新型农业经营主体培育政策反思

谷小勇　张巍巍

摘要：近年来，各级政府在制定、实施新型农业经营主体培育政策过程中存在过度重视工商资本农企、不重视在乡小农的新型农业职业化培育、对农民合作社扶持过度及对种养大户和家庭农场的经营方式定位不清等问题。学界对此进行了探讨并给出了一些政策建议，但一些研究结论有失偏颇，应予以矫正。通过调研分析认为，政府应恢复工商资本农企的新型农业经营主体培育地位，积极培育在乡小农为新型农业职业农民，消减和调整对农民合作社的扶持，促进种养大户规模化经营和家庭农场集约化经营，以规范新型农业经营主体的建立，充分发挥其对我国农业发展的正面带动作用，促进其可持续发展。

关键词：新型农业经营主体；农民合作社；培育政策；新型职业农民；家庭农场

中图分类号：F306文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）03-0136-06

自2007年中央政府颁布新型农业经营主体培育政策以来，经过各级政府大力扶持，我国新型农业经营主体获得快速发展。这不仅使国家忧虑的因大量青壮年农民外出务工而导致的农村土地荒芜化和经营粗放化问题得到很大程度的解决，而且使我国农业生产力和农民收入获得进一步提高。但此政策在制定、实施过程中也暴露出诸多问题，严重影响了其效果发挥。对此，学界及时予以揭示，并提出了许多建议，各级政府也适时采纳了部分建议，矫正了相关政策。政府和学界之间的这种良性互动格局，对推动我国新型农业经营主体健康、快速发展起了很大作用。但笔者近年在安徽省、甘肃省永登县和河南省鄢陵县不同时期的调研显示，部分学者提出的、已被各级政府采纳和正在疾呼采纳的一些观点及建议非常值得商榷。本文以上述调研所获资料为主要依据，就这些观点及建议做一深入分析，辨清我国新型农业经营主体培育政策到底存在什么问题以及该如何矫正，以供各级政府参考。

一、恢复工商资本农企的新型农业经营主体培育地位

在所有新型农业经营主体中，学界对工商资本创办的农业企业（下文简称“工商资本农企”）的批评最多，以赵俊臣[1]和马九杰[2]为代表的许多学者建言各级政府规范、监管工商资本进入农业生产领域。他们认为此类农企近年的发展造成了农地的非粮化、非农化，挤占了农民的就业空间和利益，效果已是弊大于利。中央政府认可他们的这些观点，以致把对此类农企的培育政策从2007年的“支持”修改为2013年的单独探索建立工商企业“租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”，再到2014年的不再提及。地方政府遵从中央政府法令，对相关政策也做了如此修改。

但对于上述批评理由，笔者不敢苟同，原因主要有二：

一是在多元化农业经营主体格局下[3]，个体小农、种养大户、家庭农场和农民合作社等目前也造成了较严重的农地非粮化、非农化问题。如鄢陵县许多个体农民和养殖大户在其承包、租入的种粮田地上种植花卉苗木、修建猪鸡舍和餐厅，一些个体农户在其承包耕地上单独建房，有的在其作为股份的承包耕地上合伙共建（小产权）住宅房。在永登县，种养大户和农民合作社在租入的种粮田地上种植油葵、食葵、娃娃菜、蚕豆和胡麻等经济作物的现象比较普遍；当地唯一的家庭农场——农杞农场2012年在其租入的230亩种粮水浇地上也并未种粮，种植的全部是枸杞、樟子松和竹柳等。表面上看，这些农业经营主体单个的非粮化、非农化农地面积比单个工商资本农企要小很多，但庞大基数加起来的面积就很大，并不少于后者之和。粗略估算，到2013年3月，永登县农地流转面积较大的大同镇、龙泉寺镇和柳树乡3个乡镇种养大户、农民合作社的非粮化面积比工商资本农企的非粮化农地面积还要多，前者之和（1624万亩）比后者之和（118万亩）高出05万余亩。可见，农地经营非农化和非粮化的主要原因，是因为当前种植经济作物和苗木、养殖牲畜及经营非农产业比种植粮食作物、经营农业收益更高，因此所有理性的农地承包者和租入者都愿意选择非粮、非农经营行为，并非仅是发生在工商资本农企身上的特有现象。因此，以非粮化和非农化为理由，在建议各级政府规范、监管工商资本进入农业生产领域时，还应重视其他农业经营主体农地经营非粮化和非农化行为。

