京津冀空气污染与河北省产业结构的内在关联——兼论联合治理对策

卢怡贤，吴练达（.中国人民大学劳动人事学院，北京0087；.天津商业大学经济学院，天津30034）



京津冀空气污染与河北省产业结构的内在关联——兼论联合治理对策

卢怡贤1，吴练达2
（1.中国人民大学劳动人事学院，北京100872；2.天津商业大学经济学院，天津300134）

【摘要】以京津冀空气质量下降为出发点，概要分析影响空气质量的首要污染物PM(2.5)浓度提升的自然因素和人为原因，具体分析河北省以钢铁产业为主导的产业结构对京津冀地区空气质量的影响。基于上述分析，对治理空气污染提出以下对策：建立京津冀联合治理机制，从机构设计、生态补偿、设立基金和联合立法等方面治理空气污染，呼吁河北省在市场机制引导下，合理推动产业结构调整。

【关键词】空气质量；河北省产业结构；京津冀联合治理

引言

近年来，随着我国经济快速发展，环境污染问题日益突出，京津冀地区严重的空气污染状况堪为典型现象。基于2012年6月颁布的《环境空气质量标准》（GB3095-2012），在国家环保部公布的全国空气质量最差的十个城市中，河北省七座城市连续多年“榜上有名”。2015年空气质量较差的十个城市依次是保定、邢台、衡水、唐山、郑州、济南、邯郸、石家庄、廊坊、沈阳。2014年京津冀占据我国空气质量最差排行榜8席，且京津冀地区13个地级市及以上城市中，有11个排在污染最重的前20位，其中包括北京。京津冀地区空气首要污染物是PM2.5，该指标年均浓度平均超标1.6倍以上。[1]

目前已有众多研究涉及京津冀地区空气质量这一问题。如，孟晓艳等采用京津冀重点城市环境空气质量日报数据、地面气象资料等，分析2013 年1月京津冀地区强雾霾频发成因。[2]刘俊等利用第三代区域空气质量模型及京津冀地区高分辨的污染源排放清单，模拟PM2.5的浓度变化趋势，分析了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等政策效果。[3]周强认为工业和经济排放的霾是雾霾危害的根本原因，由森林破坏导致冷空气产生的雾是雾霾的重要原因，消除雾霾要分别消雾和消霾。[4]张立鹏、张九山通过分析京津冀地区PM2.5来源，提出划设范围、统一标准、建立区域“霾汇”及清洁发展机制、加强财政支持、拓宽融资渠道等方式。[5]

这些文献虽然从多个维度分析了京津冀地区空气污染的原因，但却甚少涉及河北省以钢铁产业为主导的重化工业体系对京津冀地区空气污染造成的影响。因此，有必要探讨河北省以第二产业为主体、以钢铁产业为主导的产业结构对京津冀空气质量造成的影响，揭示近年来京津冀地区PM2.5浓度提升以及京津冀成为全国空气质量最差地区的根本原因。只有在辨析京津冀空气污染与河北省产业结构的内在关联基础上，才能够有的放矢地解决京津冀空气污染问题。

1　河北是京津冀PM2.5最主要的来源地

PM2.5指空气中直径小于2.5 μm的气溶胶颗粒物，我国于2013年将PM2.5正式命名为细颗粒物，它具有体积小、重量轻、滞留时间长、传播范围广等特点，易造成大范围的空气污染。京津冀PM2.5为主要污染物，成为全国空气质量最差的地区，有自然原因，也有人为因素。

1.1自然因素使京津冀地区易于聚集污染物

京津冀地区空气质量划分大致以北京为界，北京以北的张家口、承德空气质量可圈可点，而北京以南诸市均出现在空气质量最差排行榜上，这与自然地理条件易于聚集污染物有密切联系。

