机构编制动态管理机制研究

新一届政府提出“本届政府内实现财政供养人员只减不增”，对机构编制工作提出了新要求。如何盘活用好现有机构编制资源，建立以“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”为主要内容的动态管理机制，解决好事业发展和资源有限之间的矛盾，将有限的机构编制资源用在“刀刃”上，成为各级机构编制部门迫在眉睫的课题。

一、机构编制动态管理的概念和重要意义

机构编制动态管理是指机构编制管理机关根据经济社会发展和行政管理体制改革的需要，对机构编制进行动态调整和优化的一种管理方式。主要有三种形式：一是根据经济社会发展需要，对各类机构及其职责进行适时调整；二是在同一层级内调整行政和事业编制的，由同级机构编制管理机关按照机构有设有撤、编制有增有减、人员有进有出的方法进行调整；三是跨层级调整行政编制和事业编制，其中跨层级调整行政编制必须按程序由省级机构编制部门报中央机构编制部门批准。

建立健全机构编制动态管理机制具有重要意义：一是有利于提高机构编制资源使用效益。在当前机构编制总量控制的前提下，通过建立机构编制动态管理机制，对核定到部门单位的机构编制进行动态管理，畅通机构编制和实有人员的流动渠道，有利于盘活用好现有机构编制存量，发挥现有资源的最大效益，为严控财政供养人员只减不增提供坚实保障。二是有利于解决编制不足和结构过剩的矛盾。通过建立机构编制动态管理机制，依据不同部门的工作性质、工作强度、人员素质等因素科学核定编制，有利于解决重点工作和民生领域的用编需求，进一步提高为民服务水平，为经济社会发展提供有力支撑。三是有利于进一步提高政府效能。通过建立动态管理机制，加强对机构编制和人员的绩效管理和评价，使政府部门的编制配备更加有利于其职责履行，有利于控制政府规模，提高政府效能。

二、国内外机构编制管理的经验做法

（一）国外机构与人员管理经验做法

由于政治制度和组织结构不同，国外政府机构编制的概念并不通用，但对政府部门设置和机构编制调控都有着一套行之有效的约束机制。如：欧美主要通过财政预算手段调控人员编制，控制财政供养人员增长。日本则以《总定员法》为基础，实行定员管理。在冻结总定员数的前提下，各级地方政府的编制员额由各级议会通过一年一度的定员条例确定。《总定员法》主要有以下几个优点：一是规定上限，不容突破。二是缺编不补，合理调配。三是定期开展“定员削减计划”。

（二）国内外省市机构编制动态管理创新举措

近年来，部分省市积极探索机构编制动态管理方法，并取得了一定成效。

1.湖北宜昌市：依据社会发展确需增加编制的，按照“人随事走、编随人走”原则，开展横向调剂。

2.四川西昌市：一是按部门实有人员核定行政编制，空余编制一律收回。二是编制使用分基础编制和周转编制两大类。基础编制原则上不做调整，周转编制根据需要下达，约定条件收回，进人先申请周转编制。

3.江苏南通市：依据政府职能、地方一般财政预算、地区生产总值、人口增长情况等主要指标，采用定性和定量相结合、商因子标准化方法和控制论相结合，用加权平均测定编制增长率，并由此测算出编制总量控制数，实施总量控制、及时动态调整。

（三）东营市开展机构编制动态管理的主要探索

近年来，东营市为加强机构编制资源的动态管理，开展了一系列探索。一是探索实行引进人才专项编制。无空编的事业单位引进博士等高层次人才，可申请专项编制，明确使用期限为5年，5年内单位有空编或引进人员调离的，编制收回；专项编制按照“编随人走”原则，实行动态管理。二是探索实行“机动编制”管理。以精简压缩编制为契机，出台了《市直机动编制管理暂行办法》，对收回的编制作为机动编制统筹掌握、调剂使用。三是探索开展了机构编制事项跟踪问效，对机构编制决策事项进行跟踪评价，提高了对机构编制资源使用效益。

三、机构编制动态管理的主要问题和困难

（一）对机构编制资源认识不到位，动态管理缺乏思想基础。一方面，个别部门“本位主义”思想严重，工作任务增加就要求增设机构、增加编制，忽略了从完善工作机制、提升干部职工能力素质等方面解决问题。另一方面，部分部门编制资源“私有化”、“终身制”思想严重，将机构编制视为部门私有财产，只能增不能减，当单位职能弱化、不适应经济社会发展时，编制资源得不到及时整合。特别是随着政府职能转变和简政放权工作深入推进，这些片面认识加大了人员分流和编制下沉难度，阻碍了机构编制跨部门、跨区域、跨层级合理流动。

