海外高端人才政策评估及优化对策研究

张再生， 杨　庆

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)



海外高端人才政策评估及优化对策研究

张再生， 杨庆

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)

摘要：海外高端人才是建设中国特色社会主义现代化的重要力量。推进海外人才管理工作离不开完善的政策支持体系，作为完整政策的一部分，加强海外高端人才政策评估可以提升政府决策水平与服务水平。文章基于对现有海外高端人才政策出台情况的全面分析，找寻其中存在的问题与不足，重点提出针对海外高端人才政策体系的“三项优化，四个创新”，以政策的优化来满足吸引海外高端人才工作的当前需求，以政策创新来促进海外高端人才管理工作的未来发展。

关键词：海外高端人才； 政策评估； 政策优化与创新

海外高端人才是国家建设和发展所需要的重要资源，我国海外高端人才管理工作自改革开放以来取得了重大进展，出台了一系列的政策，但仍不能适应经济“新常态”下对海外高端人才引进和使用的需要。中共十八大以来，习近平总书记多次强调要重视高端人才管理工作，提出“人才政策方面手脚还要放开一些”。那么如何进一步完善政策体系，集聚更多更优秀的高精尖人才为“创新型”国家的成长提供新鲜养料，让有志来华发展、为华贡献的海外人才“来得了、待得住、用得好、流得通”[1]，就成为一个亟需应对的关键问题。对此，需要充分分析评估我国海外高端人才政策现状，找寻和完善政策缺失与不足，并对政策体系进行优化创新，从而发挥政策集成优势。

人才作为第一资源已成为学术界研究的焦点，对于人才、高端人才、科技型人才的概念界定已较为清晰，但仍缺乏对海外高端人才的准确定义。仅中央人才工作领导小组提出的《关于实施海外高层次人才引进计划的意见》中对其提出了界定标准：一般应在海外取得博士学位，原则上不超过55岁，引进后每年在国内工作一般不少于6个月，并符合下列条件之一:1)在国外著名高校、科研院所担任相当于教授职务的专家学者;2)在国际知名企业和金融机构担任高级职务的专业技术人才和经营管理人才，拥有自主知识产权或掌握核心技术、具有海外自主创业经验、熟悉相关产业领域和国际规则的创业人才，国家急需紧缺的其他高层次创新创业人才[2]。因此，综合学术界已有研究及国家人才管理工作的要求，本文将海外高端人才界定为：拥有外国国籍或留学海外，具有博士学位，掌握先进的科学文化知识，富有开拓精神与创新能力，并能突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科，从而为社会进步和经济发展做出突出贡献的人才[3]。海外高端人才政策则是政府部门为了有效利用海外高端人才资源而制定的有关海外高端人才“引培用转”等工作环节的系列政策与法规。

一、 海外高端人才政策评估与分析

文章选取了文件名称中包含“海外高层次”“海外高端”“外国专家”“千人计划”关键词的国家级人才政策，以及与海外高端人才管理工作直接相关的法规、意见、办法、通知、规划、措施等国家层面的政策文件。

1. 海外高端人才政策阶段特征分析

我国海外高端人才管理工作是伴随着国家步步发展与复兴而逐渐开展进行的，且不同发展阶段有着不同的工作重点。经过全面收集与整理，剔除已废止政策，截至2015年6月海外高端人才政策共计56件(见表1)。仍在使用的早期政策为1980年国务院颁布的《外国文教专家工作试行条例》，以及1982年、1987年颁布的分别针对外国文教专家亲属探亲和聘用效益的政策文件，这些都是改革开放后对人才工作的积极探索。在这一阶段，海外高端人才政策主要是为了吸引海外华裔人才，利用民族感情及较高的工作待遇、生活福利来吸引海外高端人才归国参与四个现代化建设[4]，海外高端人才管理工作开始步入正轨。

