东南亚反恐合作分析与展望

胡向春

2016年1月14日上午10时，印度尼西亚遭到自2009年以来最严重的恐怖袭击。5名袭击者使用枪支、炸弹和自杀式背心向雅加达市中心的一家咖啡厅和警察岗哨发动攻击，造成包括2名平民死亡，20人受伤。5名袭击者也全部当场毙命。印尼警方发言人查尔利延称，此次恐怖袭击行动得到了“伊斯兰国”的支持。国际社会也对东南亚地区反恐斗争形势予以密切关注，特别是担心“伊斯兰国”在被“打散”之后，向印尼、马来西亚等国扩散，与这些国家原有的国内恐怖势力形成“合流”，增加了该地区反恐形势的复杂性。

东南亚恐怖主义威胁

东南亚国家政治和社会问题

东南亚地区恐怖主义的滋生和泛滥，有着深刻的历史根源。首先，东南亚国家政治发展不平衡，政府的政策制定和执行存在失误之处。其中，一些国家部分地区发展表现出明显的“边缘化”趋势；民众参政议政的权利未能得到有效保障；政府对宗教机构控制过严；腐败等问题引起国内民众强烈不满。

其次，不少东南亚国家经济发展不均衡，特别是某些地区、民族和群体的发展明显滞后。以印尼为例，该国财富和人口最密集的爪哇岛在2014年对国家经济增长的贡献率达到57.8%，而亚齐、廖内和东加里曼丹等省份的贡献率仅分别为4.2%、2.6%和1.6%。一些地区由于贫困问题突出，失业率居高不下，贫富差距越来越明显，导致部分民众产生绝望心理，从而诉诸于恐怖活动等暴力行为。

再次，殖民统治的影响进一步加剧了东南亚国家的国内矛盾。自16世纪以来，东南亚国家经历了漫长的西方殖民统治时期。殖民者针对东南亚地区多民族、多宗教信仰的特点，不仅借助“分而治之”和“以夷制夷”的策略制造民族矛盾，还通过文化入侵制造宗教仇恨，从而在许多国家埋下了恐怖暴力的种子。例如，法国在越南等国实施殖民统治期间十分重视文化的作用，一方面强迫当地民众接受法兰西文化，另一方面从“同化”的亲法越南人中挑选出一些人委以低级官衔和公职，以这种所谓的“自治”来达到制造当地民族矛盾、巩固殖民统治的目的。

由来已久的民族分离运动

民族分离运动长期威胁东南亚国家的安全与稳定。自二战结束以来，东南亚的民族分离运动经历了三个发展阶段：

第一阶段是从二战结束后至20世纪60年代初，即民族分离运动的萌芽期。随着西方殖民势力的撤出，一些东南亚国家的政权迅速被主体民族接管，少数民族则成为管理和统治对象。然而，这些少数民族的传统文化、语言和宗教难以与主体民族融合，且自身的民族认同感非常强烈，导致民族矛盾激化，民族分离运动由此产生。例如，印尼虽然于1945年8月17日建立了新政权，但亚齐省一直以伊斯兰教教法作为法律。经过达乌德·贝鲁发动的叛乱行动，亚齐获得了自治省的地位，但一直没有得到宪法的确认。亚齐问题也成为印尼政府的“心病”。

第二阶段是20世纪60年代初至70年代末，即民族分离运动的快速发展期。在此期间，东南亚国家实行军人专制和政府集权统治，民族问题日渐突出。其中，缅甸于1962年发生军事政变，国家政权以及少数民族自治省被军人接管，少数民族与政府之间的矛盾激化，甚至发生武装反抗事件。印尼的“自由亚齐运动”强烈要求脱离政府的控制，建立伊斯兰国家。自 “棉兰老独立运动”后，菲律宾民族分离运动更加蓬勃发展。泰国的穆斯林民族运动也进入高峰期。

第三阶段是20世纪80年代至今，即民族分离运动的相对缓和期。其中，菲律宾、泰国和缅甸等国的民族分离运动开始进入低潮。特别是泰国政府通过改革文化和宗教政策，使南部穆斯林地区的民族矛盾得到缓解。然而，一些国家的民族分离势力开始与恐怖组织增加联系。例如，摩洛哥“伊斯兰解放阵线”不仅为“自由亚齐运动”提供训练基地，还与泰国分离组织合作走私武器。