二是工商资本农企对所租农地的经营主要是非粮化，但无论是种植蔬菜药材、花卉苗木和青储饲料，还是建筑圈舍养殖畜禽等，无疑都使我国因青壮年农民大量进城务工而导致的大规模农地撂荒和经营不善的状况得到改变，促进了我国农业发展，并为农民提供了农地出让金收入和大量就业岗位。如永登县大同镇许多农户的山旱地，由于雨水缺乏和无法灌溉，长期被废弃，不能创造一点价值；但这些农地后来被东方天润玫瑰种植有限公司、惠农生态发展有限公司和介实农产品发展有限公司租入、复耕，种植玫瑰、药材、蔬菜和葵花等，不仅每亩每年至少为这些农户提供了20～300元不等的地租收入，大幅促进了大同镇农业发展，而且为他们创造了20余个长期工和200余个短期工的就业岗位。这些利好的存在都是不争的事实，是工商资本农企发展的主流效应。尽管有人批评一些企业为租得农地，与村干部串通，强迫农民出租农地，以致造成了挤占农民就业空间和利益的现象，但正常市场竞争条件下，农民就业空间和利益被不适度挤占的现象却很少发生。因为被大规模撂荒和经营不善的农地虽然因新型农业经营主体的租入而被大量开发，但城镇化和工业化进一步发展对农民的吸纳又造成了大量新的农地被撂荒和经营不善，以致当前仍有大量被撂荒和经营不善的农地亟待出租，它们足以供工商资本农企和个体农户租入，前者并不需要通过与后者激烈竞争来租入农地。故挤占农民就业空间和利益是工商资本农企发展的非主流效应，所以说工商资本农企发展的总体效果当前仍是利大于弊。

同时对于规范、监管工商资本进入农业生产领域的建议，笔者也认为时机不够成熟。一方面，利用工商资本直接创办农业企业，他们的租地非粮化和非农化行为要被规范、监管，但如果工商资本所有者以个体农民、家庭农场和种养大户的躯壳进入，那么他们的租地经营非粮化和非农化行为是否应受到规范、监管？如果否，许多工商资本就会不再直接创办农业企业，而是借此渠道进入，导致无从监管。如果是，国家需把所有租地经营的个体农民、家庭农场和种养大户的资本来源查探清楚，看其是否为工商资本，否则无法规范、监管。但查探他们资本来源所耗费的人力、物力和财力远比直接监管他们的非粮化、非农化经营行为为高。另一方面，租地者从金融机构（银行、信用合作社、担保公司和小额信贷公司）及其他工商业者处借贷，进行非粮化和非农化经营，其资本来源的产业属性是否属于工商业呢？如果否，因为这些工商业者提供的借贷资本是非粮化和非农化的租地者维持其正常生产经营活动所需流动资金的主要来源，不规范、监管这些资本的租地非农化、非粮化用途，租地者的非粮化和非农化行为就仍会继续乃至会扩大。如果是，规范、监管这些资本的非粮化和非农化使用，在需付较高借贷利息和土地租金的前提下，租地者中的绝大多数肯定不会以它们来经营利润率较低的粮食种植或农业，而是会停止租地，这样就无法解决我国大规模农地被撂荒问题。

