法律空白环境赔偿金成僵尸资金？

赵慧

相对于“趴在财政账上”的钱，很多环境赔偿金甚至“不知从哪里来、到哪里去”。法院对于这笔钱如何计算得出、怎样使用始终未作说明，就连缴纳罚款的企业也是一头雾水。

去年因新《环境保护法》实施而开闸的环境公益诉讼，今年将集中进入案件庭审期，多起由社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼案件近期开庭或立案。

2月15日，环保组织中国绿发会收到宁夏中卫市中院关于8起腾格里沙漠污染公益诉讼案件的立案通知书，这起两度被驳回的公益诉讼案正在等待开庭。3月31日，民间环保组织自然之友提起的3起环境公益诉讼案在江苏泰州市中院开庭审理。4月11日，徐州市检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染公益诉讼案在徐州市中院公开审理。

2015年，全国法院受理了48件环境公益诉讼案件，其中45件为民事公益诉讼案，3件为行政公益诉讼案，9家社会组织成为环境公益诉讼原告。

“全年48件公益诉讼案，与以往相比从绝对量看是多的，但与每年几十万起的环境纠纷和上百万件的环境信访量相比，几十起环境公益诉讼案可以说是太少了。”中国绿发会副秘书长马勇告诉《民生周刊》记者。

一年多时间过去了，并没有出现此前业界预期的环境公益诉讼井喷现象。谈及原因，多位受访的环保人士表示，这一方面与起诉主体——社会环保组织自身的诉讼意愿及专业、财务能力有关；另一方面，也与环境公益诉讼制度体系尚不完善有关，特别是公益诉讼与生态修复衔接的“最后一公里”——环境赔偿金如何归属、怎样使用、谁来监管，目前还没有明确的法律规定。

“法律尚未对环境公益诉讼中被告赔偿的生态环境修复和损害赔偿费用的使用、管理及监督作出相应机制安排，亟需在实践中探索适合我国国情的模式来管理好这笔资金。2015年结案的个案大都涉及修复及生态损害赔偿费用，应鼓励在个案实践中探索适合的管理和监督模式。”自然之友法律与政策倡导总监葛枫说。

环境赔偿金去向何方？

4月11日，徐州市检察院提起的徐州鸿顺造纸有限公司环境污染公益诉讼案向社会全程直播了庭审过程。

当日，徐州中院即作出一审判决，被告鸿顺造纸公司赔偿生态环境修复费及生态环境受损害至恢复期间服务功能损失共计105.82万元，同时，承担公益诉讼人为案件支付的专家费用3000元及14320元案件受理费。

105.82万元的环境赔偿金，这在环境公益诉讼案件中并不算高。去年3月，中华环保联合会向山东德州晶华集团振华有限公司提起的环境公益诉讼，索赔金额近3000万元。今年1月21日，江苏泰州天价环境公益诉讼案尘埃落定，1.6亿元的赔偿金，使其成为我国迄今赔偿金额最高的一起环境公益诉讼案。

然而，动辄千万以至上亿的赔偿金，放在哪里？如何使用？

去年1月7日实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。

除规定环境赔偿金须用于环境修复外，上述解释对于赔偿金的具体归属和使用并未明确。

“环境赔偿金是目前一个焦点问题，从已经作出判决的环境公益诉讼案来看，胜诉后的环境赔偿金的归属主要是两方面，一个是进入地方财政账户，另一个是进入专项基金。”马勇说。

在徐州鸿顺造纸公司非法排污案中，徐州中院判决鸿顺造纸在判决生效后30日内，将105.82万元赔偿金支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户。

早在2014年7月，最高法就提出“探索设立环境公益诉讼专项基金”的意见，明确将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；尚未设立基金的地方，可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。

但从目前的司法实践看，各地法院对于环境赔偿金的处置方法不尽相同，一些地方建立了专项环境公益诉讼基金，一些地方则选择将环境赔偿金直接上缴财政。

“进入地方财政账户，往往好进难出，现在很多钱成了僵尸资金，没人管，也没人用。而且，把赔偿金打入财政很难保证其用于生态环境修复，即便能保证专款专用，也需要层层审批，耗时费力。”马勇说。