伊斯兰宗教极端势力的影响

东南亚地区是伊斯兰教最后传播的地区。尽管伊斯兰政党在东南亚国家的政治影响力有限，但伊斯兰教却对当地的文化与社会生活有着重大影响。现如今，伊斯兰教在东南亚地区的影响范围既包括穆斯林人口最多的印尼，也包括马来西亚、文莱、菲律宾南部以及柬埔寨和泰国部分地区，甚至还包括新加坡的少数地区。

自20世纪90年代以来，一些东南亚国家积极推动现代化运动，引发了传统与现代观念的严重对立，包括城乡差距与族权冲突等问题。加之伴随着文化全球化发展形成的文化断裂现象，对原本就错综复杂的东南亚社会结构形成严峻挑战，导致重视传统的“伊斯兰极端派”势力得到迅速发展。此外，1997年亚洲金融危机的“后遗症”对于伊斯兰极端势力扩张造成的影响也值得关注。例如，印尼苏哈托政权在1998年倒台后引发了一连串动荡，使极端派得以趁机扩大影响力，类似情况在马来西亚、菲律宾南部和泰国南部也有所表现。进入21世纪后，“基地”组织、“伊斯兰国”等恐怖组织与东南亚地区伊斯兰极端势力屡屡勾结，已成为该地区一些国家政府的心头大患。近年来，东南亚地区的伊斯兰教发展不仅越来越激进，在一些地区甚至已经成为“恐怖主义的温床”，或者成为反恐行动的“第二战场”。

东南亚反恐合作机制建设

外交合作机制

东南亚国家反恐合作是在一系列区域组织和制度的框架下进行的。其中，东盟是反恐合作中非常重要的平台。东盟反恐外交合作机制的起源可追溯至1992年1月在新加坡举行的第四届东盟首脑会议。在此次会议上通过的《新加坡宣言》中提出，应鼓励东盟各国合作解决共同关心的政治安全问题。此后，东盟部长级会议在1997年和1998年分别通过了《打击跨国犯罪宣言》和《预防和控制跨国犯罪马尼拉宣言》，为反恐领域中外交合作机制的建立奠定了基础。

“9·11事件”后，在全球反恐斗争蓬勃开展的背景下，2001年11月召开的第七届东盟首脑会议通过了首份专门性反恐文件—《东盟联合反恐行动宣言》，主要内容包括：强化各国反恐机制建设；推动成员国早日批准所有的反恐公约；促进反恐执法机构合作；加强反恐情报信息交换；推进部长级会议及其他有关机构的反恐合作与协调；提高成员国侦察和监控恐怖主义活动的能力；努力加强双边、地区和国际反恐领域的全面性合作，突出强调联合国在国际反恐合作中的主导地位。此后，2002年11月召开的第八届东盟首脑会议通过了《关于恐怖主义的宣言》，重申东盟反对各种形式的恐怖主义，从而就合作反恐问题进一步加深了共识。

在反恐共识的基础上，东盟积极推动建立统一的安全共同体。2003年10月召开的第九届东盟首脑会议通过了《巴厘第二协约宣言》，提出了建立更加紧密的地区合作联盟的目标，特别是在2020年之前建立“东盟安全共同体”、“东盟经济共同体”和“东盟社会文化共同体”，从而更有效地打击恐怖主义，维护地区和平与安全。

立法合作机制

2003年8月，东盟召开政府反恐立法会议，就成员国反恐立法及相关法律协调与衔接问题进行讨论，并在2007年第十二届东盟首脑会议上签署了《东盟反恐公约》，为东南亚地区反恐合作建立了法律框架。

首先，公约对恐怖主义犯罪的概念进行了明确界定。公约认定了14项国际公约中列举的恐怖主义行为，对恐怖主义犯罪的界定几乎涵盖了联合国通过的所有反恐公约，这也体现了东盟成员国对于反恐目标的认识正在趋同。

