国土部门是否具有强制拆除非法占用土地违法建筑的行政强制执行权

从《行政强制法》的立法目的、结构体系，及该法规定的行政强制的设定程序来看，该法第四十四条并非系对行政机关拆除违法建筑强制执行权的普遍性授权条款，而仅仅是对行政机关拆除违法建筑的特别程序性规定，判定一个行政机关是否具有强制拆除违法建筑的行政强制执行权，应根据相关法律的具体规定来确定。115号复函将《行政强制法》第四十四条关于拆除违法建筑的特别程序性规定与《土地管理法》第八十三条关于非法占用土地违法建筑强制拆除的实体性规定进行比较论证，对比的内容不在同一层面上，故得出的结论有误。

一、问题的提出

2014年，海南省国土资源厅根据所属市县在非法占用土地非诉案件在申请法院强制执行过程中，存在部分法院对申请强制执行案件不予受理或裁定驳回执行申请的问题，向海南省高级人民法院去函反映相关问题，并请求协调解决，并明确此类案件的强制执行主体。在此背景下，海南省高级人民法院于2014年11月7日作出琼高法函[2014]115号《关于非法占用土地非诉案件强制执行有关问题的复函》，认为行政机关对于非法占用土地非诉案件依法具有强制执行权，行政机关可依法实施强制执行，法院不予受理或驳回行政机关的强制执行申请并无不当。具体理由有二：一、行政机关依法具有强制执行权。《行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，与《土地管理法》第八十三条关于“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，两部法律对违法建筑物、构筑物的强制拆除主体不一致，前者规定的主体是行政机关，后者规定的主体是人民法院，而这两部法律都是全国人大常委会制定的，对于两者的冲突，《立法法》第九十二条规定：“ 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这一规定确立了法律适用的原则，即新法优于旧法原则，《行政强制法》为新法，《土地管理法》为旧法，《行政强制法》第四十四条的效力优于《土地管理法》第八十三条，因此，根据《行政强制法》第四十四条的规定，行政机关对于非法占用土地非诉案件有强制执行权。二、人民法院强制执行非法占有土地非诉案件实力不足，不利于问题的解决。强制执行违法建筑，需要动用方方面面的资源，需要多个行政部门的配合和支持，基层法院人员少，任务重是当前一个不可否认的客观事实，执行机构更是压力巨大，法院与地方政府所掌握的力量是远远不能相比的，法院势单力薄，在强拆方面实力明显不足，《国有土地上房屋征收补偿条例》和《行政强制法》施行后，强制搬（拆）迁皆需经过司法审查，由此带来法院非诉审查案件激增，有限的司法资源已不堪重负，最高人民法院为此在2012年4月还专门出台司法解释确立了相关非诉执行的裁执分离原则，如果法院再办理甚至直接执行拆除违法建筑方面的非诉执行案件，办案难、执行难问题只会进一步恶化，不利于法院审判执行工作正常运转，不符合司法中立审查的角色定位，更会导致行政机关法定行政强制职能的弱化，不利于及时遏制违建现象，提高行政效率。

115号复函经上述两单位在各自系统内批转，已经在实际工作中适用。海南省高级人民法院在这一复函中对法律所作的解释，即根据《行政强制法》第四十四条的规定，以及法院与国土部门在司法、执法中的实际况况，得出的国土部门对非法占用土地建设的违法建筑具有强制执行权的结论是否正确，是本文要讨论的主要问题。

二、《行政强制法》第四十四条并非系法律对行政机关拆除违法建筑强制执行权的普遍授权，而是对行政机关拆除违法建筑的特别程序性规定

115号复函的立论基础，就是依据《行政强制法》第四十四条的规定，认为依该条规定，行政机关对违法建筑均具有行政强制执行权，就此得出依此条“新”规定，根据新法优于旧法的法律适用原则，对非法占地违建原没有行政强制执行权的的国土部门从此就具有了此项权限的结论。然而，《行政强制法》第四十四条并非系对行政机关拆除违法建筑强制执行权的普遍性授权条款，而仅仅是对行政机关拆除违法建筑的特别程序性规定。下面试从该法的立法目的、该法对行政强制的设定程序、该法的结构体系等方面分析与说明这一问题。

1、从《行政强制法》的立法目的来看，《行政强制法》是程序法，是控权法，是为了规范行政强制的设定和实施而制定的法律。

《行政强制法》第一条开宗明义，确定了该法的四个立法目的为：一、规范行政强制的设定和实施；二、维护公共利益和社会秩序；三、维护公共利益和社会秩序；四、保护公民、法人和其他组织的合法权益。由此看出，该法是程序法，是控权法，主要是为了规范行政强制的设定和实施而制定的法律，并不是设定行政强制执行权的法律。

