航运业寒冬：救还是不救？

谢燮 交通运输部水运科学研究院 研究员、经济学博士

航运市场极度低迷，韩进海运破产保护风波持续发酵，企业自救、政府救助以及债权人的逼迫等方面的消息甚嚣尘上，货主、港口、独立租船人以及船东等利益相关方都采取正常或非正常手段尽量避免因韩进海运破产保护所引致的物流停滞及资产损失风险，部分船东可能还会因此获益。大型航运企业倒闭所引发的连锁反应持续发酵，政府“看得见的手”是否该出手相助？如果应该相助，那么“看得见的手”又该如何帮助濒临破产的企业？

韩国政府没有施救

在班轮运输领域，韩进海运所持有和控制的运力约61万TEU，世界排名第七。对于这样一个在韩国举足轻重的航运企业，在向法院申请破产保护以后，9月6日韩国政府决定向陷入困境的韩进海运提供约1000亿韩元的长期低息融资用以保证港口货物正常装卸。总统、总理也相继表态，表示处理好当下的物流混乱问题是重中之重。9月7日，副总理柳一镐召开了第一次部长级会议，并提出了“根据韩进海运企业回生程序让海运物流回归正常化方案”。该会议的基调是：一切以债权人损失与失业人员数最小化为目标。如此看来，与其说韩国政府对韩进海运进行施救，不如说是对韩进海运的破产所采取的善后措施。

长期以来，韩国并非一个遵从自由市场经济的国家，国家意志和产业政策在许多重要领域都发挥作用，曾经的韩国“大宇”品牌就是韩国政府强力支持产业发展的典型案例，同时也是典型的负面案例。大宇集团成立于1967年，是一个涉及汽车、重型机械、造船、建筑、电子、通讯、化工等多种行业的大型企业集团。大宇汽车曾经是韩国第二大汽车公司，早在1984年就率先出口汽车到美国。通过政府的政策支持、银行的信贷支持和海内外的大力并购，成就了其1998年资产高达640亿美元的商业巨头，国内所属企业曾多达41家，海外公司数量创下过600家的记录。1997年底韩国发生金融危机之后，其他企业集团都开始收缩业务，但大宇仍然持续扩张，并在此过程中由集团排名的第四位上升到了第二位，持续的扩张导致债务负担越来越重。大宇的破产创下了韩国历史上金额最大的商业破产案。经过重组，大宇集团的各个部分被拆分，有的破产，有的被收购，有的则继续经营。1999年2月，韩国政府拒绝了韩国通用大宇汽车公司的资金救援申请。其理由是：“政府对一家企业或单个行业进行财政支持原则上违反了法律相关规定。”韩国的出口导向政策给予企业“做大”的强力支持，只不过产业政策的初衷与现实的结局背道而驰，规模的提升并没有引来竞争力的提升，最终造就了“虚胖”的企业。在市场环境发生较大变化时就难以为继了。韩进海运高达870%的负债率，使得即便政府想出手，也很难出手，同时也难以向其他利益相关方交待，更可能破坏市场公正。

在当下过度解读以及惊弓之鸟的市场环境下，“破产保护”给予市场非常负面的信息，引发市场的恐慌以及对韩进品牌的不信任，因而下一步韩进要想重振旗鼓难度很大，所以宣布“破产保护”近乎于宣布破产，根本起不到保护的最初意图。当下的市场就是这样，市场信息似乎更充分了，然而新媒体并不一定传递真实客观的信息，而是将人们的恐慌心理不断放大。本来是进入重症监护，家人忙着救治，结果已经有人忙不迭地发了讣告，其他人也就跟着开始悼念，也有人已经挖好了坑等着埋。最后，本来还可能救治的病人,因为外界的过度反应完全没有救治的可能。

政府该不该救的迷思

最近张维迎和林毅夫就产业政策的争论十分热烈。张维迎是市场派的旗手，坚信市场力量，否定政府的作用，其核心论点是市场决定和企业家精神。林毅夫则一直倡导比较优势和政府有为论，其核心观点是：过去以价格扭曲和市场垄断来保护补贴在违反比较优势的产业中缺乏自生能力的国有企业，是维持经济社会稳定的必要措施，是两害相权取其轻的政策；现在，经过30多年的高速发展，中国已经是一个中等偏上收入的国家，资本已经不再极度短缺，许多原来不符合比较优势的产业现在已经符合比较优势，再给这些产业中的企业保护补贴，对稳定经济没有必要，只加剧了寻租、腐败和收入分配不均，需要与时俱进的改革。转型中国家最终所要达到的目标是消除存在于经济中的各种制度扭曲，建立完善的、有效的市场经济体系。杨小凯和张维迎的框架中认为这些扭曲是政府强加的、外生的，所以去之唯恐不及，越快越好。林毅夫同样认为这些扭曲是政府强加的，但是，是保护违反比较优势没有自生能力的企业需要的，是在当时条件下所能做出的最优选择。

