工伤保险基金安全与功能扩张

殷 俊，田 利

(武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

工伤保险基金安全与功能扩张

殷 俊，田 利

(武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

通过德尔菲法、模糊层次分析法和综合指数法，基于工伤保险基金安全特征、运行流程、影响因素，可建立工伤基金安全评估指标体系及相应的权重系数，最终在定性分析(德尔菲法)的基础上，融合定量分析(模糊层次分析法)思维，确定工伤基金的综合安全指数。工伤保险基金安全系数与功能扩张相辅相成、互为前提，在基金安全性评估中应从基金筹集、管理和支出三个环节分别相继监测管理，是具体的措施层面；在制度功能扩张中工伤预防和职业康复是制度的理念认知层面。

工伤保险；基金；评估；安全性

逐渐扩大的工伤认定范围、试行工伤保险先行支付、明确提取工伤预防费用、建立工伤保险住院费用即时结算信息系统网络平台和农民工专项工伤保险无疑都是在工伤保险基金的“保障功能”基础上所创新的措施。然而，日益完善的工伤保险制度，一方面是基金高度结余，企业缴费负担过重，基金保值增值困难；另一方面的事实却是工伤给付水平较低、保障项目不全、赔付渠道不畅、大量资金闲置，不符合工伤保险基金“以支定收，收支平衡”的原则。这些由于生产安全环境、通货膨胀率、管办不分离、监督不力所带来的工伤保险基金安全性问题已经到了不能忽视的地步，只有保证工伤保险基金安全，才能实现工伤保险制度功能，特别是在建立工伤预防、工伤康复、工伤补偿“三位一体”的社会工伤保险体系的大环境中更应充分规划基金的功能作用，确保工伤保险基金的安全，在工伤保险基金的切实保障功能的基础上，扩大工伤保险制度的功能，合理分配工伤保险基金用于预防、康复、补偿方面的资金，发挥工伤保险制度在工伤预防、职业康复、收入补偿方面的功能。

一、工伤保险基金安全内容与现状

(一)工伤保险基金安全界定

安全状态并不是一种事故为零的所谓“绝对安全”的概念。因为安全是有条件的，无条件的安全状态客观上是不存在的，只有在各种因素相互制约的条件下才处于安全的状态。为实现基金“收支平衡”，对基金筹集、管理、支付的环节进行全面统筹和系统管理，以确保工伤保险基金分散工伤风险的功能，实现工伤保险制度保障工伤职工的合法权益则是工伤保险基金安全的内涵[1]。从制度建设角度看，工伤保险基金分散工伤风险、保障工伤职工权益、促进安全生产就是安全状态；从基金管理角度看，工伤缴费到位、管理运营成本降至最低、工伤待遇支付合理、积累基金能够实现保值增值就是安全状态[2]。显然，安全含义虽然有所不同，但安全目标是一致的，就是要确保基金收缴到位、实现基金保值增值、满足给付需求。

(二)工伤保险基金现状分析

中国工伤保险制度实行现收现付的财务模式，遵循“以收定支，收支平衡”的筹资原则，并在尽量保持收支平衡的基础上适当结余。2013年末，全国工伤保险基金收入614.8亿元，比上一年度增长88.1亿元，增幅为16.73%；基金支出482.1亿元，比上一年度增长75.8亿元，增幅为18.67%；年度净结余为132.7亿元，年末基金累计结余996.2亿元(含工伤保险储备金)，当期累积结余贡献率为13.32%，累积结余比上一年度增加15.58%。

1.工伤保险基金收入与支出。从基金收支单线来看(图1)，工伤保险基金收入和支出都呈平稳增长态势。收入方面：制度覆盖面扩大、参保人数激增、工伤缴费相应增加，经济加速发展、物价指数和工资水平提高、企业缴费基数变大、工伤保险收入增加；支出方面，由于参保人数的增多，保障范围的扩大，即使工伤事故发生概率稳定在一定水平，享受工伤待遇的人数也会同比增加，再加上保险支出的刚性需求，随着社会经济水平的提高，工伤保险待遇水平也会相应提高。

