，而是要和社会资本风险共担、收益共享。重要的是政府要提高多方面的能力，例如：合同管理、项目调价机制和监督服务质量的能力。成立专门的部门或委托第三方出具详细的项目投资前景分析报告，积极引导高质量的民营企业将目光放在企业、社会的长远利益中，加强与政府的公共事业建设合作。

注释:

[1] 于海东、冯长春： 《基于REITs模式的基础设施信托基金应用可行性分析—以高速公路为例》，《建筑经济》2011年第4期。

[2] 胡 昊、谢忻玥：《以PPP推动基础设施及公共服务领域投融资体制改革》， 《国际商务财会》2014年第10期。

[3] 王爱俭、赵 鹏、林 楠、吴 盛、文洪武：《金融支持天津经济结构调整的研究报告》，《华北金融》2010年第12期。

[4] 高鹏程：《PPP模式:背景、问题及推广途径》，《地方财政研究》2014年第9期。

[5] 贾宪军：《PPP模式支持城镇基础设施建设问题探究》，《产业与科技论坛》2014年第16期。

[责任编辑：黄艳林]

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1002-3321(2016)01-0064-05

作者简介：周君婧， 女， 福建福州人， 福州大学经济与管理学院研士研究生；

收稿日期：2015-09-08

涂晓今， 男， 江西南昌人， 福州大学经济与管理学院教授；

张白， 男， 福建福州人， 福州大学经济与管理学院教授。