（二）编制核定缺乏科学依据，动态管理缺乏数据支撑。目前，除教育、卫生具有编制核定标准外，其他行业领域的机关事业单位缺乏指导性的政策依据和核编标准。随着社会经济发展，一些单位必须及时调整编制，适应工作需要。但是，由于缺乏指导性的政策依据和定编标准，编制核定多数是根据预计工作量、单位申请数量等信息进行估算，既不规范也不科学。特别是对于已经通过政府职能转变、机构改革及精简压缩编制工作核减收回的编制，在现实操作中也存在着再次分配不合理的现象。编制核定无据可依，影响了有针对性的动态调整。

（三）人员管理相对滞后，动态管理缺乏保障机制。对机构编制进行动态管理，最关键的是对实有人员进行合理调整。在机构编制动态管理过程中，如果仅对编制进行调整增减，而不对具体的人员进行调整，动态调整将会流于形式。当前，一是机关事业单位人员管理相对滞后，存在“能上不能下、能进不能出”现象，人员出口不畅。二是人员绩效管理机制不健全，激励机制尚未有效建立，不能有效解决在编不在岗、人浮于事等现象，现有人员编制效益发挥不足，既不能为动态管理提供依据，客观上还助推了部门单位对机构编制的需求。

（四）单位履职及机构编制使用评价体系不健全，动态管理缺乏调控手段。对机构编制实行动态调整，首先要确立调整对象、时间及方式等问题。当前机构编制部门对机构设置、编制核定等事项缺乏事中事后监管机制，职责履行评价机制尚未建立完善，对一些职能弱化、编制配备已经不符合经济社会发展要求，或随着政府职能转变和简政放权需进一步整合调整，已完成阶段性任务应予以撤销的机构及其编制情况，缺乏实时监管和评价，不能及时进行调整优化。

（五）部门间协调配合机制不健全，动态管理缺乏有效合力。机构编制的动态调整，不仅涉及到对机构、职责、编制动态调整，还涉及到职数、职称及实有人员的调整。如对职能弱化机构进行撤销或整合时，不但需要撤销机构、整合职能，还需要对人员进行分流，对领导干部作出安排，对财政资金安排作出调整等。因此，机构编制动态管理不但需要主管部门的积极支持，还需要组织、人力资源社会保障以及财政等部门的大力配合。当前，部门间协调推进机构编制动态调整的机制尚未建立起来，各部门共同推进动态调整措施的合力发挥不足。

四、建立机构编制动态管理机制的对策及建议

（一）加强宣传教育，提高机构编制工作认识

在全社会范围内，加强对机构编制政策法规的宣传力度，加强社会公众对编制资源的正确认识，特别是加强对领导干部机构编制政策法规的宣传培训，引导各级各部门进一步转变思想观念，破除机构编制“终身制”、“私有化”的旧观念，化解阻力，为动态管理营造良好氛围。

（二）完善管理体系，提升现有资源使用效益

1.建立机构编制标准化体系。一是制定出台区域编制核定标准。根据所辖地域面积、人口数量、经济发展水平等指标，制定不同部门与行业核定编制标准，科学测算不同地区机构总数和编制总量。对总量实行周期动态调整机制，每3—5年根据各指标变化情况重新确定一次。二是制定各类机关事业单位编制核定标准，完善机构编制标准化体系，为机构编制动态调整提供科学依据和数据支撑。三是放宽基层机构编制管理权限。在上级核定的机构编制总量内，市、县级编办进行自主管理与调剂，可根据工作需要进行编制跨层级调整；按照“撤一建一”的原则，在不突破2012年底机构限额的前提下，对机构进行撤并整合及设立。

2.完善人员绩效考核体系。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变身份管理为岗位管理，完善能进能出、能上能下的灵活用人机制。同时，进一步创新重点领域特别是教育、卫生等民生领域的机构编制管理方式方法，通过实行“县管校聘”、编制备案制等措施，变“单位人”为“系统人”，提高人员管理水平，释放用编压力。

