社会救助制度的宪政理论基础

黄珣

【摘 要】社会救助是指国家和社会为了保障公民的生存权利，通过法律予以保障的一种社会保障制度。社会救助是现代社会政府的一项基本职责，同时也是公民应该享有的基本权利之一。本文分别从生存权理论、发展权理论、正义理论和服务行政理论论述了社会救助制度的宪政理论基础，以期在坚实的理论基础之上来完善我国的社会救助制度。

【关键词】社会救助；制度；宪政理论基础

社会救助是指国家和社会为了保障公民的生存权利，通过法律予以保障的一种社会保障制度。国家通过对国民收入进行再分配，按照法定的程序和标准对难以维持最低生活水平的公民给予的帮助和服务，以满足公民的最低生活需求，并促进公民的发展，达到消除贫困的目的。2014年5月1日，我国开始施行《社会救助暂行办法》，社会救助制度在我国已经基本建立，而社会救助制度必须建立在坚实的理论基础之上，才能为制度的发展和完善夯实一个坚固的地基。本文试图从社会救助制度的源头——宪政理论基础的角度来厘清社会救助制度的本来面目，从而为社会救助制度的完善指明方向。

一、生存权理论

现代社会保障制度的产生和发展可以追溯到公民对权利的保护需求，正是这种需求才促使国家利用“看得见的手”对社会物质资料进行再分配，从而为社会保障制度的建立奠定了合理性和合法性。作为社会保障制度中起到“兜底”作用的社会救助制度，它回应的正是人类对生存权——这一基本人权的需求。

生存权是现代人权概念的核心，是一切人权的起点。资产阶级启蒙思想家都把生存权看作是一种自然权利，是天赋的人权，作为一种不证自明的最基本人权，国家有义务保护这种基本人权。生存权作为一项宪法权利第一次出现在德国的《魏玛宪法》中， 该法第151条规定：“经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。”此时生存权只是作为一种纲领性的宣示，但“生存权的宪法保障意义是国家不得侵害国民的生存权，亦须防止国民的生存权遭受不当侵害，此外，国家更必须充实改善各种跟生存权相关的条件与环境，确保全体国民的生存权得以落实与不断发展。”[1]随着生存权在世界范围内被广泛接受，实行宪政的国家纷纷把生存权作为人权的首要权利写进本国的宪法之中，因而以保障生存权为名义对经济进行全面干预成为国家的一项新责任。

随着对生存权的理解的不断深入，生存权也由一种抽象的社会权利逐渐发展为一种具体的体现人性尊严的个人权利。国家在对公民的生存权予以保护和救助时，不再是一刀切的给予，而是要注重“个别化原则”，即社会救助应考虑到个人的特殊性，考虑到当时当地的特殊条件和情况。不仅要满足公民物质上的需要，还要实现满足其社会和文化上的需要，使其有尊严的活着。这也意味着，“社会福利之提供方式，应尊重利用者权利，如由利用者自己选择并决定福利给付之内容项目或提供之设施、利用之申请或申报、对认定或决定之声明不服、陈情之处理等各项权利，即由传统社会福利特征之供给者本位经营体系转变为利用者本位”，从而确立“福利之利用者与提供者对等关系”。[2]

社会救助制度是应对生存权理论发展轨迹顺势而为的制度设计，呼应了对生存权予以保障的宪政要求。我国在《宪法》第45条中也肯定了公民的物质帮助权，但是对于社会救助的具体法治保障还有待完善，所以应从生存权理论着眼，来完善和重构我国的社会救助制度。

二、发展权理论

生存权是人权系统中最基本的权利，在保证公民获得最基本的生存条件这一基础上，并不反对生存条件的不断改善，因此，发展权也是人权系统中必不可少的权利。发展权体现在人的潜质的发展，即全面满足人的基本需要、提升人的整体素质、充分发挥人的潜能。[3]1986年联合国大会决议通过《发展权利宣言》，标志着发展权作为一项新的人权正式在国际范围内获得承认，《宣言》第1条规定：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”因此，发展权是生存权的自然延伸，是生存权的重要保障。

因此，国家要承担更为全面细致的社会保障职责，要把弱势群体的可持续发展问题放到保持社会整体有机联系和维护人类共同尊严和价值的高度，将弱势群体获得物质救济、教育和精神文化产品的要求固化为国家的职责和公民的基本权利，以法律的强制和权威培育、支撑发展权的实现，推动人的全面、共同发展和社会的持久繁荣。[4]作为社会保障制度中最低层次的安全网，社会救助制度不仅要帮助处于生活困境的人渡过眼前的难关，而且应积极寻求彻底摆脱困境的方法，采取多种多样的救助途径，不仅在物质上给予帮助，更要谋求发展个人的潜能和自我发展能力，以社会经济整体发展带动弱势群体境遇的改变。

三、正义理论

为什么对于国家用公共财政来救助那些难以维持基本生活的人，基本没有人会提出反对意见并支持国家履行这种救助职责呢？这种举世认同的价值观念建立在一种什么样的基础之上呢？

这便是正义的观念和理论。正义是权利、法律、制度的核心和基础，“从最为广泛的和最为一般的意义上讲，正义的关注点可以被认为是一个群体的秩序或一个社会的制度是否适合于实现其基本的目标。如果我们并不试图给出一个全面的定义，那么我们就有可能指出，满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度——这是维续文明的社会生活所必需的——就是正义的目的。”[5]