1.1.1地形和气候条件使京津冀地区的污染物不易扩散

就地形而言，北面的燕山和西面的太行山对该地区呈包围之势，地势西北高、东南低，污染物易于集聚。从气候角度而言，冬季盛行西北风，由于山脉阻隔，在风力较小时，污染物不易扩散。夏季盛行的东南风将唐山、廊坊等地空气中的污染物扩散到整个区域，并将污染物锁定在燕山—太行山山系范围内。因此，地形和气候条件相互作用是该地区污染物不易扩散的重要原因。

1.1.2植被和水资源状况使京津冀地区净化污染物能力低下

研究显示，植被叶片对PM2.5有显著的吸附作用。[7]而京津冀地区植被覆盖率较低，这使得京津冀地区净化污染物的能力有限；在秋冬季，该地区植物枯黄落叶，进一步降低了植被对PM2.5的吸附能力。水域可以吸附和降低空气中的氮氧化合物、有机氮、二氧化硫、硫酸盐、硝酸盐、铵盐、氯化物等有毒物质，从而减少一次PM2.5和二次PM2.5前体物，减轻空气污染问题。但京津冀地区水资源严重缺乏，地表水域干涸且过度依赖地下水和外省调水，供给本地使用已非常困难，水域对空气污染物的吸附作用无法得到发挥。概而言之，植被和水资源状况决定了京津冀地区净化污染物能力低下。

1.2过度依赖钢铁产业的产业结构是导致河北成为PM2.5污染源的重要因素

人类活动产生的大量污染物是空气质量变差的直接和根本原因。就京津冀地区而言，PM2.5主要来源于钢铁等高污染行业的做业过程。2014年，中国清洁空气联盟与清华大学联合发布《京津冀能否实现2017年PM2.5改善目标——基于“大气国十条”的京津冀地区细颗粒物污染防治政策效果评估》（以下简称《报告》）。PM2.5污染物分为一次PM2.5和二次PM2.5污染的前体物。《报告》指出，工业过程和民用部门是京津冀地区一次PM2.5的主要来源，分别贡献了54%和29%，其中工业过程排放主要来源于钢铁、水泥、炼焦等行业。二次PM2.5污染的前体物主要是SO2、NOx、VOCs、NH3。工业锅炉、工业过程（主要是钢铁烧结和工业窑炉）、电力、民用和供热部门分别贡献了区域SO2排放的39%、19%、17%、15%和8%；交通、工业锅炉、电力、供热和工业过程（主要是水泥行业）是NOx排放的主要来源，分别贡献了28%、27%、24%、10%和7%；VOC排放的40%、26%、17%和9%分别来自于溶剂使用、工业过程、民用和交通部门；NH3主要来自于农业部门的化肥施用和畜禽养殖。由于可见，工业过程、民用部门、供热、交通等都是PM2.5的来源，但工业过程贡献尤为突出，是一次PM2.5的主要来源，各生产过程又排放大量二次PM2.5污染的前体物。因此，工业过程是京津冀地区PM2.5产生最主要的原因。

三地产业结构差异导致各地污染源不同，河北规模庞大且结构畸形的重化工业使该地区成为PM2.5主要来源地。河北省产业结构是以第二产业为主体、钢铁产业为主导的重化工业体系，钢铁、水泥、玻璃、石油化工、火力发电、皮革等都是河北省的重点产业，但这些产业单位产出能耗高、污染物排放量大，由于空气联动效应，河北省产业结构对北京、天津的空气质量产生了巨大影响。