图1 2004—2013年工伤保险基金收入与支出

然而，工伤保险基金收入和支出的增长幅度却存在较大的变动差异(图2)。工伤保险基金收入的环比增长率在前期持续高于基金支出增长率，说明工伤保险基金在收入方面的增长明显高于在支出方面的增长，基金有较大的年度净结余；在中后期，虽然工伤保险基金收入在绝对数额上同比工伤保险基金支出要多得多，但支出的环比增长率大于收入的环比增长率，这一方面说明工伤保险基金的收入和支出趋向更为合理的平衡发展，大量的基金净结余情况有所缓解，大大提高了基金的利用率；另一方面则说明即使在工伤保险基金有大量净结余和累积结余的情况下，工伤保险支出的需求将会越来越大，且速度过快于收入增长速度。这一趋势表明，现阶段工伤保险基金累积结余情况在中长期的发展来说不容乐观，随着工伤待遇支出的不断提高，而工伤保费收入有限，那么工伤保险基金将会在不远的将来面临着工伤待遇支付风险，这为工伤保险基金安全提供了新的分析线索[3]。

2.工伤保险基金率。工伤保险基金率越高，说明工伤保险基金沉积的程度就越大，而工伤保险基金过快的结余程度，不利于基金分散工伤风险、保障工伤职工的功能发挥，这也是判定基金收入与支出之间的关系，从而在基金结余安全方面制定合理的工伤保险缴费费率[4]。从图3可以看出中国工伤保险基金率在158%～203%的范围之间，基金率处于相当高的水平，实现工伤保险基金的保值增值有着现实和理论的需求。

图2 2004—2013年工伤保险基金收入与支出环比增长率

图3 2004—2013年工伤保险基金率变化折线图

图4 2004—2013年工伤保险基金保障度的折线图

3.工伤保险基金保障度。从图4可以看出，工伤保险基金的保障年度较高，平均在2.8年的水平，具有较高的基金支付能力，基金保障功能充足。然而，同工伤保险基金支出增长幅度大于收入增长速度的趋势一样，中国工伤保险基金保障度呈明显的持续下降趋势，从2004年的3.5年下降到2013年的2年。可见随着工伤保险制度不断完善，工伤保险基金支出需求将不断扩大，基金保障能力在逐步降低，怎样提高工伤保险基金的保障性和安全性能成为亟须解决的难题。

二、工伤保险基金安全指标体系与评价方法

(一)评价指标体系的建立

在工伤保险基金安全规范的基础上，考量表现层面、影响因素、安全隐患、价值取向、财务要求等因素并转化为评价指标共计20项，然后采用德尔菲法通过询问专家的方式在众多评价指标中选取趋向认同度高的指标，克服由于认知主体差异、决策主体偏差等原因造成的难量化和主观性强的问题。经三轮专家意见反馈，在20项初选指标体系中提取认同度在80%阀值以上的9项指标分别对应工伤保险基金在筹集、管理、支出三阶段的安全评价的要求，如表1所示。

表1 工伤保险基金安全性评价指标体系

(二)指标权重的确定

1.构建层次结构模型。根据工伤保险基金评价指标体系构成，在对工伤保险基金进行权重赋值时，先要建立起工伤保险基金安全的层次结构模型，以便对在同一层次中的衡量指标做相同标准的赋值，体现评价指标之间的层级影响关系，更为科学合理的评判各指标对总目标的贡献程度。工伤保险基金安全评价层次结构模型如图5所示：

图5 工伤保险基金安全性评价层次结构模型

2.建立判断模糊矩阵。工伤保险基金安全评价研究属于多指标、多属性的综合评价问题，如果评价出现主体偏差或者静态偏差，都无法真实反映出各地现实的工伤保险基金安全状态。为了减少和最大限度避免评价的偏差，采用德尔菲法和模糊层次分析法相结合的方式来确定各评价指标体系的权重，全面、合理的考究各指标真实的影响程度和贡献大小。在模糊语义三角函数的基础上，把工伤保险基金安全评价的9项指标再实施专家评价法，汇总每个专家对两两评价指标进行对比的重要性评价程度，然后把主要性语义表达转换为与模糊数的对应关系，建立起比较模糊矩阵。模糊集表示为M(ι，m，u)，其到模糊集为1/M(1/u，1/m，1/ι)，对应转换意义与模糊数值如表2所示。