其次，公约对成员国开展反恐合作的13个领域做出了详细规定，具体包括：建立必要的预警机制；防止利用一国领土针对他国计划或实施恐怖行动；预防和打击资助恐怖活动的行为；有效控制边界，控制旅行证和身份证的签发，防止旅行证和身份证被伪造或假冒，从而控制恐怖分子的流动；通过开展培训、技术合作和举办区域会议等途径，加强反恐能力建设；促进不同文明之间的对话，增进彼此信任，提高公众反恐意识；加强跨境合作；促进信息共享和情报交流；加强东盟相关机构的数据库合作；提高应对生化、核、网络及其他新形式恐怖活动的能力；制定并研究反恐措施；适时推动在法院诉讼中采取视频会议或者远程会议的措施；确保对恐怖行动的参与者或支持者进行审判。

再次，公约为反恐领域中的刑事司法协助和引渡问题提供了明确规范。关于刑事司法协助，公约要求各缔约国根据国内法规定及东盟《刑事司法协助条约》提供司法协助。关于引渡问题，公约要求将所有符合公约规定的恐怖主义犯罪行为作为现行引渡条约的可引渡罪行。

情报合作机制

自《东盟联合反恐行动宣言》和《东盟反恐公约》签署以来，东盟成员国根据双边或多边反恐协议，建立健全反恐机构，特别是着力加强情报合作机制建设，推动地区反恐合作不断取得进展。

2002年5月，在美国的推动下，印尼、马来西亚和菲律宾签署了《情报交换和信息处理协议》，决定建立地区反恐情报合作机制。此后，柬埔寨、泰国和文莱也先后加入该机制。同年12月，印尼和菲律宾签署双边合作协议，加强两国安全合作，内容涉及反恐情报合作等多个领域。

关于恐怖主义信息的区域性数据库建设，是东盟情报合作机制建设的重要内容。2005年5月，第26届东盟国家警察总长会议正式启动犯罪情报数据库系统，以此推动各成员国在反恐领域的情报合作与交流，包括交换严重威胁地区安全的恐怖主义及其他犯罪行为的信息和情报，以及有关恐怖组织、武装组织和激进组织的情报资料。2008年2月，东盟成员国空军总长在新加坡签署了《东盟空军合作应对恐怖主义宣言》，表示将加强技术和情报合作，共同提高反恐能力。此外，各成员国还指定本国的联络机构和联络官，通过东盟秘书处与警察总长会议及其他反恐机构之间保持工作联系，开展反恐情报合作。

东南亚国家与域外力量的反恐合作

与中国的反恐合作

为加强与东南亚国家的安全合作，推动反恐行动的有效开展，中国与东南亚国家建立了一系列合作框架。2001年11月，中国与东盟“10+1”领导人会议通过了《反对恐怖主义联合行动宣言》，出台了一系列反恐计划。2004年9月，中国与东盟共同签署了《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》，提出反恐应依据《联合国宪章》和国家法准则，标本兼治，综合治理，“不得将恐怖主义与特定的国家、宗教或民族挂钩”。2005年9月，东盟十国与中、日、韩在北京就2008年奥运会安保问题进行磋商，并签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，为中国与东盟开展反恐合作建立了新的平台。

中国与东南亚国家还多次举行联合反恐演习。2009年6月，中国与新加坡根据双边防务交流与安全合作协议，在中国南方地区举行了联合反恐军演。这也是中国军队在反恐领域首次与外军进行联合演习。2010年，中国与泰国在泰国海岸进行了联合反恐演习。2013年12月，中泰特种部队进行了联合反恐训练，共同提高执行反恐特战任务的能力。此外，中国与东南亚国家还在反恐理论和实践研究等方面积极开展合作，相互借鉴反恐经验。

在未来，中国与东南亚国家的反恐合作需要在以下几个方面进一步改进和提高，包括继续健全反恐法律体系，严控恐怖组织资金流动，加强反恐情报交流，从而推动反恐合作的不断深化。