2　河北省畸形产业结构与京津冀空气污染的内在关联

2.1河北省产业结构——过分依赖钢铁产业且优势行业都是重污染行业

河北省之所以成为京津冀地区最重要的污染源，根本原因在于河北省畸形的产业结构。该省处于工业化中期，第二产业占GDP的比重始终保持在50%以上（见表1）。

表1　河北省2004—2014年产业结构（各产业产值占GDP的比重）

河北省第二产业以资金、资源密集型为主，以钢铁工业为代表，是名副其实的支柱产业。[8]从2001年至2014年，河北省连续13年成为中国钢铁第一大省。截止到2014年底，全省有钢铁生产企业110家，有炼铁高炉348座，年炼铁产能2.69亿吨；炼钢转炉、电炉共305座，年炼钢产能2.61亿吨。[9]河北省铁矿石、煤炭资源储量较为丰富且易于获得，市场广阔，交通便利，具备发展钢铁产业的优势条件；21世纪初大量基础设施和住房建设促使钢铁需求旺盛，钢铁企业盈利空间大；我国官员考核机制造成对GDP的盲目崇拜，使得河北省大量钢铁企业快速发展，钢铁产业在河北省产业结构中逐渐居于重要地位，成为河北省经济发展的主要支柱产业。[10-16]但钢铁产业本身属于高污染行业，其生产过程排放大量污染物，且河北省钢铁产品产量之大、企业分布之密集实为罕见，是京津冀成为全国空气质量最差地区的主要原因。

图1　河北省与中国、全球历年粗钢产量对比[17]

从图1看出，20世纪70年代到90年代中国粗钢产量占全球粗钢产量的比重并不高，但呈现持续增长的趋势，直到1996年，中国粗钢产量首次超过1亿吨，占全球总产量的13.5%，居于世界第一位。河北省钢铁产业大跨步前进，占中国乃至世界钢铁产量比例不断攀升。2014年，全球粗钢产量达到16.62亿吨，中国产量达8.227亿吨，占全球49.5%，河北省产量达1.853亿吨，占全国总产量的22.52%。因此，全球钢铁产量有“中国第一，河北第二，唐山第三”之称。由表2可知，2014年河北省仍保持全国钢铁第一大省的地位，江苏省次之，辽宁省、山东省、山西省等资源大省产量较大，但与河北省有很大差距。

表2　我国钢铁大省2014年主要产品产量

除规模庞大钢铁产业外，水泥、玻璃、石油化工、火力发电、皮革等产业也是河北的优势与重点产业，但这些产业同时也是高污染、高排放的代名词。河北省以第二产业为主体、钢铁工业为主导的重化工业体系对河北省乃至京津冀环境造成巨大压力。

2.2河北省产业结构对京津冀空气质量的影响

2.2.1钢铁产业是影响京津冀空气质量最主要的因素

钢铁产业是以从事黑色金属矿物采选和黑色金属冶炼加工等工业生产活动为主的工业行业。钢铁工业生产对环境污染严重，被列为污染危害最大的六大行业——钢铁、炼油、火电、化工、有色金属冶炼、造纸——之首。钢铁产业既是一次细颗粒物排放源，也是空气中细颗粒物污染的主要前体物SO2、NOx的主要排放源。钢铁生产从原材料开采到最后产出钢材经过多道程序，几乎每个环节都会产生污染物，整个生产过程排放大量颗粒物和有害气体。从原料场产生颗粒物起，焦炉及化产产生NOx、SO2、BaP、HCN、苯、酚类非甲烷总烃、NH3、H2S、颗粒物等；烧结球团产生NOx、SO2、二噁英、氟化物、颗粒物；经过高炉，产生NOx、SO2、颗粒物；电炉排放颗粒物和二噁英；转炉排放颗粒物；铸锭、初轧机环节产生NOx、SO2、颗粒物；连铸机环节产生颗粒物；最后，热轧、冷轧机组、酸洗机组、镀层机组、涂层机组等排放NOx、SO2、颗粒物、油雾、酸雾、酸雾笨、甲苯、二甲苯、非甲烷总烃等。此外，如果将铁矿石、煤矿开采、炼焦、火力发电等前向产业和工业生产支持系统考虑在内，那么钢铁产业所造成的污染还会大得多。[18]