综上所述，各级政府应谨慎接受一些学者提出的“工商资本农企近年的发展造成了农地的非粮化、非农化，挤占了农民的就业空间和利益，效果已是弊大于利”的观点以及基于此而提出的“规范、监管工商资本进入农业生产领域”建议；而应在政策中重新确立工商资本农企的新型农业经营主体培育地位，继续把其作为新型农业经营主体加以培育，发挥其对我国农业发展的带动作用。

二、积极培育在乡小农为新型农业职业农民

国家新型农业经营主体培育政策中，涉及在乡小农者就是对广大农户的规定。在规定对种养大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模化经营新型农业经营主体，采取奖励补助、贷款支持、税收优惠、项目倾斜和配套辅助设施用地指标单列等扶持措施时，国家仅在培育政策颁布初期规定对他们实施各种培训，“努力”将其培养为现代农业经营者，此后就不再提及。各级政府在此期间颁布的政策基本与此一致。有些官员说，2007年以后各级政府颁布的新型农业经营主体培育政策中，有关培育新型（职业）农民、农村实用人才和新型农业经营主体领班人的规定是对培育在乡小农为新型农业经营主体规定的替代。而这两种规定的目的不同，前者的目的是为进一步提高已成为新型农业经营主体的个体在乡农民的农业经营能力，后者是为把未富裕的在乡小农培育成为新型农业经营者。当前安徽各地农委举办的新型农民培训班的参加者基本都是前者而非后者作用对象的事实，也证明了这一点。因此，国家对在乡小农新型农业经营主体化的支持力度很弱。

这一政策使在乡小农的土地经营成本相对于规模化经营的新型农业经营主体变得更高。譬如仅就财政奖补来看，2011年永登县惠农生态发展有限公司被县政府奖补15万元，平均每亩补贴30元，相当于在乡小农每亩玉米的经营成本比原来又提高了75%；2013年宿州市按照《宿州市促进现代农业产业联合体建设市级财政扶持资金实施细则》规定，对连片流转土地100亩以上的家庭农场每亩奖补200元，连补三年，相当于此后三年内在乡小农每亩土地（小麦玉米轮作）的经营成本又提高了101%。这样规模化经营的新型农业经营主体在销售非国家保护价收购的同质农产品时，有了更多降价空间，在乡小农被迫随之降价，其营农纯收入进一步受到挤压，以至因为不足以支撑其家庭消费支出而经营破产，只能把农地出租给规模化经营的新型农业经营主体。这种弱力度的支持也相当于使在乡小农的单位土地纯收益相对于规模化经营的新型农业经营主体变得更低。如惠农公司获得的奖补，相当于在乡小农每亩玉米的纯收益比原来又下降了28%；宿州市家庭农场获得的奖补，相当于三年内其每亩土地（小麦玉米轮作）的纯收益直接下降了1265%。农村地区的贫富差距因此进一步拉大。

对于上述诸问题，目前少有学者进行研究，并据此提出加大对在乡小农新型农业经营主体化的培育和扶持建议。相反，贺雪峰等学者却提出了保卫在乡小农的建议[4]。保卫在乡小农的最可行方法是，国家通过财政补贴方式来降低他们的土地经营成本或提高单位土地的纯收益，使所获农业收入足以维持其持续经营农业和家庭消费之需。但即使不考虑二孩、二胎政策的影响，到本世纪中期我国仍将会有2亿多、以分散经营土地的个体在乡小农为主的农民[5]，国家财政很难负担起如此庞大人数的土地经营成本或收益补贴。而且这种措施也会扭曲农产品市场，不利于整个社会尤其是在乡小农降低农业生产经营成本和集约化经营农业。