罗尔斯在他的跨时代巨著《正义论》中全面深入地系统论证了“作为公平的正义”这一理论。罗尔斯认为：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的之划分的方式。”[6]，他将其主要内容概括为两条基本原则：第一个正义原则简称为平等的自由原则，即每个人都拥有与其他人同样的平等的基本自由权利；第二个正义原则是经济平等原则，表明一个正义社会对社会及经济不平等的制度安排在什么条件下是合理的，即应符合公平的机会平等原则和差别原则。公平的机会平等原则要求它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；差别原则要求当社会不平等和经济不平等有利于“最 不利者的最大利益”时，这些不平等就是允许的；否则，这些不平等是不被允许的。这两个正义原则是有优先次序的。第一条正义原则优先于第二条正义原则，即平等自由原则优先于公民的社会经济利益分配原则。因为自由是至高无上的，任何社会制度，即使为了更大的经济利益而违背人的基本权利也是不合理的。在第二条正义原则中，机会平等原则优先于差别原则，应在坚持机会平等、地位和职位开放的基础上，社会不平等和经济不平等应该按照有利于最不利者的最大利益来加以安排。

根据正义理论，我们可以很顺利地推论出政府应确保一种社会最低受惠值，通过家庭津贴、失业补助和其他方式来保障最少受惠者的利益。他指出，国家可以在不干预竞争价格机制的条件下，运用税收和收入转移降低社会的不平等和提高每一个人的最小受惠值。社会救助制度充分体现了这种正义的基本原则。一方面通过给予弱势群体物质、经济和机会的帮助，保证了人的自由和基本权利；另一方面也保证了社会的稳定和长治久安，罗尔斯指出，若最不利者从社会合作中得不到“必需的社会最低保障”，超过了最大容忍度，就有可能出现两种反应方式：一种方式较为温和，他们变得离群索居、愤世嫉俗，同政治社会日益疏远，更有甚者会采取激进方式，他们把自己视为被压迫者，甚至采取暴力的方式来反抗社会。所以，所以社会救助也是对全体公民的自由、权利、正义与发展的保障。

四、服务行政理论

和服务行政相对应的是秩序行政。秩序行政是国家运用行政权力，干涉和限制人民自由权利的行使， 以制止侵害他人权益的行为，维护社会秩序，保证国家安全，表现为处罚、强制、征收等负担性行政行为。[7]服务行政的理论于1938年德国学者福尔斯托霍夫在其论文《作为服务主体之行政》中率先提出。早期自由资本主义时期，国家职能被限定为“守夜人”的角色，强调“管的最少的政府就是最好的政府”，随着社会经济的发展，特别是一些社会问题的出现，例如两极分化、贫富悬殊，贫困现象严重，行政的运行方式发生了重大的变革，西方各国纷纷转向“福利国家”，行政权力的运行也逐渐由重管制模式向以满足人民的需求为中心的公共服务模式转变，一种新的行政方式——服务行政出现。福尔斯托霍夫在他的服务行政理论中提出了一个重要概念——“生存照顾”，福斯多夫认为在现代社会大规模的人口生存方式下，个人已很难掌握自己生存所需的全部空间和资源，个人生存自负其责已难以为继，必须仰赖公共服务的提供，而人必须首先能够生存，才会要求享有自由、秩序与福社，国家因此负有对人民进行“生存照顾”的义务。因此，服务行政强调政府在公共行政领域必须为人民提供各种不同的服务，例如公共事业、社会救济、文教事业、社会保险等，使人民在衣、食、住、行等等方面得到国家的服务与照顾。

因此，社会救助制度的建立是服务行政的题中应有之意。对于国家来说，保障公民的生存发展权利，是政府不可推卸的义务和职责，对于公民来说，获得社会救助，也不再是国家对个人的恩赐，而是公民应享有的基本权利。随着我国社会治理模式的转变，政府职责也发生了转变，服务行政在我国得以推行。“以政府救助为主体的社会救助是发展市场经济的内在要求，市场经济追求效率和财富，强调优胜劣汰，它在本质上对弱势群体不利，不能自发地保护弱者。而社会弱势人群面临的困难，更主要的是一种社会经济问题，并非单个人所能左右。从某种意义上说，社会变革和社会转型的成本代价可能由这部分人所承担，因此社会和政府有责任关注和保护他们。”[8]由此可见，行政救助制度是服务行政的一个重要内容。

参考文献：

[1]许庆雄：宪法入门，【M8】台湾：元照出版公司，2001年版第143页.

[2]刘宗德：《 制度设计性行政法学》，元照出版公司2009年版，第 1 7 1 —1 7 4页.

[3]（美）阿历克斯·英克尔斯：《人的现代化》，成都：四川人民出版社，1985年版第8页.

[4]魏礼群：社会体制改革与科学发展，北京：北京大学出版社，2012年版第185页.

[5]（美）E·博登海默；邓正来译 ： 《法理学法律哲学与法律方法 》，北京：中国政法大学出版社2004年版，第261页.

[6]（美）约翰·罗尔斯著；何怀宏、廖申白译：《正义论》，，中国社会科学出版社1988年版.第5页.

[7]王敬波：基于服务行政的法治政府发展趋势——以《 柔性行政方式法治化研究》 为分析视角，《哈尔滨工业大学（社会科学版）2014年1月，第65页.

[8] 任振兴：社会救助的概念及原则，社会福利，2003年3月，第19页.

课题项目：本文属于四川省德阳市哲学社会“十二五”规划2015年度项目：《构建我国制度型社会救助体系研究——基于对我国社会救助制度现实困境的实证研究》（项目批准号：DY15C034）的部分内容。