2.2.2河北省第二产业的规模与布局对空气质量的影响——以钢铁和水泥产业为例

在河北省境内，钢铁和水泥厂星罗棋布，除张家口和承德分布略微稀疏外，其他地区可用遍地开花来形容，天津和北京就处在河北钢铁和水泥企业的包围圈之中。具体可以参见图2。

图2　河北省钢铁、水泥企业分布示意图[19]

由图可见，河北省内钢铁联合企业密集，各市县水泥厂众多。河北省大型钢铁集团虽然不少，但更多的是小型钢铁厂。钢铁行业这种内部结构，不仅造成钢铁企业分布密集，而且是河北钢铁造成污染的重要原因。大型钢铁集团具有资金、人才、技术优势，国家政策倾斜，大多能主动减产减排；但作为河北省钢铁产业的主体，即众多小型民营钢企，既不具节能减排的技术水平，也缺乏相应的激励去节能减排。于是，众多小型民营钢企成为污染的主力。

众多水泥厂也是污染的主力之一。水泥生产过程会产生大量污染物，严重影响空气质量。各个生产环节的收尘都会造成粉尘污染，烧成时产生二氧化硫和氧化物，烧煤时产生一氧化碳、二氧化碳等，这些污染物都是一次PM2．5和二次PM2．5的直接来源或前体物。水泥产业是河北省的一大优势产业，根据国家统计局数据，2012年河北省水泥产量为13 131．84万吨，居全国第5位，2014年产量有所下降，为10 677．37万吨，居全国第11位。河北省现在70%的水泥产量是由落后的生产方式生产的，这些企业环保措施较差，每年约2%～3%水泥产量作为粉尘排放到大气中，以石膏和萤石作为矿化剂向大气中排放硫和氟，造成空气污染。[20]

钢铁、水泥等优势产业在带动地区GDP增长的同时排出大量工业废气，是近年来灰霾天气频发、PM2．5成为京津冀地区首要污染物的主要原因。由图3可知，河北省自2001年成为我国钢铁第一大省以后，生铁、粗钢、钢材产量连年上升，带动地区生产总值增长，而工业废气排放量更是快速上涨。根据图4，21世纪初河北省依靠钢铁产业快速发展，对工业废气排放控制力度不够，以致2007年工业废气排放量几乎是21世纪初的5倍。由于我国承办2008年奥运会，严格控制北京地区的环境状况，对河北省以钢铁产业为代表的重化工业进行大范围“瘦身”，减排减产，从而使得工业废气排放量大幅下降。2008年之后，河北省努力调整产业结构，控制污染物排放，总体而言使工业废气排放得到一定控制，但由于产业结构没有得到根本性调整，钢铁产业也没能成功转型，工业废气排放量依然巨大。

图3　1998—2012年河北省钢铁、水泥产量与地区生产总值、工业废气排放量示意图资料来源：河北经济年鉴、国家统计局。

3　京津冀联合治理空气污染

京津地处河北的怀抱之中，从地理位置的角度而言，京津冀本是一体。空气污染作为一种公害，没有所谓“北京户口”问题，没有排他性，是三地共同面对的问题。就北京大气霾溯源而言，北京PM2．5约30%～40%来自原始排放，20%～30%来自于大气中的光化学转化，30%～40%来自区域传送。[6]因此，在改善空气质量的过程中，不仅要控制本地排放，更要改变三地各自为政的状态，进行联合治理，将京津冀联合治理空气污染问题纳入京津冀一体化发展的蓝图之中。

3.1建立联合治理机构，统一管理科学分配

要实现京津冀联合治理，应建立高于省级行政单位以上的联合治理机构，即由国务院和环境保护部直接领导、京津冀三地政府联合组成的京津冀空气污染防治委员会。该机构制定统一标准和规范，完善预报和预警机制，协调地方政府治污方式和措施，合理安排资金投入和流向，鼓励成员间相互学习治理经验并分享技术，配合京津冀一体化战略，在改善环境的同时促进产业结构调整升级。