3.建立完善评估问效体系。机构编制的动态调整，必须建立在对部门职能配备、职责履行、编制使用等科学评价和日常监管的基础上。如果评价、监管体系不健全，动态调整就会缺乏科学依据。尤其是随着政府职能转变和简政放权的深入推行，部门单位的职责、任务量变动较大。因此，对机构编制部门来讲，应加强对机关事业单位的常态化监管，建立健全对部门单位在职能配置、职责履行、机构设置、编制核定等方面的评估制度，定期对机构的职能变化、工作任务和职责履行情况进行评估，并依据评估结果优化机构编制配备，适时核减职能弱化、任务减少和空编较多单位的编制，增加重点领域和关键岗位的编制，实现编制资源的优化配置。

（三）创新管理方式，切实盘活机构编制资源

建立机构编制动态管理机制，必须创新机构编制管理方式，可因地制宜在以下几个方面进行探索：

1.实行“空编统一集中管理+调人带编”模式。加强对空编的管理是盘活存量的基础，也是实现动态管理的前提。编制部门可对行政和事业空缺编制统一收回，分层级分类别建立行政、事业空缺编制数据库，实行统一管理，优先解决关键领域和重点一线岗位的机构编制需求，保障资源按需分配。同时，对因职责任务增加需补充人员的部门单位，实行人员带编调整，真正让核定到各部门单位的编制“活”起来。

2.探索“基础编制+动态编制”模式。建立“基础编制+动态编制”管理方式，基础编制是指部门完成基本职责所需的编制，动态编制是指部门承担阶段性任务所需编制。基础编制应当保持相对稳定，原则上不作调整，但由于人员退休等原因出现空编的，经由编制部门深入调研后，根据部门单位具体情况确定能否继续使用。动态编制应按照规定程序从严控制，机构编制部门定期对履职和编制使用情况进行评估，适时对动态编制作出调整。

3.定期开展精简压缩编制。定期开展核编减编工作，对部门职能弱化、不适应经济社会发展需要的部门单位予以合并、撤销和压缩、收回编制。通过核减编制倒逼部门单位优化队伍结构，加强人员管理，提高编制使用效益，核减收回的编制用于动态调整，逐步形成动态管理的良性机制，让动态管理真正“动”起来。

4.核增编制时明确使用期限和条件，按规定收回。对特定用途或特定类型的编制，如引进人才、接收军转干部等政策性人员需核增的编制，明确使用期限和条件，到期或条件满足时收回。这种方式，既能满足无空编单位补充人员、优化结构的需求，又避免了编制沉淀，改变了编制部门化、能增不能减的思想认识，回收编制也没有阻力，提高了编制使用效益。

（四）健全保障机制，确保动态管理取得实效

1.建立完善部门联动机制。建立机构编制部门与组织、人社、财政、纪检监察等部门的配合协调机制，构建机构编制管理、组织人事管理、工资管理、财政预算管理等相互协调、相互制约的联动机制，形成机构编制动态管理机制的强大合力，确保动态管理各项决策落到实处。

2.完善日常监督检查机制。一是机构编制部门采取下查一级、交叉检查等方式，对部门单位执行机构编制工作执行情况和动态调整落实情况实行定期和专项督查。二是建立预警机制。各级机构编制部门建立完善机构编制台账、信息数据库，有效预警各类机构编制违纪违规行为，超前预防。三是畅通公众参与监督渠道，在机构编制门户网站公开机构编制事项，利用网络、来信来访、举报等方式，提高机构编制公众参与度。

3.加快推进政府职能转变和简政放权。一是深入推进政府职能转变和简政放权工作，推动机构编制资源向基层一线下沉。按照“编随事走、人随编走”的原则，对下放权限的部门将其与所下放权限相对应的人员、编制、经费等一并下放，既能保证下放的权限能够得到有效承接落实，减少培训成本，实现服务“不断档”，又能发挥人员编制的最大效益，提高机构编制动态管理成效。二是开展政府购买服务等措施缓解机构编制资源需求，打破固有的人员编制管理观念，推行“养事不养人”的用人机制，实行“花钱买服务”，节省人力成本，减少机构编制紧缺压力。改进和创新公共服务提供方式，推动各部门单位特别是用编大户采用先进科技提高效率。充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用，激发经济和社会创造力。□E：YWJ

关键词：机构编制 动态管理 体制 研究