亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估研究——以安徽省无为县S319一级公路改建工程为例

吕中国，王常才，曹松来

（安徽交通职业技术学院，土木工程系安徽合肥230051）

亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估研究
——以安徽省无为县S319一级公路改建工程为例

吕中国，王常才，曹松来

（安徽交通职业技术学院，土木工程系安徽合肥230051）

亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估主要是聘请独立的机构对移民安置活动进行定期的监测与评价，以检验是否达到移民计划安置的目标。外部监测评估分外部监测、内部监测；总体依据包括亚行政策及中国的相关法律及政策；与移民监测评估相关的主要组织机构有：亚行、项目业主/实施机构、移民实施机构以及外部监测评估机构；移民安置监测评估工作的指标体系来自经过批准的移民安置计划。监测评估活动是以项目安置机构提供的计划和实施数据为基础进行的。目前，我国的外部监测评估存在若干问题，需要采取一定的措施应对，最终构建起符合亚行政策与国情的移民安置外部监测评估体系。

亚行贷款；移民安置；外部监测评估；S319

一、绪论

无为县S319二军路（二坝～无为）一级公路改建工程项目（以下简称"S319项目”）是亚洲开发银行贷款安徽综合可持续性交通发展项目的子项之一，项目包括芜湖市鸠江区和无为县境内现有30.80公里的二级公路升为一级公路和5.456公里的新建一级公路，总计32.256公里，起于合芜高速无为连接线匝道口处，自东往西，跨越西河后终于西河大桥西桥头。本次改造仅在老路基两侧各拓宽0.75米，改造后路基宽26.5米，双向四车道，设计车速80Km/h。项目建设内容包括：1）道路工程；2）桥梁、涵洞工程；3）交叉工程；4）交通工程。

根据河海大学编制的《基于详细调查的无为县S319二军路（二坝—无为）一级公路改建工程移民计划最终报告》，本项目移民影响为A类。[1]本项目的移民影响主要为永久占地、农村居民房屋拆迁及非住宅房屋拆迁。项目移民影响芜湖市鸠江区和无为县的陡沟镇、福渡镇、二坝镇、汤沟镇4个乡镇、16个行政村/社区、116个村民小组，共影响人口1555户，6155人。[2]

笔者所在的单位经过投标于2014年7月最终中标成为该项目征地拆迁移民安置工作的移民外部独立监测机构，作为S319项目的外部监测评估项目组成员之一，笔者参与了该项目的外部监测评估活动，定期对移民安置的实施活动进行跟踪监测评价，对移民安置的进度、质量、资金进行监测，使移民计划与亚行政策保持一致并提出咨询意见；对移民生产生活水平进行跟踪监测，向安徽省项目办、无为县项目办和亚洲开发银行提交监测与评估报告。

基于理论与实践相结合，以S319项目移民外部独立监测评估活动为案例，梳理亚行贷款公路项目安置外部监测评估的内涵、依据、步骤、报告撰写方法等，提高理论水平，增强对实务的指导意义。

二、亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估的内涵

移民监测评估是对照移民实施前制定的项目移民安置行动计划，定期对移民安置行动进行的监督与评估工作。移民监测评估包括由业主和移民实施机构自身进行的内部监测评估以及独立的移民监测评估机构进行的外部监测评估。外部监测评估是指独立于项目业主与移民实施机构的第三方机构，通过基底调查、样本分析、调查访谈等方式，获取相关数据和信息，在此基础上进行科学分析，评估移民进展状况，发现问题，提出建设，反馈给亚行、项目业主与移民实施机构，接受亚行指导，推动移民实施工作的开展与受影响群体权益的维护。