基于上述分析，如果不对在乡小农进行新型农业经营主体化培育会导致许多不良后果，建议在中央一号文件中明确提出加大对在乡小农的教育培训力度[6]，对集约化经营成绩突出的在乡小农依据单位土地的纯收益高于同类经营者平均状况的程度，优先给予不同程度的生产贷款，同时在贴息、税收优惠及项目倾斜等方面予以支持，并对其租地扩大再生产行为予以一定的土地租金补贴，优先协调配套农田水利设施和农田道路等，以此推进和引导其向新型农业职业农民转化，使其成为我国新型农业经营主体结构的主要力量。同时鉴于集约化到一定程度后，受土地经营规模较小限制，在乡小农的农业生产经营必定会产生边际收益小于边际成本现象，这时国家应发挥土地规模化经营的效应，促使其向合作化道路上发展，降低农业生产经营成本，提高农业收益。

三、消减、调整对农民合作社的扶持

农民合作社自2006年被国家再次立法发展至今，中央一号文件一直将其作为新型农业经营主体进行培育，明确规定要采取安排财政项目资金直接投放、允许持有和管护财政补助形成的资产、增加发展资金、补助鲜活农产品仓储物流设施兴建和农产品加工业、贷款贴息、完善税收优惠政策、广泛开展各类人才培训和落实设施农用地政策等措施，扶持其发展壮大。各级政府积极贯彻落实这些政策。如安徽省2010年和2012年颁布的《安徽省实施中华人民共和国农民专业合作社法办法》和《关于进一步促进农民专业合作社持续健康发展的意见》，分别制定了“扶持措施”和“优化农民专业合作社发展环境”一章；合肥市制定的《2009年农民专业合作社建设发展工作方案》，设置了“加大扶持力度”的内容。因此，我国农民合作社得到快速发展，数量大幅增加。如安徽省2007年底在工商部门登记者为5 379家[7]，发展到2012年底已达 293 万家[8]，平均每年增加约4 784家，年增长率接近89%。

对于上述时期的农民专业合作社发展问题，高建中[9]、秦红增等[10]、廖克勤[11]和彭春凝[12]等从发展影响因素、内部管理尤其是内部利益分配、产品营销和法律等方面作了深入研究，建议政府进一步加大对农民合作社的财政税收和信贷扶持力度及这些方面的政策支持。但这些研究在实证方面的支持力度不够。笔者在2009年以来，多地多次对不同规模农民合作社发展进行了调研（如2009年在安徽省颍上、肥西和青阳3县进行了大规模问卷调查，2013年对甘肃省永登县多家较大规模农民合作社的实地访谈，2014年在安徽省颍上、利辛、埇桥和当涂4县做了小规模问卷调查，2015年对安徽省宿州市15家农民合作社进行了实地访谈），未见过一件真正的合作社与社员间因公共财产而发生纠纷的案件；各级示范社中很多都是挂名合作社。一些学者实证研究引用的合作社不少都是“皮包”合作社[13]，即社长实名、社员挂名。所以其研究结果可信度不够。

探究上述时期我国农民合作社快速增长的真正原因，主要是各级政府给予了大力扶持。这些扶持使许多企业带头人、农村种养大户和经纪人、村干部看到了政府扶持的带来的好处。他们为得到各级政府培育政策提供的各项奖补、优惠和项目支持，就积极组建了许多自己任社长、向其出租土地的农民及相熟的农民挂名社员的合作社。这有违国家补贴、扶持农民合作社的初衷。

因此，建议各级政府削减培育政策中对农民合作社的部分扶持内容，即取消对示范社的奖励、贷款贴息和建设鲜活农产品仓储物流设施和兴办农产品加工业的补助，对初建社的补助，对合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广、引进新品种和新技术等服务的财政资金安排，压缩皮包合作社投机套取国家财政资金的空间，避免国家财政资源的浪费。同时把增加发展资金、税收和贷款优惠、水电非农土地（生产设施用地和附属设施用地）使用优惠、整车运输鲜活农产品车辆通行费减免等政策的主要实施对象由农民合作社扩展到个体在乡小农，使前者所获政策优惠等于其社员入社前作为个体小农身份所获这些政策优惠的加总，提高农民合作社形成的内聚力，促进其健康发展、壮大。此外，可在培育政策中增加“同等条件下，农村土地整理、农田水利建设、农业综合开发、扶贫开发、农业产业化和农技推广等国家支持和发展的农业和农村经济建设项目，优先委托和安排符合条件的农民合作社尤其是示范社承担”和“积极面向合作社带头人、经营管理人员和社员开展职业技能提升培训和晋升技术职称培训”内容，提高农民合作社的自我造血能力，实现可持续发展。