政府与市场的关系问题从来都是极具争议的问题，不同的历史发展阶段、不同的发展环境以及经济周期的不同阶段，对于政府与市场关系的认识都会有所不同。一般来讲，经济萧条期凯恩斯主义就会大行其道，而经济复苏期则是市场自由主义大行其道。而实际上，自从有了现代政府以来，市场和政府从来就是所有经济主体必须面对的一个综合体，不存在一个纯粹的没有政府的市场，也不存在一个纯粹的没有市场的政府，二者彼此都离不开对方。西方的自由市场经济体系也离不开政府，政府确定税率、利率、债务、福利以及其他公共产品，政府这只手并没有消失，只不过相对于社会主义市场经济而言，分量轻重不同而已。完全没有政府的市场，是对市场充满幻想的“乌托邦”，是对“看不见的手”作用的过于良好的盼望。当然，“看得见的手”该如何作用值得探讨，是用间接的宏观调控手段干预经济好还是直接的微观产业政策好？通常的认识是政府用好宏观调控工具，然后构建市场经济的基本制度，让市场发挥决定性作用。但是在部分极端的情况下，宏观调控手段已然失效，任由部分产业破产引发经济的连锁反应，恐怕对经济社会的危害更大。部分对国家长远发展具有战略意义的产业也需要国家力量的培育和推动。

因此，关键不是该不该有产业政策，而是构建怎样的制度，让产业政策能够真正发挥实效，而不是成为孕育产能过剩和官员腐败的温床。“产业政策在创新事项上如何兴利抑弊，从而实现后发经济体的追赶和赶超值得深究，必须要考虑供给侧管理与改革，以及理性供给管理下如何优化产业政策。换句话说，不能因为政策设计可能失误，贯彻机制可能走偏，就完全对产业政策、供给管理弃而不用，那是一种无所作为的状态。应该力求理性，力争做好，积极谨慎，有所作为。”不能因噎废食，也不能“孩子、洗澡水一起倒掉”。张维迎所说“产业政策就是变相的计划经济”这样的话有一定道理，根本的原因还是我们的制度没有跟上，无法让产业政策在发挥积极作用的同时，规避可能产生的腐败、寻租以及骗补等问题。如果相关制度都逐步完善，那么产业政策将发挥积极作用。同时要认识到，这样的制度并不是复制西方的制度，而是继承现有历史遗产上的逐步改善。这样的制度只能是中国特色，因为历史、利益格局、发展阶段、发展环境等问题都是个性化的，没有“放之四海而皆准”的永远正确的制度。和杨小凯共同撰写《经济改革和宪政转轨》一文的杰弗里·萨克斯的思维近些年已经有所改变，其对中国改革开放以来取得的巨大成绩的评价是：“这在人类经济历史上都是很罕见的”，并指出：“国与国之间很难相互比较。每一代人都有自己的任务，都有自己的困难和挑战，都要学会解决自己的问题。”

美国施救的案例

贾康在其《供给侧改革：新供给简明读本》中提供了一个很好的案例：美国面临全球金融危机时“看得见的手”是如何主动作为的。美国人的调控实践显然跳出了主流经济学教科书讨论的范围，在危机发生之后，关键的节点上，美国人总结不救雷曼兄弟公司而使金融海啸迅速升级为席卷全球的金融危机的教训之后，其后相对果断地先后动用公共资源注资花旗、两房，并以公共资源注资实体经济层面的通用汽车公司，成为美国反危机过程的一个拐点，这显著消解了市场上弥漫的恐慌情绪。美国在复苏过程中虽然也运用了几轮量化宽松这样的需求管理手段，但同时做得有声有色、可圈可点的是一系列产业政策、技术经济政策的供给管理措施。比如大家众所周知的页岩油革命，不仅是在反危机的过程中提振信心和提升景气，还实际上对全球的能源格局产生了巨大影响；还有通过制定产业政策促进制造业重回美国。还有一个例子，就是特斯拉在面临瓶颈期的时候，迎来了美国华裔能源部长朱棣文对特斯拉生产线的视察，跟着很快就有一笔为数可观的美国能源部的优惠低息贷款，去支持他突破这个瓶颈期。上述例子表明，美国这样一个视“自由市场”为颠扑不破真理的国家仍然有“看得见之手”直接发挥作用的空间，这就是国家层面的供给管理。