三、亚行贷款公路项目移民安置外部监测的制度依据

（一）亚行贷款公路项目移民安置外部监测的总体依据

亚行贷款公路项目移民安置外部监测的总体依据包括亚行政策及中国的相关法律及政策制定。亚行政策主要是亚洲开发银行2009年6月发布的政策文件——《亚洲开发银行保障政策声明》；中国法律、行政法规、地方性法规及政策性文件：包括不仅限于中华人民共和国土地管理法（1999年1月1日起实施，2004年8月28日修订）、《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）（2002年1月1日）、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）（2004年10月21日）、关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发[2004]238号）（2004年11月3日）、建设项目用地预审管理办法（国土资源部令第27号）（2004年11月1日）、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）（2006年4月10日）等等。

（二）S319项目移民安置外部监测评估的其他依据

除了亚行政策与中国国家法律、行政法规之外，还要依据安徽省甚至是市、县的地方性法规、政府规章、地方政策、文件等。

安徽省相关政策及地方相关政策包括：《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（修正）（2004年7月1日）《安徽省征地补偿争议裁决办法》（皖政办[2004]101号）（2005年1月1日）、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2012]67号）、《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政[2005]63号）、关于印发《无为县被征地农民基本养老保险暂行办法》的通知（无政[2006]137号）关于公布《无城地区城市房屋搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助费、附属物及附属设施补助费》的通知政办[2009]12号、《关于无城地区执行新的拆迁过渡临时安置补助标准的通知》政办[2010] 146号。

其中，土地征用及房屋拆迁补偿标准是制度依据的重要部分，也最引起受影响群体关注，如集体土地征用补偿标准是根据《中华人民共和国土地管理法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等相关政策法规，将征收耕地的补偿费分为土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费三个部分。本项目中集体土地征收补偿依据最新颁布的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）中规定的补偿标准进行，补偿标准如下见表1：

农用地 建设用地和未利用地序号 地区 乡镇征地补偿标准（元/亩）1 芜湖市 二坝镇 1760 7 15 38720 5 6 19360统一年产值标准（元/ 亩)土地补偿倍数安置补助倍数征地补偿标准（元/亩）土地补偿倍数安置补助倍数2 1740 7 15 38280 5 6 19140无为县福渡镇、陡沟镇3无城镇 1830 7 15 40260 5 6 20130

四、亚行贷款公路项目移民安置外部监测的机构设置与人员要求

（一）亚行贷款公路项目移民安置外部监测的机构设置

移民监测评估工作涉及亚行、项目业主/实施机构、移民实施机构以及外部监测评估机构等。外部监测评估机构接受业主的委托应当具备一定的资质，具备社会经济调查、移民安置计划编制与移民测评评估经验。

需要强调的是，移民外部监测评估机构作为外部监测机构要求是独立第三方机构，与业主等其他机构无直接行政隶属关系的社会组织，如咨询公司、工程项目管理公司、高校等。其工作也要求是独立：独立收集资料、独立分析评估、独立编制报告等等。这样设置的目的是为了保证外部监测评估机构工作的独立性、客观性、公正性开展监测评估工作。

（二）亚行贷款公路项目移民安置外部监测的人员要求

外部监测评估机构内的工作人员要求具备经济学、法学、人类学、社会学等专业背景，按受过亚行移民安置政策与监测评估业务培训，熟悉从事业务并具备丰富的移民计划编制及移民安置监测评估的经历与经验；外部监测评估人员还求有一定比例的女生专家和工作技术人员，在少数民族地区，还应配备具有少数民族工作经验和能说少数民族语言的工作人员。

五、亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估的指标体系

（一）外部监测评估的主要指标

移民安置监测评估工作的一项主要任务是保证经过批准的移民安置计划的全面完成。此目的的实现是主要通过对以下三项指标的考察实现的：第一项指标是移民安置影响的物理量的测定。其中包括受影响人口和受影响家庭的数量、征地和拆迁建筑物的数目。第二项指标是查看该项目所采用的补偿标准和政策,是否与移民安置计划有出入。第三项指标为对移民计划的实施与既定计划的出入情况以及受影响人口的生活水平的变动。它包括动迁前后经济发展条件、生活水平的变化以及就业状况的变化，尤其是失去了主要生产设施的受影响人口的情况。[3]实务中应具体关注以下指标：移民安置方式的选择；回迁房的施工和分配；生产安置和恢复；对脆弱群体的支持；基础设施的恢复和重建；补偿的支付和数额；受影响的房屋和企业的回迁安置等。