此外，相对于“趴在财政账上”的钱，很多环境赔偿金甚至“不知从哪里来、到哪里去”。一位环保人士告诉《民生周刊》记者，他们在西部某省参与的一起环境诉讼，污染企业被判罚500万元，但法院对于这笔钱如何计算得出、怎样使用始终未作说明，就连缴纳罚款的企业也是一头雾水。

国家账户还是省级账户？

去年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》发布，提出2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点；从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。

试点方案提出加强生态环境损害赔偿资金管理，并规定，赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理。试点地方根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

但目前，生态环境损害赔偿制度地方试点工作才刚刚开始，全国试行还要到两年后的2018年。在顶层设计尚不完善的情况下，一些地方的探索值得借鉴。

云南昆明早在2010年就探索建立了环境公益诉讼救济资金。按照当年出台的《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》，具体是由该市环保局开设救济资金专门账户，对法院判决的环境赔偿金、环境案件中的刑事被告人捐款、财政拨款等款项统一核算和管理，并由审计局进行监督。

目前，昆明市环境公益诉讼救济专项资金账户共获得600余万元的生态修复基金，已有近500万元用于生态环境修复。

今年全国两会期间，多位代表委员在审议讨论两高报告时将焦点放在了法律界定模糊的环境赔偿金上，并进一步建议，加快构建环境公益诉讼生态修复机制，将环境公益诉讼和生态修复衔接起来。

全国人大代表、云南省高院院长张学群建议，最高法院应协调有关部门，加强环境公益诉讼生态修复机制的顶层设计。在省一级建立统一、独立的环境公益诉讼专项资金账户，统一接收省级辖区内人民法院审理环境公益诉讼案件判决的赔偿金或环境修复费，并由专人管理，同时规范专项资金的来源、管理、使用，加强审计监督。

全国人大代表、政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅则建议，建立全国统一的生态损害修复基金，将公益诉讼和代表人诉讼所形成的资金纳入基金统一管理，制定严格的基金管理办法，明确基金运作程序。同时她建议，应将一定比例的损害赔偿金、生态修复基金作为原告已经支付的诉讼成本补偿费用，以支持其开展环境公益诉讼。

对此，北京义派律师事务所环境公益法律中心执行主任李恩泽对《民生周刊》记者表示，目前对于环境赔偿金的管理和使用，环保组织和环境公益律师参与并不多，从这点上看，现有管理模式并不能对开展环境公益诉讼起到鼓励支持作用。

开闸行政公益诉讼？

2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。

今年1月13日，由贵州省锦屏县检察院提起、锦屏县环保局为被告的环境行政公益诉讼案，一审判决确认锦屏县环保局怠于履行监管职责，环保局局长杨正准被免职，这成为全国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼案例。

但是，令马勇等环保人士遗憾的是，目前社会组织尚缺位环境行政公益诉讼。

“从环境公益诉讼的国际经验看，更多的公益诉讼是起诉行政机关，而不是企业。起诉企业也就意味着污染行为已经发生，必然会产生环境赔偿金如何管理、使用的问题，而如果社会组织能够起诉那些不作为的行政机关，便可以预防污染的发生。”马勇说。

马勇认为，提起行政公益诉讼的代价要小得多。他以腾格里沙漠系列污染案为例说，经过调查，造成腾格里沙漠污染的多个化工项目落地前并没有进行环评。如果社会组织和公众能在前期通过信息公开方式对项目进行社会监督，一旦发现其未作环评或环评不合格，便可及时提起行政公益诉讼。如果最终认定项目不应该落地，就不为企业办理排污许可证，也就不会发生环境损害行为。

目前，中国绿发会正在通过具体的司法案件，推动社会组织参与环境行政公益诉讼。

葛枫则希望检察机关和社会组织能够建立良好的协同机制，共同达到保护社会公共利益的目的。她谈道，新环保法生效后，由自然之友、福建绿家园共同提起的全国首例环境公益诉讼案中，福建省南平市检察院作为支持起诉单位，在证据收集等方面给予了他们有力的支持。

但她也表示：“应鼓励探索行政公益诉讼主体多元化，鼓励社会组织作为行政公益诉讼主体之一。例如，社会组织向检察机关举报违法行为，要求检察机关提起行政公益诉讼，如检察机关无正当理由不提起，应允许社会组织作为主体发起行政公益诉讼。”