表1现行海外高端人才政策

续表1

自1990年起，海外高端人才工作进入了快速发展时期。从“八五”期间至“十二五”期间人才数量的变化呈现出波动增长趋势(见图1)，分别在“八五”及“十一五”期间出现两个增长高峰。这一趋势与我国对海外高端人才的需求及人才工作的发展是相吻合的：“八五”期间，改革开放产生的经济和社会效应得到显现，国际人才交流的步伐进一步加快，海外高端人才政策进入了体系初建阶段。在这一阶段海外高端人才政策的目标范围得到扩大，包含华裔与非华裔、文教专家与科学技术等多领域高端人才。在人才引进环节更加注重发挥市场作用，鼓励相关部门及需求单位拓展引进渠道。并且为适应发展需求，政策主题主要涵盖了海外高端人才引进、使用、激励等工作方面，海外高端人才政策体系框架基本确立。

从2006年始，海外高端人才政策进入转型阶段。国家外国专家局为了促进海外人才工作的进一步发展，制定并颁布了《引进国外智力工作“十一五”规划》，又一次推动了海外高端人才相关政策的相继出台，其后“千人计划”项目的实施更是海外高端人才管理工作发展的重要里程碑。在这一阶段海外高端人才政策开始进一步细分对象类别，制定了系列差异化专门计划，如“青年千人计划”、“短期千人项目”、“外专千人计划”等[5]。同时，在海外高端人才的事业发展、生活待遇、家属安置、社会保障、出入境管理等方面加大支持力度，对海外高端人才的管理与服务更加强调以人为本、以用为本。

在即将结束的“十二五”期间，海外高端人才政策重点围绕“千人计划”制定系列办法与细则，进一步突出了海外高端人才引进与使用的战略意义。在此阶段，海外高端人才政策累计数量较多，政策体系已比较成熟。尤其是《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》的出台标志着海外高端人才政策进入战略转型的自主创新阶段，需要海外高端人才政策体系在完善成熟的同时，更加注重突破求新[6]。

2. 海外高端人才政策的协同性分析

政策的协同性是指国家职能部门为了完成海外高端人才工作的预期目标，而强调各个部门之间的协作与合作，使得各部门的相关工作步调的一致程度。因此，分析现有海外高端人才政策制定主体所涉及部门及部门个数可从部门之间的配合程度反映海外高端人才政策的协同性。

国家外国专家局是海外高端人才管理工作的归口部门，但现行政策中由国家外国专家局单独制定的政策文件为24件，约占到总数量的42.9%，还不足政策总量的一半，可见国家外专局的主导地位并不突出。从另一方面看，海外高端人才工作是一项复杂系统工作，涉及到公安、教育、海关、卫生等方方面面。纵观现行56个政策文件一共涉及36个部门参与制定，可谓涉及面非常广泛。其中，由单一主体独立制定的政策文件数量为35件，最多部门参与共同制定的政策为2012年颁布的《关于印发〈外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法〉的通知》，其参与部门达到25个。独立制定的政策文件数量约占到总数的63%，由2～5个部门联合制定的政策共16件，占比28%，超过5部门联合制定的政策文件数仅有5件，占比为9%(见表2)。由此可见，虽然海外高端人才工作涉及到众多职能部门，但是部门之间联合会商机制建设不足。

表2　政策制定主体个数及分布

3. 海外高端人才政策的系统性分析

海外高端人才政策系统应是由相互联系、相互支持的政策文件组合而成的有机整体。本研究借鉴政策工具分析思想，构建了海外高端人才政策系统性分析XY二维框架：以政策文件主题，即引进、培养、评价、激励等为标准的X维度；以政策文件效力层次为Y维度，通过分析政策文件的效力层次、主题结构来评价政策系统是否全面与均衡。