表2 模糊语义与模糊数值对应转换表

综合平均各专家的判断程度，工伤保险基金评价的目标层(总指标)下有工伤保险基金筹集安全B1、工伤保险基金管理安全B2、工伤保险基金支出安全B3三个一级指标，三个指标进行两两比较的模糊结果：

表3 工伤保险基金安全一级指标模糊矩阵

系统层(一级指标)中的主体层(二级指标)工伤保险基金筹集安全B1下的三个数据层指标工伤保险覆盖率C1、工伤保险费征缴率C2、工伤保险缴费工资指数C3两两比较的模糊结果：

表4 工伤保险基金筹集安全二级指标模糊矩阵

系统层(一级指标)中的主体层(二级指标)工伤保险基金管理安全B2下的三个数据层指标工伤保险基金净结余率C4、工伤保险基金率C5、工伤残疾率C6两两比较的模糊结果：

表5 工伤保险基金管理安全二级指标模糊矩阵

系统层(一级指标)中的主体层(二级指标)工伤保险基金支出安全B3下的三个数据层指标工伤保险制度负担率C7、工伤保险替代率C8、工伤保险基金保障度C9两两比较的模糊结果：

表6 工伤保险基金支出安全二级指标模糊矩阵

3.确定权重。比较模糊判断矩阵建立之后，根据具体的模糊数值来确定各指标的模糊初始权重，被定义为一个模糊数大于其他k个模糊数的可能度，并作为最终权重。

初始权重的计算公式表达为：

对最终权重进行标准化处理，得到工伤保险基金安全评价一级指标、二级指标的各个指标对应权重系数，如表7所示：

表7 工伤保险基金安全评价指标权重汇总表

(三)工伤保险基金安全综合指数

不同类型、不同单位的数据是无法进行直接比较的，这就需要“均一化”的标准式处理使其成为无量纲的数据。数据无量纲处理指标有正向指标和逆向指标处理的方式，其中正向指标的处理规定为所有经过标准化处理后的数据分值大于等于1的一律取1，小于等于0的一律取0；逆向指标在进行“1-逆向指标”处理之后与正向指标处理方法一致，在基准值评定比率的基础上数据分值大于等于1的一律取1，小于等于0的一律取0。

在工伤保险基金安全评价指标体系中，数据层面的9项指标数值中，工伤保险覆盖率C1、工伤保险费征缴率C2、工伤保险替代率C7、工伤保险基金保障度C9四项为正向指标，即该指标数值越大，表示工伤保险基金安全性越高，同工伤保险基金安全筹集、安全管理、安全支出的取向相同；工伤保险缴费工资指数C3、工伤保险基金净结余率C4、工伤保险基金率C5、工伤残疾率C6、工伤保险制度负担率C8的五项为逆向指标，也就是说该指标的数值越大，表示工伤保险基金安全性越差，有悖于“收支平衡”、基金高效率、保值增值的原则，必须要进行转正向指标化的处理。除此之外，还要对指标进行标准值的标准化处理，以便在制度设计的理想水平上对工伤保险基金安全运转进行评估，如工伤保险基金净结余率C4，理论上来讲是要实现基金为零的净结余，当年征收，当年支付，但中国现行的工伤保险制度是“阶段平衡式”的，也可以说是“部分积累制”的，工伤保险基金应当要略有结余，来应对在中长期发生的工伤风险，而这个基金净结余的标准值，曹信邦(2006)通过社会保障体系的绩效研究将其规定为25%[5]，本文考虑到工伤保险基金要有适当的结余基金，也采用这个比率。同样的道理，工伤保险基金率C5也不能偏高，更不能偏低，在综合多位专家学者的文献研究后本文将其阀值定为200%。工伤保险基金保障度C9，是工伤保险制度支付能力的直接体现，保障度越大，说明制度基金的物质基础越雄厚，适当的保障度是制度稳定、持续运转的必要性需求，然而过高的保障度就会和工伤保险基金净结余率、工伤保险基金率面临一样的问题，不利于收支平衡的基金安全建设。因而，全文采用曹信邦在其研究中设定的24个月的保障度作为参数，经标准化后的值，计算得到大于等于1的数值取1，小于等于0的取。