（二）S319项目外部监测评估的主要指标

本项目的外部监测机构通过实地观察、样本户跟踪调查及对移民的随机访谈，主要围绕以下指标展开监测与评估：移民安置的组织机构、补偿金的支付及其数额；重新安置地点的准备与充足程度；房屋重建；受影响人的搬迁；受影响实体的补偿和再安置；对脆弱群体的支持；基础设施、专项设施恢复重建；生产安置与恢复；损失财产与工作时间的补偿；受影响人从项目中受益情况等。

此外，外部监测评估机构通过参与主要由受影响人参加的这些公众协商会议，评价公众参与的效果，并做出记录与判断。至于有可能存在的抱怨问题，外部监测评估机构深入受影响人当中以及接受抱怨的鸠江区、无为县项目办、各移民机构和实施机构询问抱怨问题处理情况。对于事实存在的抱怨，提出改进措施和建议，保障项目受影响人的权益。从表2中，可以看出外部监测评估的量化考核指标情况：

表2 亚行贷款安徽综合交通基础设施项目综合考评实施细则（部分）

六、亚行贷款公路项目移民安置外部监测的方法步骤

（一）亚行贷款公路项目移民安置外部监测的一般步骤

外部监测评估工作首先要编制移民安置监测评估工作计划、编制调查提纲和调查表、设计抽样调查方案，然后采取抽样调查与评估相结合的方法主要调查受影响人口的生活水平的变化。生活水平调查每年进行两次,目的是为了了解受影响的住户的生产和人民收入水平的变化。调查时应选择一般的住户进行采访，进行非正式的讨论及观察现场以获取必要的数据。根据所搜集的数据进行详细的分析和评估。在考察和会议过程中,监测小组将向受影响人口和企业了解对移民安置实施的意见和建议。这些意见和建议以监测评估报告的形成提交项目业主和亚行。

亚行一般要求，自移民安置工作启动之日起，每年9月份集中开展开展监测和评估工作。每年的12月底之前，提交1份监测评估报告，根据项目施工和工期计划确定移民监督和评估工作次数。报告的基本内容如下:受影响人口的基础调查；征地、建筑物拆迁、回迁与重建进度；生产补偿与恢复；受影响人口的住房条件；回迁安置资金的使用；回迁安置实施机构的效率；对脆弱群体的援助；存在的问题及建议，等等。

（二）S319项目外部监测的方法步骤

项目移民工作启动阶段，笔者所在的安徽交院工程项目管理有限责任公司监测小组于2014年 10月对该项目移民工作进行了现场调查和访谈，在此之前的2014年9月，公司向亚行提交了《移民安置外部监测启动报告》，系统阐述了对本项目实施期间的监测评估组织机构、人员安排、监测评估计划等进行了系统的阐述。2015年1月12日至13日，外部监测小组随安徽省交通厅外资办、芜湖市交通运输局等部门对该项目移民安置工作进展情况进行了全面检查。

具体来说，该项目的外部监测方法包括以下三个步骤

1.基底调查。外部监测评估机构按照一定的比例抽取样板展开调查，获取受影响人口的生产生活动态变化状况，调查每半年一次。采用对典型样本跟踪调查（样本规模：征地拆迁影响户的20%，样本户按随机抽样法抽取；受影响村50%）、随机访谈和现场观察等方法进行，获取必要的有关资料。在此基础上对移民的收入恢复措施及生活标准进行统计分析，作出评估。

