造船业危机中韩国政府的态度转变及启示

中船重工经研中心 刘健奕 张 辉 曹 博

进入2016年，韩国造船业危机不断发酵。面对严峻形势，韩国政府采取了一系列措施支持本国造船业改革。这对我国船舶工业发展也有一定的启示。

进入2016年，韩国造船业危机不断发酵。面对严峻形势，在经历了危机初期的小规模融资援助（主要是为大宇造船提供44亿美元融资）后，韩国政府认识到，在现在的市场环境下，以往通过债权银行出资输血的做法难以解决根本性问题。只有造船企业通过自救实现产能削减和重组转型，保留韩国造船业的“核心产能”，才能真正维持住本国造船业在全球的竞争优势。于是，韩国政府转而选择采取控制金融支持力度、加强自救过程监管、注资国有债权银行、强化支持技术创新、援助失业人员等“曲线救国”方式，支持本国造船业改革。

我们认为，韩国政府将以壮士断腕、刮骨疗伤的态度，通过创造有利外围环境，待大浪淘沙后留下真正有竞争力的“核心产能”，实现造船业产能削减和结构调整，重塑韩国造船业的市场地位。

这对我国船舶工业发展也有一定的启示。在恶劣市场环境下，政府救助显然无法维持住现有规模庞大的产能，通过关停并转实现产能削减是必然选择。但由于造船业事关我国海洋开发、国防建设，战略地位十分重要，为了维持和发展我国船舶工业水平，必然要放弃救活全盘的想法，有选择地舍弃“非核心产能”，转而聚焦代表中国先进造船水平的“核心产能”，集中力量、多种手段优先支持拥有“核心产能”的造船企业。

借鉴韩国做法，以削减“非核心产能”为目标，有选择地聚焦和支持“核心产能”，是在困境中发展中国船舶工业的重要途径。

2016年韩国造船业遭遇更大困难

1、新造市场表现惨淡。

2016年1～6月份，韩国新接造船订单82.6万修正总吨，同比减少87.9%，创20年来新低。海工市场面临的形势更加严峻，2016年1～5月份，韩国海工订单颗粒无收，手持海工订单金额约为360亿美元，创下2009年以来新低。

2、资本市场表现不佳。

与企业表现相对应，韩国船厂在股票市场表现也越发糟糕。2008年金融危机之后，韩国股市在政府大规模金融救援计划后整体表现缓慢回升，近些年并未出现大幅波动。在此期间（2013年底至2014年初），韩国主要的四家船厂（现代重工有现代重工和现代尾浦两家上市公司，其余两家为三星重工和大宇造船海洋）股价曾达到一个小高峰，之后一路下跌。2016年以来，韩国主要船厂股价多次突破金融危机后的最低水平，并有继续下行的趋势。与2015年同期相比，大宇造船跌幅高达67%，三星重工股价也大幅下降49%，现代重工股价降幅相对较小，约为13%，而现代尾浦股价则小幅上涨2%。与2014年年初股价相比，四家船厂全部出现了50%以上的降幅。大宇造船、三星重工、现代尾浦、现代重工股价较2014年年初分别下降88%，76%，61%，60%。

图1 2006年以来四家船厂收盘价走势（单位：万韩元）

3、自救计划引发劳资矛盾。

韩国工会组织认为船企重组方案过于严格，特别是对其中的裁员措施表示不满，认为“单方面的结构调整是把所有责任都推到一般劳动者身上，所谓的自救案也是徒有其表的资本诉求”。7月13日，韩国造船业工会联盟（包含几乎所有韩国主要船厂）要求停止单方面的结构调整并发表为了造船产业的发展进行总罢工的宣言。工会联盟决定行业内数万劳动者在7月20号举行全面大罢工。三星重工已于7月7号在公司内进行了一次罢工活动。韩国产业界认为，罢工行为会导致政府撤销对造船业的相应鼓励措施，若罢工活动持续，债权人也有可能停止金融支援，中止正在进行的公司重组。

4、下半年表现堪忧。

韩国国内普遍看衰本国造船业未来表现。韩商工会议所（KCCI）的调查显示，随着全球经济持续衰退、新船订单不断减少，今年下半年韩国造船业将呈现“局部性暴雨”，韩国船企依然将面临困境。KCCI通过与韩国十余个行业协会及团体共同对韩国“下半年产业气象图”进行了调查。结果显示，建设、炼油及油化为“少量乌云”，IT及家电、汽车、机械、钢铁等为“阴沉”，造船业则呈现“局部性暴雨”。KCCI在其下半年预报中称，相比其他行业，韩国造船业下半年面临着巨大的困难，全球分工的减弱导致运力及船舶订单减少。同时在英国决定退欧后，欧洲经济的不确定性增加，占据过半船舶订单量的欧洲地区随着经济下滑而订单量减小，韩国业内担心一些现有订单可能遭到撤单。另外，有担忧者认为，全球油企的海洋工程装备投资也很有可能延迟。