四、促进种养大户规模化经营与家庭农场集约化经营

家庭农场是国家2012年底才在中央一号文中提出要培育的一个新型农业经营主体，而且是被与其他新型农业经营主体放在一起描述的一句话，即“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。但农业部在据此一年多后的2014年2月界定其定义时说，截止2012年底，全国已有此类农业经营主体877万个。这比此时被国家扶持发展多年的农民合作社数量（689万家[14]）还多188万个。在此政策公布后、地方政府对家庭农场的定义做出界定前，姜波[15]、漆彩凤[16]、王振和李凡[17]等学者就调研发现了大量家庭农场，并提出了政府应出台政策加大对家庭农场的财政、信贷和税收支持等建议。然而此期间以家庭农场名义营农的农业经营主体规模在县域内乃至全国都不是很大。笔者在此政策公布前的多年考察中，也仅见过上文所提的农杞农场一家。因此，这些短期内突然大规模出现的家庭农场绝大多数都不会是新建的，只是对某农业经营主体称呼的改换。

事实确实如此。已出台的各级政府家庭农场判定标准显示，土地种植面积或牲畜水产养殖数达到一定规模或规模经济所需最低界限以上被作为主要标准。如安徽省《关于培育发展家庭农场的意见》规定，种植业需“粮油集中连片规模在200亩以上，设施蔬菜（含瓜果）达到20亩以上，露地蔬菜达到200亩以上”，畜牧业需“生猪年出栏达到1 000头以上，羊年出栏达到500头以上，奶牛年存栏50头以上，家禽年出栏10万羽以上”，水产养殖业需“规模养殖面积达到100亩以上”等。许多学者的观点也都与此相同，只是在家庭农场生产经营需达到的规模（规模经济所需的）最低限上有不同意见。如刘奇认为：“我国平原地区耕作大田作物的家庭农场一般不宜超过300亩，蔬菜规模不宜超过30亩。”[18]由此可说，当前的家庭农场仅是各级政府和一些学者把既往种养大户中其认为生产经营已达到一定规模或规模经济的农户家庭划拨出来，冠之以家庭农场的称呼而已。

如此，家庭农场和种养大户在经营方式定位上就无差异了，都是规模经营，所以也就没有必要把他们区分开来，单独进行政策制定和研究。也许一些学者会坚持认为他们之间存在差异，因为前者还侧重集约化经营。其证据就是农业部（农经发〔2014〕1号）界定家庭农场定义时规定，“从事集约化农业生产”是家庭农场的经营方式之一；以及许多地方政府把年产值和人均收入状况列为判定家庭农场的标准之一。但农业部并没有把集约化列为家庭农场的基本特征之一，而且地方政府制定的年产值和人均收入标准也不能体现出家庭农场的集约化特性。如安徽省规定一般家庭农场的年收入标准：“年纯收入10万元以上，其成员年人均纯收入高于本县（市、区）农民人均纯收入40%以上”，这些收入的实现单纯依靠规模经营就可以，无需集约化经营；《宿州市家庭农场认定管理暂行办法》规定种植行业粮油生产类小型家庭农场的年产值及收入标准：“年产值20万元以上，纯收入5万元以上”，也即每亩土地的最低年产值为2 000元和最低年纯收入为500元，前者是连在乡小农进行小麦玉米轮作都会达到的产值，后者与种养大户、农民合作社的经营状况基本相同。同时众多国外研究也表明：“历史上，农场规模和类型似乎不是一个决定技术进步和业绩的关键要素”“在表明一种特定类型的农场（小的或大的，家庭农场或公司农场）在结构上优于其他农场这点上，无论是理论方面还是实证方面都没有真正令人信服的证据”[19]，那么我们又有何令人信服的证据说明在绩效上家庭农场优于种养大户、大家庭农场优于小家庭农场，进而制定政策把家庭农场从种养大户中分离出来并予以重点培育以及把其细分为大小不同类型呢？