林毅夫也举了相似的例子。发达国家用税收和政府采购等来支持新技术、新产品的创新，并用政府资金支持创新企业。以大家津津乐道的乔布斯为例，1976年推出的苹果I型计算机是建立在上世纪六十年代至七十年代以美国政府的公共资金支持的计算技术的研发成果上，2001年推出的IPOD和其后的IPHONE也是建立在政府资金支持而研发出来的卫星定位、声控和大规模储存等新技术上的，乔布斯的天才在于把这些新技术组合开发成消费者喜爱的新产品。值得一提的是苹果公司在未上市之前，除了得到风险投资的资金之外，也得到美国小企业局50万美元的风险股本投资。同样，Google核心的计算技术也是来自于政府资助的研究项目。

对照中国，如果任由市场在任何时候都发挥决定性作用而忽略产业政策的作用，就不会有中国高铁的世界第一、中国攻克核电第四代技术以及中国大飞机项目的突飞猛进，中国就永远在发达国家建立的市场规则下处于产业链的低端，永无出头之日。中国国产大飞机C919已经进入取得适航证的阶段，如果不出意外，几年之内会配到各个主要航线上，形成前所未有的国产供给能力，而且中国现在已经接到来自全球的几百架国产大飞机的订单，以后这个数目还会继续上升。改革开放之前的中国的“两弹一星”是举全国之力的结果，我国的人造卫星及航空航天领域的大发展也得益于相应的产业政策。9月15日“天宫二号”空间实验室在甘肃酒泉卫星发射中心成功发射，引发了这样的思考：国家力量主导的航空航天事业突飞猛进，长征系列运载火箭发射的成功率为100%。尽管有无数的案例表明国家意志所引发的低效与腐败，为什么我们的航空航天事业有这样高的发展速度和成功率？发达国家的市场为什么不能比我们这样的体系有更好的表现？

航运业到底该不该救？

航运业作为战略基础性产业，对国民经济和国家安全具有举足轻重的作用，在一些特定的时候是国家战略的重要棋子。在加入WTO时航运业是做过重大牺牲的，我国海运领域的对外开放走在了所有产业门类的最前面，我国航运业所面临的市场竞争环境前所未有，当前在进出我国港口的集装箱承运份额中，中国船公司仅约为18%，这样的市场份额当然可能来自于市场竞争力，另一方面也是市场开放度太高引致的结果。在中国加入WTO的这十多年，外贸持续快速发展，经济体量已经变为世界第二，航运业在支撑国家战略和换取国家更大利益上发挥了重要作用，这是在上一轮开放中航运业所做的贡献。

“冷战时期”和“冷战”结束之初，全球安全被普遍认为是最重要的“公共品”，其主要提供者是美国。但在21世纪，全球最为重要的公共品却是基础设施，而中国是基础设施的主要贡献者。以“一带一路”为主体的世界互联互通的供应链体系正在中国的谋划下逐步成形。在这样的国家战略中，国有企业将成为践行国家战略的先锋力量，在国家倡导的“一带一路”的关键节点布局。作为航运业，应当在这样的大宏图中有所作为。在向“一带一路”的关键节点进行布局时，会存在前所未有的困难，会有不经济的投资，会面临投资目的国的政治以及民族主义的不确定性。比如，中远海运参与合作的希腊比雷埃夫斯港，是船舶通向西欧、东欧、巴尔干半岛、黑海、地中海、非洲良好的中转港，是“一带一路”的关键棋子。希腊债务危机、政局稳定以及产业工人罢工都对中远海运的投资产生影响，好在比雷埃夫斯港在中远海运运营下获得了较好的增长，未来将成为连接欧洲以及非洲的新通道。对于这样的投资，由此而产生的风险和代价不应看作企业在市场中打拼的经营性亏损，而应将其视为政策性亏损，并找到恰当的补偿办法。航运国企在构建“一带一路”基础性通道建设以及供应链体系时，可能会因自身的损失换取国家更大的战略纵深，那么需要寻找恰当的支持体系让这些企业无后顾之忧。同时，还需要构建恰当的制度来分辨经营性亏损和政策性亏损的界限，还要让相关的产业政策体现足够的公平公正，不损害我国在推进市场开放方面的形象，让民企也能够参与到“一带一路”的建设当中，让有担当的民企也能够获得国家的政策性支持，这就是当下供给侧结构性改革中“有限有为”政府的着力点。目前，政府在简政放权背景下，能够给予的产业政策空间已经十分有限，未来需要通过亚投行、国开行的低息或无息贷款等间接的手段，来解决企业承担国家战略过程中的政策性亏损。