2、从行政强制设定的法定程序来看，如《行政强制法》第四十四条设定行政机关对违法建筑的普遍行政强制执行权，则与《行政强制法》本身规定的行政强制设定程序不符。

根据《行政强制法》第十四条、第十五条的规定，法律、法规拟设定行政强制的，应遵循一定的法律程序。而如果《行政强制法》第四十四条要设定行政机关对违法建筑的普遍行政强制执行权，亦应遵循这一法定程序，否则其设定程序不合法。从《行政强制法》制定的程序来看，并没有为设定行政机关对违法建筑的普遍行政强制执行权履行这些法定程序，故如《行政强制法》第四十四条设定了行政机关对违法建筑的普遍行政强制执行权，则其设定程序不合法，或者反过来说该四十四条并未作出这样的设定。

3、从《行政强制法》的结构体系来看，《行政强制法》第四十四条并非是法律对行政机关拆除违法建筑强制执行权的授权性规定，而是对行政机关拆除违法建筑的特别程序性规定。

从《行政强制法》的结构体系来看，《行政强制法》的第二章是行政强制的种类和设定，如果是要设定行政强制措施或是行政强制执行权限，应在这一章节中设定，方符合立法结构体系的要求。而第四十四条规定属于该法的第四章行政机关强制执行程序中，显然属于程序性的规定，而并非是关于设定行政强制权限的规定。特别需要指出的是，同属该章第一节一般规定中的第一个条款--第三十四条明确规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”依照这一条规定，具有行政强制执行权的行政机关才能依照该章规定强制执行。另外，该法的这一章节，主要规定了行政强制执行的催告、当事人陈述和申辩、作出强制执行决定等一般程序性规定，列在这一章节中最后一条的第四十四条，规定违法建筑需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。这一规定，从该法的结构体系来看，显然并非系法律对行政机关拆除违法建筑强制执行权的授权性规定，而是对行政机关拆除违法建筑的特别程序性规定。该条规定的“……行政机关可以依法强制拆除”中的“依法”，属于准用性规范，依据的不应是本法本条，而应是有明确行政强制执行授权的法律，如《城乡规划法》第六十五条和第六十八条关于乡镇人民政府及县以上人民政府对拆除违法建筑所具有的相应行政强制执行权限的规定，以及《水法》第六十五条关于县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物具有的强行拆除权限的规定。

判定一个行政机关对违法建筑强制拆除是否具有行政强制执行权，应根据相关法律的具体规定来确定。而根据《土地管理法》第八十三条的规定，国土部门对于非法占有土地违法建筑，并无强制拆除的行政强制执行权。

三、从最高人民法院司法解释及国土部门相关行政立法来看，国土部门并无违法建筑的行政强制执行权

最高人民法院2013年4月3日施行的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》明确确定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”根据这一批复的内容可以看出，在援引关于拆除违法建筑的行政强制执行权这一问题的相关法律规定时，最高人民法院不仅引用《行政强制法》的规定，也引用了《城乡规划法》的规定，即确定对于拆除相关违法建筑是否具有行政强制执行权，还应看相关领域的具体法律规定。

国土资源部于2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》，在其第五章关于行政处罚执行的第三十六规定，国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。第三十七条规定了国土资源主管部门向人民法院申请强制执行应当提供的材料各类及内容要求。这些规定表明，即使是国土资源部，在《行政强制法》颁布施行后，也认为其本身对于行政处罚案件没有行政强制执行权，需要申请人民法院强制执行，而根据《土地管理法》第八十三条的规定，对于非法占用土地违法建筑案件，责令限期拆除违法建筑，属于行政处罚行为。故国土部门对于非法占用土地违法建筑案件，并无行政强制执行权。

四、结语

115号复函以《行政强制法》第四十四条与《土地管理法》第八十三条进行比较论证，虽然两者针对的对象相同，均为违法建筑，但二者的内容不同，前者并非是法律对行政机关拆除违法建筑强制执行权的授权性规定，而是关于违法建筑强制拆除的特别程序性规定，后者是关于非法占用土地违法建筑的行政强制执行权的相关实体性规定，两者不在同一层面上，以此进行的比较论证，得出的结论自然有误。关于某一行政机关是否具有对违法建筑进行强制拆除的行政强制执行权，应根据相关法律的具体规定来确定，根据《土地管理法》第八十三条的规定，国土部门对于非法占用土地违法建筑强制拆除，并无行政强制执行权。

当然，正如115号复函在第二点理由中所阐述的那样，人民法院强制执行非法占有土地非诉案件确实存在实力不足，不利于及时遏制违建现象，影响行政效率的问题。即便如此，无论是行政执法还是司法实践，均应在现行法的框架下依法进行，不能违反法律的具体规定，对于在实践中发现的问题，可以通过请求释法或修法的方式解决。

（作者单位：海南政法职业学院）