3.2定位三地角色，建立生态补偿机制

京津冀地区在联合治理机构的管理下建立生态补偿机制，首先要理清京津冀各省市的角色定位。北京、天津经济发展程度高，科技力量雄厚，地方财政在空气治理方面投入高，是京津冀地区治理空气污染、调整产业结构的主导力量和支撑系统。而河北是污染的“重灾区”，是联合治理的主要场所和对象。因此，生态补偿机制的主体是北京、天津，河北则为补偿对象。京津有必要对河北进行补偿，原因主要体现在两个方面：其一，河北经济发展水平较低，但节能减排任务重，难以独自承担治理空气污染的重任；其二，北京、天津在发展的过程中过度利用河北省廉价生态资源。在三地关系中，河北始终扮演着“贡献者”的角色，而京津地区对河北的回报或补偿却乏善可陈，环首都贫困带就是“大树底下不长草”的典型例证。第三，河北没有能力独自承担产业结构转型的巨大损失。2014年河北省实施“治污、减煤、治企、降尘、控车、增绿”的措施，但后果是GDP增长仅为6．5%，为全国倒数第三；据统计，到2017年，若要河北省钢铁产业压减6 000万吨产能，将直接、间接影响税收500多亿元，影响直接从业人员20万、间接从业人员40万。[21]一旦环境问题处理不善，短期内人民生活质量会迅速下降，同时催生诸多社会问题，也不利于河北省长期可持续发展。

所谓生态补偿是指根据生态服务功能的价值量向环境保护和生态建设者支付费用，以激发他们保护环境和进行生态建设的积极性。[22]一方面，建立地区间生态补偿机制。京津冀地区可以在联合治理机构管理下签订协议，河北每减排一定量污染物，联合治理基金将支付河北适当比例补偿，以起到激励效果。此外，京津冀联合治理应在三地角色定位的基础上，根据各自的优势条件合理安排任务。另一方面，建立主体间生态补偿机制。主体间生态补偿机制指地方政府、社会团体、企事业单位之间形成的补偿机制。钢铁企业污染排放的社会治理成本高于企业收益，是典型的外部不经济。政府必须加强政策导向，在钢铁产业发展疲软的局势下，改善河北省钢铁企业现状，鼓励其调整发展方式，发挥其作为主导产业的优势。

3.3建立联合治理基金，合理分配治霾资源

北京市承诺到2017年大气污染得到改善，其中治理PM2．5的投入将高达7 600亿元，河北明确至2017年底，投入900亿治理大气污染。但治理现状是各地方政府投入的资金仍是用于本地区环境改善，没有从全局角度对投入比例和方向达成一致。河北省是污染物主要来源地和治理重点对象，治污资金却相对较少；北京市投放大量资金治理本地污染，但却没能找准根本。因此，设立联合治理基金，统一支配治霾资源，才能够用最小的成本取得最大的治霾效果。联合治理基金以改善京津冀空气质量为目标，以提高资金使用效率为原则，在联合治理机构的领导下，全面考虑三地的污染状况和综合实力，合理估算联合治理成本和预期效果，在整合现有资源的同时，通过中央拨款、三地集资、社会捐献等方式筹集治污资金，建立严格的审批和监管机制，与生态补偿机制相结合，合理安排资金投放的方向和规模。

3.4区域联合立法，打破属地限制

联合治理空气污染的立法在世界范围内早有先例，如美国法案中的“好邻居条款”(good neigh borprovision)，禁止对下风向地区造成某种程度的危害。针对空气污染问题，目前我国多数法律、法规基于属地原则，地方各级人民政府对各自辖区内的大气状况负责。但由于大气流动的自然规律、属地主义治理模式无法避免区域间大气交叉污染和重复治理现象，也无法充分调动各方主体治理大气污染的积极性，单纯的属地主义治理模式已经无法有效应对新形势下的区域大气污染治理问题。[23]因此呼吁三地联合立法，打破属地限制，统一监管方式，联合治理该地区空气污染。