但既然现在家庭农场被从种养大户中划分出来，单独作为一个新型农业经营主体进行培育，那么国家就有必要在关于其的培育政策中把其在我国新型农业经营主体培育结构中的功能定位和作用加以清晰界定，为各级政府培育其廓清方向[20]。毋庸置疑，当前各级政府和学界普遍承认，家庭农场是比种养大户土地经营面积或养殖规模大的农业经营主体。据此可说，家庭农场建立初期就具备以下能力：购买大型农业机械设备，在农业生产中广泛应用新技术，通过规模经营获得较高资本积累；而种养大户因为由在乡小农直接转变而来，又因经营土地面积或养殖规模的扩大把其通过多年小农集约经营而积累起来的资本消耗得所剩无几，无力再购买先进机械设备和农业新技术进行集约经营。故国家应把种养大户定位为通过粗放式规模经营来获利的农户家庭，即单个农户无论经营土地面积或养殖规模多大，只要其土地和牲畜水产的单位纯收益与农民合作社相差不大就属于种养大户。大力积极培育这些种养大户，以充分发挥规模经济对我国农业发展的良好促进作用，应对今后我国因大量农民进城务工而导致的土地大规模撂荒问题。家庭农场虽然也是农业规模经营者，但国家应借助其在资本、机械和技术上的优势，促使其主要进行集约化经营，把其定位为规模经营下集约化程度较高的农户家庭，以解决我国土地和牲畜水产的单位产出率不高问题，提高我国农业的生产效率。

基于以上对家庭农场的定位，各级政府应在坚持其土地种植面积或牲畜养殖数、水产养殖面积达到规模经济所需最低界限以上的前提下，制定其集约化经营指标即其土地或牲畜水产的单位纯收益高出种养大户的比例（至少在05以上），作为判定其的主要标准，以促使其向集约化农业方向发展。此外，他们还应取消对其直接进行财政资金奖补的扶持政策，积极实施同等条件下其优先参与、承担农业高新科技示范项目、高新农业产业化示范项目和农业科技推广示范工程等高新农业发展项目的间接扶持政策，促使其发展成为通过自我积累、逐步扩大、能力不断提升的家庭农场，而不是一个主要依靠政府扶持、自我经营能力很弱的家庭农场。

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Abstract：In recent years， there appear some problems when the policies of nurturing new agricultural management subjects are designed and implemented. Governments at all levels are inclined to attach too much importance to agricultural enterprises whose capital come from industry and commerce， while too little to new agricultural professionalism nurturing of village smallholder farmers， overly support farmer cooperatives， but fail to define clearly the orientation of the way by which family farms and large planting and breeding families manage agriculture. The academic circles have discussed these problems and put forward certain policy suggestions. But some of the conclusions were biased and should be corrected. The surveys showed that the governments should take the following measures so as to regulate the establishment of new agricultural management subjects， promote their healthy and sustainable development and give full play to their positive leading role in Chinas agricultural development： restoring agricultural enterprises whose capital come from industry and commerce to their status as new nurtured agricultural management subjects， actively nurturing village smallholder farmers as new agricultural professional farmers， less supporting farmer cooperatives and adjusting supportive contents for them， promoting scale management of large planting and breeding families and intensive management of family farms.

Key words：new agricultural management subject； farmer cooperative； nurturing policy； new agricutural professional farmer；family farms