2.在基底调查的基础上定期监测评估。围绕实际情况与移民计划的异同有及差异的量化指标，做出明确的评价，提出明确的意见与建议，在亚行政策大框架下推进移民安置工作。

3.同时关注公众协商与抱怨问题。这也是亚行关注的重点。项目组参与公众协调会议、深入到项目办、各移民机构和实施机构询问问题处理情况。会见抱怨移民，针对存在的问题，提出改进措施和建议。

4.提交移民安置监测评估报告。基于观察和调查所查到的资料，进行数据处理，对比分析，每半年编写一份外部监测报告。

七、亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估的报告撰写

亚行贷款公路项目移民安置外部监测评估报告撰写基于深入的调查访谈、数据收集，与移民计划两相对照，发现其中的不同，分析原因，提出意见与建议。此类工作会延续到移民安置工作结束之后直至移民安置目标的全部实现。

（一）外部监测评估报告大纲

监测评估报告一般分为以下几个部分：

1、前言

监测方法与内容、前期监测活动回顾及问题反馈；本次监测的重点；监测主要负责人以及联系方式。

2、征地拆迁与移民安置进度

描述征地拆迁与移民安置的总体过程与最新进展，用时间表、横道图等形式描述征地拆迁与移民安置、工程建设总体进度的主要节点、完成比例、预计完成时间。

3、项目影响变化及其原因分析

将项目实际产生的影响与移民计划两相对照，若有较大差异，需解释原因。

4、移民政策的执行情况

亚行对于贷款项目移民安置具备较完备的保障措施。征地拆迁补偿标准按原计划执行情况以及脆弱群体权益的额外保护等方面要列表详实描述，如有类似低于安置计划标准的情形要做出详尽说明。

5、收入与生计恢复

对于受影响人的生计恢复所采取的具体措施要给予关注，要通过抽样调查的方式跟踪受影响的年度收入与支出情况，并与基底调查获得的数据两相对照，对受影响人的收入恢复情况做出评价。

6、建筑物的搬迁与重建

各类建筑物的搬迁与重建、安置点建设进度、搬迁重建具体方式方法以及对于脆弱群体的措施落实情况等要有详细描述，要深入受影响人调查其房屋重建的意见与建议，对于脆弱群体的个案分析及追踪同样必要。

7、基础设施与公共设施的恢复

描述项目影响的基础设施与公共设施的恢复情况，如：水系、道路、电力等；罗列可能存在的问题，梳理业主即将采取的相应措施及有效性分析。

8、移民预算执行与资金来源到位

移民费用的支付以及实际资金流程；移民资金支付的时间表；移民资金的来源以及到位情况；将实际发生的移民费用使用情况与原计划两相对照并进行原因分析。

9、公众参与和信息公开

包括：受影响人（必须有一定比例的女性）在项目建设过程的公众参与记录，项目及项目执行概要、移民安置政策、征地拆迁计划等信息公开情况等。

10、移民实施与管理机构

移民实施与管理主要机构的工作内容与主要职责的安排情况，评价这些机构的执行能力与协调能力，机构能力建设措施的落实情况，对移民内部监测工作的评价。

11、存在的主要问题及建议。

阐述存在的主要问题，专业建议。

12、附件

一般包括：项目影响区与安置点的位置示意图，项目实际执行并公开的有关具体征地拆迁与移民安置政策文件、抽样调查的原始数据、项目执行机构与受影响集体或受影响人签订的补偿安置协议；相应的照片资料，如移民安置前后房屋、安置点、培训、公众参与和信息公开等。

（二）S319项目移民外部监测评估报告大纲

1、项目概述

介绍项目背景及概况、项目移民影响综述、移民安置工作前相关准备工作以及外部监测机构、内容与方法。

2、移民安置实施进展的监测评估

主要介绍移民安置总体进展、土地（集体、国有、临时占地、项目用房、建设场地租用）征用数量及补偿标准、房屋（住宅、非住宅、附属物及基础设施）拆迁总体进度及补偿标准实施情况、房屋拆迁安置情况；专项设施恢复重建设情况；另外，要特别关注受影响的弱势群体。