3.5利用市场机制调整河北省产业结构

目前大多数学者从政府角度出发研究如何改善空气污染状况，忽略了市场的作用。事实上，河北省畸形的产业结构在目前的经济状况下已失去了存在的根基，必然要走转型的道路。

就第一产业而言，应利用区位优势，大力发展城郊型农业，提高第一产业技术含量和卫生标准，利用高效交通网络，努力建设成为京津的“菜园子”，延长加工产业链，推进农业产业化经营。同时建立鲜花种植园、蔬果采摘园等，提高农民收入，推动城郊观光农业发展。第二产业调整要坚持发挥主导产业（即钢铁产业）的带动作用，在与京津合作的基础上，积极引进先进技术改造钢铁产业。由于目前建设需求饱和、京津需求发生明显变化、世界钢铁市场疲软、自身科技含量低和产品结构单一等原因，河北省很难从目前的产业结构中获益，还付出了空气污染等成本。河北省钢铁产业基于其现有产业规模优势，包括区位商、占工业经济收益比重高、关联产业规模庞大等因素，仍具备主导产业的条件，但关注的重点应放在经济和环境效益而非产量和规模上。在目前的经济形势下，提高产业集中度、重视新产品研发、提高产品科技水平、降低生产成本（包括经济和社会成本）等对钢铁产业发展更为重要。空气污染是钢铁产业发展到一定阶段的产物，而市场是推动钢铁产业进一步发展的本质因素。此外，河北省畸形的产业结构主要表现在第二产业中重化工业比重高，轻工业比重低，高新技术产业发展落后。因此，应利用劳动力优势，鼓励轻工业发展，调整轻重工业比例，努力提高科技水平。第三产业是吸纳劳动力的重要手段，也是解决转型引发的社会矛盾的主要渠道。河北省地质地貌资源丰富，且有大量人文旅游景点，劳动力丰富，交通便利，紧邻京津等高消费市场，需求旺盛，具有发展旅游业的诸多优势条件。应加快景点开发和改造，完善配套设施，形成旅游综合服务体系。鼓励信息服务业发展，开拓网络服务和电子商务。积极响应国家鼓励创新创业的号召，通过建立创业孵化器、创业产业园，为大学生、返乡农民工等群体创业提供指导和税收优惠。为下岗工人和就业困难人群提供技能培训，促进文化产业、交通运输业的发展。

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（责任编辑于丹）

The Internal Relationship Between Air Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region and the Industrial Structure of Hebei Province——Concurrent Discussion on Joint Governance

LU Yi-xian1, WU Lian-da2
（1.School of Labor and Human Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2.School of Economics,Tianjin University of Commerce, Tianjin 300134, China）

Abstract：This article takes the air quality of Beijing, Tianjin and Hebei as a starting point, analyzes the natural and man-made causes leading to the concentration of PM(2.5)in this area in recent years, and specifically points to the influence of the steel industry of Hebei Province on the air quality of Beijing, Tianjin and Hebei.Based on the above analysis, this study put forward some suggestions to deal with the air pollution: establishing joint governance mechanism of the three places involving institutional construction, ecological compensation, establishment of fund and joint legislation to handle the problem of air pollution.Meanwhile, Hebei Province is appealed to reasonably adjust the industrial structure under the guidance of market mechanism.

Key words：air quality; industrial structure of Hebei Province; joint governance of Beijing-Tianjin-Hebei Region

作者简介：卢怡贤（1994—），女，山西阳泉人，硕士研究生，主要从事经济学理论研究；吴练达（1966—），男，安徽安庆人，博士，主要从事经济学理论研究。

基金项目：天津市哲学社会科学项目（TJLJ15-012）

收稿日期：2015-12-10

【中图分类号】F269.27

【文献标识码】A

【文章编号】1674-2362（2016）02-0025-07