大数据与公民参与公共政策评价

摘 要：大数据时代的到来给各国经济政治等带来了机遇和挑战，我国在近两年也开始逐步重视大数据的开发与应用。本文从大数据的角度，分析其对公民参与下的公共政策评价带来的机遇和可能，以及大数据背景下公民参与的公共政策评价存在的困境问题，最后提出几点努力方向，挖掘更多大数据在公民参与公共政策评价中的积极影响，减少大数据时代带来的负面影响。

关键词：大数据；公共政策评价；公民参与

1 大数据与公共政策评价

1.大数据的概念

2008 年 9 月 4 日，《自然》（Nature）刊登了一个名为“Big Data”的专辑，首次提出大数据（Big Data）概念，该专辑对如何研究 PB 级容量的大数据流，以及目前正在制订的、用以最为充分地利用海量数据的最新策略进行了探讨。[1]随后一些大型跨国企业不断利用发展大数据，联合国也积极发展世界大数据文件报告。美国政府首次将“大数据”概念全面引入到公共行政领域。2009 年，美国联邦政府发布《开放政府指令》（The Open Government Directive），作为大数据的前奏推出了“Data.gov”公共数据开放网站。其他各国也纷纷将大数据应用于政府管理的各领域。大数据成为公共行政的新技术和新手段。

大数据确实还是一个新兴事物，我们对它的认识和利用还是初始阶段。一般而言，大数据是指：所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯。[2]简单上说大数据就是一种技术可能，将原来无法实现的技术难题实现，将海量的数据收集、处理、分析并合理利用的技术，它的最重要的意义是能预测未来的行为方向，最后实现信息的对称，让世界处在一个可数据化可量化分析的环境下。

2.公共政策评价

大数据对于公共行政来说带来了很多的改变和影响，公共政策评价作为公共行政中的一个领域，与大数据有很多值得研究的意义。公共政策评价作为公共政策的一个阶段，对于公共政策的实施和再制定都有重要的作用。以往对于公共政策评价的研究多是公共政策评估的含义及主体，公共政策评估的标准方法等、公共政策评估的问题及对策等。此外还有很对文献是对公共政策评估对策的研究，主要是从法律和制度方面给出解决方案。

在这里我们需要明确的是本文所说的公共政策评价与目前文献中的公共政策评估是有区别的。目前大多的文献对于公共政策的结果的衡量主要使用“评估”一词，概念有些混乱复杂，评估中大多包涵了评价的意义，没有分开讨论“公共政策评估”和“公共政策评价”。王春福认为政策评估是对政策方案所做的分析，政策评价是对政策效果所作的判断，它们是政策运行过程中的两个不同的环节。本文的政策评价是指在政策执行过程中，依据一定的标准对政策效果所进行的价值判断。[3]

2 公民参与下的公共政策评价

1.公民参与

公民参与一直是政治学和公共行政的研究重点，民主是公民参与的核心理论基础，更是公共行政的理论核心，关于民主的研究有很长的历史和丰硕的成果，公民参与可以说一种参与式的民主，参与式民主的代表人物有卢梭、佩特曼和巴伯。他们都积极肯定了民主参与的重要性，此外奥斯特罗姆的民主行政理论也强调民主参与的行政方式。公民参与可以定义为在民主的基础上，公民依据应有的权力对关于公民的公共利益、公共事务等方面进行参与监督等活动。

2.公民参与下的公共政策评价

公民的民主意识参与意识逐渐加强，对于政府的活动和政策的关心程度也在不断提高，公共政策的评价恰恰是对于公民民主与参与意识的体现，公民参与下的公共政策评价更加真实有效，因为公民的评价是政策评价主体多元化的体现，公民作为政策的重要影响者对政策的效果和效率有直接的感受，公民参与的公共政策评价有利于政策实现科学化和民主化。本文认为，公民参与公共政策评价是指公民个人或团体通过一定的方式、途径和程序，在政府政策实施后，公民对有关于其关心或者关系自身和公共利益的政策发表意见和看法建议。