与美国的反恐合作

“9·11事件”后，美国加强在全球范围的反恐行动，包括加大在东南亚打击恐怖主义的力度，与东南亚国家合作反恐被提上议事日程。2002年8月，美国与东盟在东盟部长会议上共同签署了《合作打击国际恐怖主义联合宣言》，为双方的反恐合作建立了法律基础。2003年6月，美国与东盟在首次磋商会议上制定了“美国-东盟反恐工作计划”。美国还提议并资助东盟在吉隆坡建立“东南亚反恐训练中心”，进一步提高东南亚国家反恐人员的专业素质和能力。

东南亚国家与美国在开展反恐合作的同时，双方的关系得到了改善。美国改变了干涉东南亚国家内政的做法，不再抨击马来西亚和印尼的人权状况，并肯定东南亚国家在国际反恐行动中的积极作用。这表明美国急于改善与东南亚国家之间的关系。2002年，美国与马来西亚签署了《对抗国际恐怖主义合作宣言》，并承诺为马提供信息技术、人员培训和后勤保障等方面的援助。美国向印尼和菲律宾分别提供了5000万美元和7000万美元的军事援助，并将“金色眼镜蛇”演习的范围扩大到泰国南部地区。

不过，东南亚国家与美国在反恐问题上的立场存在一定的分歧。特别是在美国发动伊拉克战争问题上，东南亚国家分裂成两个阵营：新加坡和菲律宾等国表示支持；马来西亚、印尼和越南等国则表示反对。此外，东南亚国家在与美国开展反恐合作的同时，也对美借机插手地区事务保持警惕。

与欧盟的反恐合作

“9·11事件”后，“基地”等恐怖组织实施行动全球化的特征愈加明显。鉴于恐怖组织在中亚和中东遭到沉重打击，东南亚和欧洲越来越成为其扩张势力和生存空间的重要目标。在此情况下，东南亚国家与欧盟不断加强反恐合作，协力维护地区安全。2001年12月，第一届欧盟-东盟部长级会议发表了《反恐合作联合宣言》，明确指出恐怖主义对欧洲和东南亚地区的和平与安全构成严重威胁，呼吁双方拟定具有可操作性的反恐策略，并落实相关规划。

此后，东盟与欧盟在反恐信息与反恐经验方面进行了富有成效的交流，特别是双方的刑警组织之间一直保持着信息沟通渠道的畅通，及时交流各类反恐信息。2007年3月，欧盟与东盟通过了《纽伦堡宣言行动计划》，提出将利用政府机构和学术团体等平台，就反恐经验、情报信息和能力建设等进行广泛交流。

2012年7月，欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿出席东盟地区论坛，签署了《欧盟-东南亚友好合作条约》，为双方的反恐合作提供了新的动力。此后，东盟和欧盟将反恐与打击其他类型的犯罪活动结合起来，更好地调动有关各方的反恐积极性，推动建立有效的国际反恐体系。双方不仅加强了在海上安全和反海盗方面的交流，还在边界管理、移民控制、反洗钱等方面积极开展合作。欧盟还借助联合国反恐委员会的机制平台，向部分东南亚国家提供反恐技术支持。不过，东南亚国家与欧盟的反恐合作仍然是倡议多于行动，议题也过于宽泛，总体上尚处于意向性和有限性的规划与实践阶段。

东南亚反恐合作前景展望

反恐合作机遇与挑战并存

总而言之，东南亚国家反恐合作取得了积极进展。特别是自从《东盟反恐公约》签署以来，东盟成员国根据反恐协议，逐步建立健全情报交流、联合调查、引渡协议等合作机制，并且组织实施了一系列联合反恐演习。多国成功挫败多起重大恐怖袭击企图，该地区的一些恐怖组织也遭到重创。从长远看，强化地区反恐合作仍然是有效应对恐怖主义威胁的重要手段。“地区合作机制将继续在全球治理的普遍主义与不同地区的多元文化特征之间发挥桥梁作用。”

不过，在可以预见的将来，东南亚国家在反恐合作方面仍然难以取得重大突破。一方面，该地区国家在恐怖主义的定义和性质等问题上仍然存在意见分歧。“东南亚国家不同的国内政治形势及其与区域外力量和相互之间的关系，形成了不同的敌友观念，从而为地区多边反恐合作的开展增加了困难。”而东盟的运行机制只是成员国在互信的基础上进行安全政策协调，并不具备强制效力，更没有形成真正意义上的政治共同体。另一方面，东南亚国家反恐能力发展不均衡，其共有的不干涉思想也阻碍了反恐合作的深入开展，建立东盟联合行动部队也一直未能进行实质性探讨。与国际恐怖组织的跨国合作相比，东南亚地区的跨国司法合作和情报交流仍然明显滞后，反恐任务依然艰巨。