3、公众参与、信息披露与申诉机制

描述公众参与、存在的抱怨、受影响人群的申诉等。

4、外部监测评估机构的主要发现、基本评价及建议

S319项目按鸠江区与无为县两部分移民进展情况、存在的问题及需要改进内容。

八、S319项目移民安置外部监测评估存在的问题与经验分析

（一）存在的问题

基于S319项目移民外部监测评估的实践经验，综合其他监测评估工作中观察到的情况及反馈回来的情况来看，目前国内对监测评估重要性的认识仍显不足；监测评估制度方面不够完善：法律地位不明确、政策执行不到位、反馈机制不健全、监测评估效果欠缺等；机构与人才专业性不强；指标与方法个性化不足等方面的问题。[4]

（二）经验分析

针对实务中存在的问题，笔者建议从以下几个方面着手解决：严格按照法律法规行事；寻求专业性机构和人员合作；周期性与移民安置后监测评估加强；对重点受影响区域的跟踪监测；监测评估方法的多样化；关注脆弱群体；鼓励公众参与和畅通申诉渠道等等。

九、结论

亚行贷款公路项目移民安置外部监督评估聘请独立机构对移民安置活动进行定期的监测与评估，以检验是否达到移民安置的目标。通过移民安置实施状况与移民安置计划两相对照，再结果相关详实的资料，可以对受影响移民安置工作整体状况，受影响人口生活水平恢复状况及项目管理进行基本的测评，为移民意见提供反映渠道。因此移民监测在亚行贷款公路项目占有相当重要的位置，而外部监督报告反映监测评估的成果的依据。尽管国内对此项工作还有诸多不足，但通过经验的不断积累、理论水平的不断提升，在相关政策构架下，问题是可以得到解决的。

[1]保障政策声明.亚洲开发银行.2009.

[2]无为县人民政府亚行贷款项目工作小组.基于详细调查的无为县S319二军路（二坝～无为）一级公路改建工程移民计划最终报告.2014.

[3]娄红梅，刘忠宏，于海英.亚行贷款项目移民安置计划的监督与评价[J].黑龙江水利科技，2004，（2）：114-115.

[4]孙丽.基于可持续发展理论的高速公路社会影响后评价研究[D].天津：天津理工大学，2009.

A study on ADB road project resettlement external monitoring and evaluation——from a example of S319 highway reconstruction project in Wuwei County in Anhui

LV Zhongguo，WANG Changcai，CAO Songlai
（Anhui Communication Vocational&Technical College,Hefei Anhui 230051）

ADB loan road project resettlement external monitoring and evaluation is to hire an independent resettlement institution to engage regular monitoring and evaluation, which can verify whether the resettlement can achieve the target of immigrant resettlement plan or not. External monitoring and evaluation concludes external monitoring and internal monitoring. Its overall basis includes ADB policy and China's relevant laws and policies. Major organizations associated with migration monitoring and evaluations are: ADB, the project owner / implementing agencies, resettlement implementing agency and external monitor assessment agencies. Indicator system of monitoring and evaluation are from the ADB-approved resettlement plan. Monitoring and evaluation activities are based on the plan and implementing data of resettlement agency. Currently, there are a number of issues of external monitoring and evaluation which need take certain measures to deal with. Ultimately, we can build up a external monitoring and evaluation system in line with ADB's policies and conditions of resettlement.

ADB loan; resettlement; external monitoring and evaluation;S319 Provincial Highway.

F11

A

2095-7327（2016）-03-0067-06

吕中国（1973－），安徽肥西人，安徽交通职业技术学院法学博士，副教授，研究方向：经济法、建设工程法规。

安徽省人文社科重点项目，项目编号：SK2014A214；安徽省重大教学改革研究项目，项目编号：2014zdjy167。

林军