三、结论与政策建议

(一)结论

工伤保险制度建立初期，工伤保险信息系统不太完善，加上各地工伤管理部门在工作方针上普遍持谨慎保守的态度，重视对保费的征收而忽视了支付补偿，在一定程度上可以说，工伤保险基金是安全的。但随着工伤保险制度本身缺乏稳定性，由于管办不分离、监督不力、信息渠道不通、基金积累过高等原因造成的负面影响直接危害到工伤保险基金的安全，阻碍了工伤保险制度的功能扩张。

1.基金收支管理方面

(1)工伤保险费收缴力度不大，缺乏权威性、强制性和无偿性，企业骗费、漏费、逃费的现象较多却又逃脱了监管和惩罚。

(2)以工资为基数的缴费缺乏公平性。企业为了少缴纳工伤保险费而故意低报工资总额，而工伤管理和经办部门很难核实，降低了高工资水平的企业缴纳工伤保险费的积极性。

(3)工伤保险存在很明显的“逆向选择”，即“道德风险”。表现为高风险行业争相进入工伤保险体系，造成工伤管理部门过多注重高风险行业的工伤保障问题，在一定程度上忽视了其他行业和其他就业形式的工伤扩面工作，工伤保险金收入不足。

(4)工伤保险支出结构不合理，工伤预防和职业康复建设落后。现阶段的基金支出主要是用于工伤补偿，而在工伤预防和职业康复，如安全生产培训、安全预防的科研经费、康复医疗、残疾人再就业等方面资金投入较小。

(5)工伤待遇享受程序复杂，落实不到位。从发生工伤→企业开具工伤证明→医院医治→劳动能力鉴别委员会确认→工伤保险经办核查→领取工伤待遇，其中要经过几个部门之间的协调和审核，历时之久可以想象。这就造成了时效上的损失，工伤待遇具有时间上的滞后性。

2.工伤保险制度漏洞方面

一是工伤保险基金统筹层次低，大部分都是市县级统筹，很少实现省级统筹，甚至全国统筹的高度。以致各级工伤保险管理部门思想保守，不敢大刀阔斧的提高工伤保险支出，害怕一旦动用会造成资金缺口，而更倾向于“多收少支”以累积多的基金储备来应对日后可能遇到的、不可预知性的工伤风险，如此一来就造成大量的基金沉余；二是工伤保险的费率机制不合理，行业差别费率划分粗略不足以真实反映不同行业的生产风险，浮动费率档次较少，缺乏生产安全表现激励，这也是造成工伤保险金收入偏低的一个原因；三是农民工群体的覆盖率低。据有关部门统计，在矿山开采、建筑业和化学危险品这三个行业发生的伤亡事件中，农民工所占的比例高达80%以上，农民工进城从事高危险、高难度的工作，本应该得到工伤保险制度的庇护，由于没有正规就业而游离于制度之外。

(二)政策建议

1.筹集安全：进一步扩大工伤保险制度覆盖面，完善费率机制，加大征缴力度

以农民工参保为重点、以建筑业等高危行业参保为突破、以灵活就业人员参保为创新不断扩大工伤保险的覆盖面，逐步实现职业安全保障全覆盖；在三大行业差别费率的基础上进行丰富和细化，更新行业风险信息，增加差别费率档次，适当加大不同风险的行业的费率差距，特别是高危险行业的差别费率，避免不同风险等级的企业处于同一费率档次而使工伤保险基金收入萎缩；建立与工伤预防相挂钩的工伤保险浮动费率机制，增设浮动费率档次，扩大浮动范围，发挥浮动对企业参与工伤预防和职业安全建设的经济刺激性和行为奖惩性；对未依法参加工伤保险的企业进行催缴和滞纳金的罚款，必要时需要司法程序的介入。