努力构建东南亚地区反恐总体制度框架

恐怖主义已成为全人类的公敌，也是东南亚国家面临的现实威胁。为了有效打击地区恐怖主义势力，东南亚国家有必要在现有制度框架与合作平台的基础上，以东盟为主体，整合亚太经合组织、巴厘亚太区域部长反恐会议等区域合作机制，进一步联合中、美、欧等区域外力量，构建具有共同目标和共同行为准则的反恐体系。

首先，以东盟为主体整合区域反恐力量。东盟是整个东南亚地区最重要、最具凝聚力的区域性组织，在反恐合作方面的组织架构和运行机制相对成熟，在过去相当长的时期内扮演着重要角色。在未来反恐合作发展进程中，东盟需依据《东盟反恐公约》，继续完善成员国相关职能部门之间的沟通机制和合作渠道，进一步推进双边、区域性和国际性反恐合作计划，更好地实现东南亚反恐合作机制化。

其次，建立和完善区域联合反应机制。有效统筹规划和协调各方面力量，将其纳入统一的架构，对于反恐信息交流和行动协调具有重要意义。东南亚地区反恐合作机制除了东盟之外，还包括亚太经合组织会议、巴厘亚太区域部长反恐会议等。这些机制在推动东南亚国家协调反恐立场、开展执法合作和情报交流等方面发挥了有效作用。不过，这些区域机制一直独立运行，不仅不利于信息沟通和反恐行动的协调，也无助于集中有限的资源来打击恐怖主义活动。如果能够将这些区域机制联结起来，建立地区一体化反恐信息共享机制和行动协调机制，将有助于提高东南亚国家反恐合作的成效。

再次，进一步健全与区域外力量的反恐合作机制。由于历史及现实原因，区域外力量如美国、欧盟、中国等在东南亚政治经济和社会文化发展进程中发挥着重要影响，在反恐领域也不例外。东南亚国家可在现有的与区域外力量反恐合作机制基础上，进一步扩大反恐合作范围，深化反恐合作程度，有效利用区域外力量的资源优势，构建地区反恐的多纬制度框架，更有效地打击地区恐怖主义势力，维护地区和平与安全。

利用反恐合作契机有效推动东南亚国家联合自强

东南亚在政治体制、经济水平、意识形态、价值观念等方面差异较大，一些国家之间还存在着民族宗教矛盾或领土争端，各国在开展合作的同时必然会考虑到本国的国家利益，因此难以协调一致。联合反恐则为东南亚国家联合自强提供了新的契机。

东南亚国家岛屿众多，领海面积广阔，难以进行有效的管控。穆斯林人口分布广泛，聚集而居。因此，该地区的恐怖组织即使在一国范围内活动，也会造成国际性的影响。东南亚国家仅凭一国力量很难有效进行反恐和防恐，因此必须联合起来，合作反恐。

合作反恐将有助于东南亚国家进一步提高合作意识。恐怖主义问题的发展，特别是恐怖袭击事件的不时发生，使得东南亚各国更清楚地认识到，维护地区安全必须依靠本地区国家的合作和努力。合作反恐成为东南亚国家调整相互间关系的“催化剂”。

合作反恐将有助于增进东南亚国家的安全合作。反恐合作涉及多个领域，包括情报交流、人员训练、军警联合行动等，从而将促进各国在整个安全领域中的合作，包括提高各国的政策透明度，增进各国相互信任，最终推动建立和完善相关安全合作机制。

合作反恐将有助于东盟自身的建设和发展。东南亚国家联合反恐主要在东盟内部进行，同时也不可避免需要与外界加强交流，分享情报。东盟作为一个区域性国际组织，以整体的形象与其他国际力量开展反恐合作，有助于重塑东盟的自主意识，形成集体观念，增强整体意识和内部凝聚力。