韩国政府的态度转变及原因

今年以来，韩国政府组织造船产业结构调整大讨论，现已在造船界形成共识：全球造船产业供给侧结构性过剩严重，韩国造船产品供给侧同样存在严重过剩的情况。过去数年，韩国政府对造船产业调整仅停留在解决融资难上面，帮助三大造船企业渡过市场难关。而由于现有造船产能严重过剩，市场供需矛盾日益突出，仅靠财团扶持造船业发展难以解决根本性问题。韩国相关业内人士提出，要从造船供给侧和体制改革两个方面入手，大胆创新，对造船产能过剩要有壮士断腕的决心，全方位减少低端供给，压缩产能，推进造船业持续健康发展。

鉴于以上认识，韩国政府在本轮危机中开始转变态度，更多地采用“曲线救国”方式，为造船业自我“救赎”创造有利外围环境，最后达到优化造船产业结构、保持产业竞争力的目的。

图2 韩国造船业危机主要事件

1、控制金融支持力度并加强监管

韩国政府控制对造船业金融支持力度。韩国产业银行在2月宣布今年将不会向大宇造船提供资金，并在7月初公布一系列改革措施，缩小对国内航运公司和船企的贷款比例，同时避免向单一公司或单一行业提供大额贷款，以加强风险管理。

朴槿惠总统在今年6月表示，韩国造船业需要进行彻底的大规模重组，并且这一进程将在韩国政府严格监管下展开，否则韩国造船业乃至韩国整体经济的未来都将处于危险之中。韩国金融服务委员会（FSC）随后表示，将对韩国造船业重组进行更严格的监管，从而确保亏损船企的重组措施按计划顺利实行。早在2015年8月，韩国审计院就已宣布对韩国产业银行、韩国进出口银行和韩国中小企业银行三大国有银行进行审计，理由是这3家银行涉及的造船企业重组案出现重大亏损，造成不良贷款金额急剧上升。

2、注资支持国有债权银行

2016年6月，韩国政府和央行宣布将成立规模达11万亿韩元的基金，用来购买两家国有银行——韩国产业银行（KDB）和韩国进出口银行（KEXIM）发行的混合债券。这些债券将为处于困难中的造船和航运公司提供融资。据媒体报道，这两家银行目前在船企和航运公司的不良贷款高达470亿美元。韩国产业银行是正在重组的主要造船厂和航运公司的主要债权人，包括大宇造船海洋和现代商船。韩国开发银行和韩国进出口银行占了韩国银行业对造船业信用风险敞口的60%。“三大巨头”船企，再加上航运公司现代商船和韩进海运，对韩国国有银行的负债总计达到100亿美元。

3、通过支持创新强化技术优势

韩国政府表示，仍将支持造船业技术创新研发。韩国总统朴槿惠7月初召开政府和商界会议提出，政府将支持造船行业新兴技术研发和应用，重点支持LNG加注船、自动导航系统、节能减排技术等相关产品和技术，对参与政府研发项目的造船企业提供资金支持，并鼓励国有能源企业与造船企业加强合作，推动新技术早日应用。

韩国贸易工业和能源部今年上半年成立了由政府官员、私人专家和行业代表组成的特别小组，研究韩国造船业竞争情况，将于今年8月发布研究成果，并提出一系列措施支持造船业。这些措施将主要围绕强化造船业竞争优势，包括专注环保船等高附加值船舶领域以及关键零部件的本土化。韩国业界希望借此能够加大努力，在短期内创造需求，并提出具体措施，防止重组过程中可能产生的人才外流。6月末，韩国召开造船专家和企业CEO研讨会。针对造船业结构调整，建议制定针对性措施，防止核心员工流失，同时建议加大高附加值船型和智能船舶研发，增强海工基础设计能力，提高海工配套本土化水平，拓展高附加值船舶维修业务。

4、援助失业群体，维护社会稳定

韩国雇佣劳动部把造船业指定为特别雇佣支援行业，由政府从7月1号起对造船业及其配套产业提供一年的财政支援。造船业成为新近出台的特别雇佣支援行业法案第一个实施行业。中小造船厂和外包、配套行业等7800家企业会获得起为期一年的支援。失业者从原来90～240天的失业金政策延长到120～270天，支付标准也从原来平均工资的50%提升到60%。失业者也会获得各种就业服务如转业、再就业等优惠政策。但是，由于政府认定现代重工、三星重工及大宇造船海洋3家船厂有能力负担，所以被排除在此次支援行列之外。

韩国财政部亦表示将制定规划，支持船企平稳重组，提高核心产业的竞争力，并采用一切手段来避免就业不稳定和地方经济衰退。

5、需求端刺激，考虑恢复“计划造船制度”