(1) 对海外高端人才政策X维度分析。海外高端人才政策主题是通过政策所陈述的内容来反映政策颁布的目的和主旨。结合海外高端人才管理工作的环节及特点，本文将其政策主题划分为：综合类、教育培养、评价激励、基金经费管理、安全保障、出入流转、工资福利、管理服务、平台中介、吸收引进10个主题。从整体来看，现有海外高端人才政策体系兼顾了海外高端人才工作的各个方面，促进和激励了海外智力来华贡献。但是不同主题的政策在具体运用上却呈现出明显的差异和分化(见表3)。综合性政策文件、管理服务文件分别约占政策总量的20%以上；吸收引进海外高端人才的政策占比约12%；有关福利待遇的文件约占16%；其余有关海外高端人才的平台中介、出入流转等主题文件占比均在10%以下，甚至还并无专门针对海外高端人才教育培训的政策。因此，从政策主题的分布及结构来看，现行海外高端人才政策没实现对各项职能及工作的全面覆盖，政策系统内部组成单元之间结构失衡。

表3　海外高端人次政策X维度政策主题分布情况一览表

(2) 对海外高端人才政策Y维度分析。将政策的效力层次作为系统二维分析的Y维度，旨在研究现有海外高端人才政策系统中各政策单元指导相应实践工作中的权威性及法律效力，整体分析相关政策是否在效力配置上协调合理。本研究将海外高端人才政策文件按法律效力来进行分类，包括法律、行政法规及一般性政策文件[7]。海外高端人才的相关法律在本研究中特指与海外高端人才工作直接相关的，由全国人民代表大会审议通过的，拥有最高效力和执行力的政策。在现行政策中满足这一界定条件的仅有1部，为2012年十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《中华人民共和国出入境管理法》；行政法规则是特指国务院为领导和管理海外高端人才工作，根据宪法和法律制定的具体政策。现行海外高端人才相关的行政法规共有3个，分别是《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的规定》《关于外国文教专家亲属来华探亲的规定》，其余53个政策文件均是国务院直属单位或机构制定的有关海外高端人才工作的意见、规定、办法等一般性政策，占比高达95%。

在对海外高端人才政策主题(X维度)分析的基础上，加入政策效力层次(Y维度)进行分析，得到海外高端人才政策与法律系统性二维分析结果(见图2)。图2直观显示海外高端人才政策与法律的系统政策分布不均衡，多数工作环节缺乏效力层次高的法律和行政法规的约束与指导，在有关海外高端人才的教育培训、评价激励方面甚至没有专门政策给予支持，海外高端人才政策体系存在缺漏，系统性有待进一步改善。

二、 海外高端人才政策存在的问题分析

1. 缺乏立法支撑，政策条块化

现行关于海外高端人才工作的政策多为“通知”“意见”“办法”等，56个政策文件中仅有一部国家法律，且是关于出入境管理环节的法律，并无专门针对海外高端人才或海外人才管理的基本法。可见，海外高端人才政策体系中政策层次较低，绝大数政策均为政府规章，政策体系不健全，权威性、指导性不足。并且由于缺乏法律依据和统一的规范指导，致使高端人才政策条块化明显，政策之间产生趋同，甚至存在冲突。

2. 政出多门，权责不清，缺乏专门机构

政府职能设置体系中海外高端人才管理专门机构缺位。目前拥有海外高端人才管理职能的部门主要为国家外国专家局，虽然该部门拥有相应的管理职能，但是执法权限不足，缺乏刚性规定及独立权责。并且海外高端人才事务牵涉到多部门的管理，如外事、公安、教育等众多部门[8]。一方面各部门各司其职，往往围绕自身的单位利益来制定政策制度，从而忽视了高端人才管理工作整体的有效性，以及高端人才政策的系统性；另一方面部分单位职能交叉，权限划分不清，责任不明确。缺乏一个针对性高、权威性强可以统筹管理、方便服务的海外高端人才专门机构[9]。