3 大数据为公民参与公共政策评价带来的可能

我国的大数据技术在商业领域已有很多应用，政府部门的大数据开发数据收集虽然有一定的发展，但是发展缓慢没有突破性的进展，大数据技术还不能广泛的应用到公共行政各领域。各省市政府也在积极建立智慧政府，建立了数据信息部门，但是面临着许多技术和人为等主客观因素的障碍，例如部门之间的信息壁垒等，使得我国的政府数据收集面临“信息孤岛”的现象。

对于公民参与公共政策评价而言同样是面临一些发展障碍，当前在大数据技术还没能普遍使用的情况下，公民参与公共政策评价的现代化信息化主要体现在网络媒体网络舆情对政策的影响，网络舆情已构成现代公共政策评价的基础途径"网络舆情表达快捷，信息多元，方式互动，对政府官员了解民情，听取民意，集中民智，制定反映人民利益的公共政策，缓解社会矛盾，建设和谐社会都具有积极的意义，公众通过互联网获取政府消息，参与公共事务和公共政策评价已成为一种政治参与方式。

1.整合分析大量公民分散的政策评价数据成为可能

就目前的公民参与状况而言，网络上的公民参与多以论坛、博客微博、即时通讯工具等手段发表个人对公共政策的意见和看法，这些公民参与的公共政策评价多是自发分散的，每个人对于一个政策的评价手段渠道可能不都相同，数据呈现分散化，一个数据的公民态度在一个网络空间下与另一个网络评价空间下的结果可能是不同的，这样对于政府而言分析公民对政策评价造成了很多困难，无法掌握全面的数据，就无法正确分析公民对政策的态度，从而不利于政策的及时调整和纠正。而大数据技术解决了这样的难题，大数据能够从海量、多源、动态数据中以全面、集成的视角开展深入的挖掘，分析数据包含的价值，对于分散的公民评价，政府利用大数据可以整合分析这些看似没有规律甚至没有价值的数据。

2.大数据可以降低政府对政策评价的成本，提高效率

以往政府对于公民参与公共政策的评价，需要特定的部分和人员对公民这些评价进行整理和分析，数据整理的基础性部分工作量较大，对于一些专业的问题还需要专家学者进行研究和讨论再做出报告，这一过程需要的人力物力财力是很大的，并且这一过程所需要的时间可能很长，这就是公民参与公共政策评价的一个缺点，成本高效率低。大数据时代的到来解决了这一问题，大数据技术所需要的人力很少，数据的筛选分析等可以完全由计算机实现，人只需要对分析的结果做出决策，甚至大数据可以直接给出最佳决策方案。此外大数据下对政策评价的规范性要求并不高，上面我们知道当前公民参与公共政策评价存在不规范的问题，对于评价的质量和效率有不利影响，但是大数据下即使存在着评价过程等的不规范，大数据技术依然可以分析出有价值的数据。

3.大数据利用公民评价数据预测未来行为、价值偏好，科学制定政策

大数据的一个重要的特点就是能对于现有数据挖掘分析，预测未来的行为和偏好。公民对公共政策评价代表了其对政策的看法，支持或者不支持，尤其是一个地区的民众对于一个政策的态度可能趋向于一个偏好和态度，大数据技术可以将这一价值偏好分析出来，预测其未来对于什么政策有怎么的态度，接受支持还是反对不支持。这样就有利于政府部门对未来政策进行科学的制定，而大数据公民参与公共政策评价又是一民主过程，这样很好的实现了政策的民主化和科学化的统一。并且政府从公民评价数据中得出的结果应用到未来的政策制定中去，本身也是政府回应性的体现，政府的积极有效回应可以促使公民参与度的提高。