韩国国内恢复“计划造船制度”的呼声渐起。部分韩国地方政府向中央政府提出建议，希望其能出面提供融资支援，在未来3年时间内积极向韩国国内的造船企业订购新船，以便航运公司能通过低廉的费用租到合适的船舶。预计融资金额约为21万亿韩元（约180亿美元）。其中，中央政府投入资金50亿美元，其余的将通过民资、私募基金等方式筹得资金。早在1976年，为了促进造船和航运业发展，韩国曾推出“计划造船制度”，即根据当年市场的实际需求，选定需求方，然后以融资方式有计划地与韩国船企签订新船合同，再以较低的租金帮助航运企业拓展国际市场，获得较好的收益。到20世纪90年代，随着韩国有关行业的发展壮大，该计划所带来的优惠逐渐减少，直至最后计划被停止。

对我国的启示：聚焦“核心产能”，多种手段提升船舶行业竞争力

大浪淘沙，必然要有所取舍。我国船舶工业也存在着产能过剩的严重问题。在新造船市场尚未复苏的情况下，难以维持巨大的产能。借鉴韩国本轮危机应对举措，我国政府需要在支持削减“非核心”过剩产能的同时，采取加大各类补贴、政策金融等多种手段支持代表中国先进造船水平的“核心产能”。

1、活用各类补贴，大力支持研发创新

我国在制定造船业相关政策时要借鉴国外做法，用足规则许可空间，在研发创新、国轮国造、配套设备进出口、就业补助、税收等领域灵活推出各类补贴，特别是要加大研发创新补贴力度，提高我国船舶工业竞争力。

需要注意的是，造船补贴政策受到国际规则的约束。目前各造船强国对造船业的补贴已开始从显性补贴(直接补贴)向隐性补贴(间接补贴)方向发展。21世纪初，韩国政府对造船业虽未以国有资金形式无偿提供资助，但其对造船低息贷款以及对上游工业予以补贴，以降低船厂购买船用材料价格的做法，成为欧盟指责其补贴造船业的口实。日本政府在OECD造船协议未达成前，曾对属于“计划造船”内的贷款船给予利息补贴，补贴额度为贷款利息的2.5%～3.5%。

各国转而加大以科研开发为核心的补贴支持力度。日本在上世纪90年代，提供了100亿日元的科研补贴，2001年又启动“超经济船舶”项目；韩国在1999～2000年为“船舶设计自动化研究和开发”计划提供科研贷款及补贴达4.92亿美元；美国在1994年～1998年间提供“海事技术”科研补贴2.2亿美元，仅2000年此项补贴就达5300万美元。欧盟在2003年颁布2003/C317/06号规则“造船业国家补贴的框架”。该规则提供了一些针对造船业的特殊类型补贴，例如创新投资补贴、关闭补贴、就业补贴、出口信贷、发展补贴和地区补贴等，目的是促进欧盟船厂效率和竞争力的提升。之后，欧盟不断对其补贴政策进行调整。2004年，欧盟发布造船业长期发展规划“leadership 2015”，旨在巩固强化欧洲在高端造船业的优势地位。自此，基于对造船业的自身定位，欧盟的补贴政策开始围绕核心技术优势展开，逐步转向以增强技术优势为目的的科研开发和创新补贴为主。欧盟后续又推出“leadership 2020”规划作为这一政策的补充和延续。欧盟还不断推出新的船舶科研开发计划，各成员国都可以申请经费资助。此外，欧盟各成员国也在自行投入大量经费支持科研开发。

2、适时推出“国轮国造”政策

借鉴韩国，我国应适时适量推出新一轮“国轮国造”政策，结合对“国轮国造”的优惠补贴，释放国内船东新造船需求。

本轮危机中，韩国进出口银行表态希望通过支持本国船东在国内下单，释放本国船东造船需求。目前韩国船厂手持订单中仅有12%来自本国船东，远低于中国的30%和日本的38%，银行希望韩国政府出台措施，鼓励本国船东加大下单力度，创造新船建造需求，帮助本国船企应对订单不足局面。韩国业内预计，未来三年，韩国国内市场新造船舶需求约为300艘。其中，海运公司、国有天然气公社、海洋防务装备、客船公司均有订造需求。这为韩国政府开展“计划造船制度”提供了必要条件，一旦计划施行，将进一步激活船舶融资市场，惠及船舶行业上下游。

3、加强政策金融支持力度

在韩国造船业起步和高速发展时期，政策性银行对于促进船舶出口、支持本国船企发展发挥了决定性的作用。相比之下，国内政策性银行对我国船舶工业的支持规模较小，支持力度也不及。国内的政策性银行应当借鉴韩国经验，丰富政策性金融支持方式，加大支持力度，维护船舶工业健康发展。