2.管理安全：规范管理，提高统筹层次

建立财务监管制度、大额基金审查制度、内部审计监管制度、内部风险控制检查等基金管理制度，确保基金财务管理安全；及时与财政部门、卫生医疗部门、康复疗养部门、金融机构核算工伤保险基金账户的收入支出情况，建立信息交流机制；在依法依规的前提下积极探索工伤保险基金保值增值的新途径；逐渐实现工伤基金的省级统筹，设立工伤保险省级统筹基金专户，实行专款专用，用于全省调剂，建立省级调剂金，增强中国工伤保险基金保障能力，并在此基础上逐步并向全国统筹的高度。

3.支出安全：简化工伤认定，加大工伤预防与职业康复，实现社会化发放

工伤保险行政部门依法进行工伤认定，及时处理工伤认定申请，对工伤事实认定清楚的进入“简易工伤认定”程序；建立工伤预防基金制度，统一从工伤保险基金中提取一定比例开展工伤预防，规范工伤预防费用的支出范围和项目，建立职业危害作业网点、人员管理台账、健康档案等信息分享平台，做好工伤预防的宣传教育、培训及安全科研工作，开展劳动监察和咨询服务，按规定返还安全生产奖励费用等；依托中国现有的康复网络，加大工伤康复服务项目的可及率，整合医疗康复资源、残疾人康复资源和基础卫生资源等对康复的各项工作实施有效管理，加强区域合作，建立社区康复中心，探索ERGs的工伤医疗支付制度[6]；同时充分利用现代信息管理技术，对工伤保险的各种参保信息实行动态化的过程管理，构建公开、透明的信息化平台；对工伤保险待遇实行社会化发放，通过银行、邮政储蓄和医院结算支付系统的业务网络，使工伤保险基金用于医疗费用支付和伤残长期补助的资金在得到民主监督、真实可靠的同时又能保持快捷、高效，最终实现工伤预防、康复、补偿“三位一体”的工伤保障功能。

[1]殷俊，黄蓉.工伤保险 [M].北京：人民出版社，2012.

[2]殷俊.社会保障基金管理新论[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[3]周慧文.工伤保险基金支付保障与可持续性研究——以浙江省为例[J].经济论坛，2009(4)：78-81.

[4]李影.中国工伤保险基金收支平衡研究[D].辽宁：辽宁大学，2011.

[5]曹信邦.政府社会保障绩效评估指标体系研究 [J].中国行政管理，2006(7)：30-34.

[6]刘晓惠.国外医疗服务支付方式综述[J].经济与管理研究，2006(7)：81-84.

The Safety of Occupational Injury Insurance Fund and System Expansion

YIN Jun，TIAN Li

(Wuhan University，Wuhan 430072，China)

This article，through the Delphi method，fuzzy analytic hierarchy process(AHP)and comprehensive index method，based on the features of occupational injury insurance fund，operation process，influencing factors，establishes occupational injury insurance fund evaluation index system and the corresponding weight coefficient，finally on the basis of qualitative analysis method(Delphi) integrates quantitative analysis(AHP)thinking，determines the occupational injury insurance fund’s comprehensive safety index.According to the article，the safety factor of occupational injury insurance fund and system function expansion supplement each other and are mutually premises for each other.Under concrete measures level，the fund safety assessment should be monitored from funds-collection，management and spending seperately；on the cognitive level，occupational injury prevention and vocational rehabilitation are the institutioual function expansion’s value orientation.

occupational injury insurance；fund；assessment；safety

高立红)

10.13504/j.cnki.issn1008-2700.2016.03.005

2015-09-23

殷俊(1962—)，男，武汉大学社会保障研究中心教授、博士生导师；田利(1988—)，女，武汉大学社会保障研究中心博士研究生，研究方向为工伤保险制度和工伤保险基金管理。

F269.24

A

1008-2700(2016)03-0036-09