4.大数据可以最终解决信息不对称

大数据时代带来的最大颠覆可以说就是实现信息的对称性。以往的社会发展，市场经济的发展都是建立在信息不对称的基础上，交换才成为了可能。而政府部门与公民之间更是一直以来处在信息不对称的状态。公民对于政府的运作过程、政策的制定以及实施的实际情况，利益的得失等这些问题一直是知之甚少，公民对政府部门的监督更是无法真正实现，公民处于信息资源的弱势地位。公共政策的评价，公民只是进行了参与评价，无法掌握到政策评价的最终数据资源，到底政策的偏向是什么，政府对政策评价的数据分析结果是什么。同样的政府其实也是信息掌握不对称的一方，虽然政府有机会获得比公民更多的数据资源，但是大量分散各部门资源并不能总是能为政府提供有价值的信息。

4 大数据对公民参与公共政策评价挑战及思考

1.公民参与的过度化，可用数据的匮乏

信息技术的发展，社交网络、移动互联网的成熟，公众表达政策态度的渠道越来越多样，越来越自由。大数据时代下信息数据的海量爆炸导致公民的过度参与。而且我国民众的参与形式内容缺乏创新力，无法自觉形成更好的参与形式。过度的参与必然产生一些无用数据信息，在数据大爆炸的时代，政府、研究机构、企业和公众却总是存在着数据不足的感觉，想用的、能用的数据无处可寻，可用的、可信的数据极端匮乏，正是这种“优质”数据缺乏的现状影响制约着社会数据意识的形成、政府业务的应用和数据产业链的形成。

2.舆论导向政府公信力被怀疑

一些公众由于个人利益或者情绪不满对政策作出较不客观公正的评价，当这样的信息很多的时候，可能影响评价的方向，一些人的跟风更加扩大这样的趋势，这样的负面信息太多的时候就会对政府产生不利影响，造成民众情绪的波动，对政府的信任度降低，政府公信力受到挑战。

3.大数据时代下政府的信息道德风险

对于大数据可能会带来的挑战和困境，我们当前就该重视，积极探索思考解决的措施。其中对于大数据道德风险而言，我们可以考虑发展独立第三方的数据资源处理组织，他们应该是独立的不受政府管理的，这样就能对政府的数据垄断形成制衡，监督数据的可信度，并且政府的一些数据处理也可以和这样的数据公司或组织购买，能够降低政府的成本和组织的设置。这些都是可实现的，在美国有很多这样的咨询数据公司，在我国也是有实现的可能的，目前很多大的企业都建立了自己的数据资源库，私人部门有能力实现数据的收集分析。作为政府也应该相应的鼓励这样的独立第三方组织的形成和建立，在制度上不要形成设置阻力。

5 结语

大数据时代背景下的社会将是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、社会将具有更强的流动能力，并呈现个性化、社会化和网络化等特征。这些新变化与新特征或多或少会影响公共行政的方方面面，有大数据时代的到来，为公共行政领域带来了更多的可能。而公民参与的公共政策评价可以说和大数据有着很直接的关系，当前的公民参与公共政策评价基本实现了信息化，大数据的实现是为公民参与公共政策评价解决了最重要的技术困境，让公民参与的公共政策评价真正的有价值，是民主实现的一种形式。但是我们同样需要注意到大数据给公民参与公共政策评价带来的挑战，积极应对，发展独立第三方数据资源组织，让大数据真正的服务于公民和政府。

参考文献

[1]Nature. Big Data[EB/OL]. （2012-10-02）[2014-05-10]. http：//www.nature.com/news/specials/bigdata/index.html.

[2]BigData[EB/OL].[2014-05-10].http：//en.wikipedia.org/wiki/Big_data.[3]王春福. 试论政策评估与政策评价的区别[J]. 理论探讨， 1992， （3）： 46-48

作者简介

苏智勤（1990-），女，内蒙古，研究生，浙江工商大学 公共管理学院，学生 ，研究方向：地方治理、乡村治理。