3. 重视政策出台过程，轻视政策实施与落实

现有海外高端人才政策体系中，旨在鼓励与倡导的综合性、规划性政策文件较多，共有13个，约占文件总数的23%。相较之下，具有操作性、程序化的具体落实文件明显不足。指导性政策文件与操作性文件严重不匹配，政策系统构成失衡。国家关于海外高端人才工作的宏观方向明确，但却无实施对策，相应细则没有出台或者严重滞后。政策纷纷出台，但却没有真正转化为相关各级部门的具体行动。致使对海外高端人才实际管理工作投入力度小，政策落实困难[10]；加之缺乏政策实施跟踪反馈机制与动态调整机制，最终使得政策制定与现实工作相脱节，不能满足海外高端人才管理工作的发展。

4. 重视引进与过程管理，轻视后续培养与激励

从政策的主题分布上来看，海外高端人才引进政策、管理服务政策共有21个，占比约37.5%，与其他工作环节的政策相比明显数量较多。与之相比，关于海外高端人才教育培训的规定散落在多个政策中，还未形成有针对性的专门政策；评价激励方面的专门政策也屈指可数，反差明显。虽然引进与管理服务是当前海外高端人才工作的重点，但是准确的选择引进与正确的管理服务是建立在各环节工作发挥相应作用的系统之上的。只有对引入人才进行持续关注，为其提供良好发展平台与环境，辅以必要的知识更新与交流培训，设立科学评价标准与激励体系，才能真正发挥海外智力优势。

三、 海外高端人才政策优化与创新的对策建议

时代背景和中国发展要求进一步推动国际人才交流与合作，要求不断提升对于海外高端人才“择”与“用”的质量和效率。然而海外高端人才管理工作的进步和提升必然要求海外高端人才政策体系的不断优化和创新，需要“手脚再放开一些”，以政策集成优势构建海外高端人才高地。因此基于政策现状与发展需求，本文重点关注对海外高端人才政策体系的“三项优化，四个创新”。

1. 对海外高端人才政策体系的“三项优化”

“三项优化”是指在海外高端人才政策体系构架中需要首先改善与推动的三个方面：一是建立健全海外高端人才法律体系；二是建立海外高端人才管理工作统一联动机制；三是平衡配置中央事权与地方事权。

(1) 建立健全海外高端人才法律体系。根据“依法治国”的方针，海外高端人才政策体系的构建也必须有法制的引导和规范。在海外高端人才政策体系中人才立法是制度的顶层设计，为海外高端人才管理工作的有序推动提供强有力的法律依据和政策保障。因此应借鉴国际立法经验，结合我国海外人才管理工作的实际需求，积极推动出台如《海外高端人才在华工作管理条例》《移民法》《海外高端人才转会管理条例》《海外来华工作人才税收法》《国家安全保障法》等系列相关法律，形成全面覆盖、全方位保障的海外高端人才法律体系，推进海外高端人才工作法制化和标准化。

(2) 建立海外高端人才管理工作统一联动机制。建立海外高端人才管理工作统一联动机制旨在打破原有制度条块状态，统一指导思想与行动指南。构建纵向联动与横向联动交织网络:纵向联动即建立中央到地方各级政府部门之间的联动机制。主要表现在海外高端人才制度确立及政策决策时上下级政府之间的相互协商、协调一致，以及海外高端人才管理信息的传递及回馈、海外高端人才政策落实与过程监管等方面；横向联动机制则是强调各个职能部门之间同级协作，积极建立定期会商制度，定期组织海外高端人才管理相关部门召开工作联席会议，以确定目标任务，会商工作难点，推动工作落实。除此之外，可专设海外高端人才管理局作为牵头单位，运用网络信息技术，建立统一海外高端人才管理服务平台，设置一个数据处理中心，根据各部门职能设置权限处理业务。实现基础数据全面共享，专业业务数据按需共享，畅通信息传递渠道。同时，加快海外高端人才工作行政审批改革，建立综合与统一的行政审批机构，实施“一颗印章管审批”。

(3) 中央事权与地方事权之间的配置与平衡。我国不同区域资源禀赋不同，海外高端人才政策的落实需要依照地方特色，因此政府观念与职能转变成为必要。激发区域海外高端人才工作的活力需要政府权力的再分配，需要中央集权向地方扩权的进一部转化，从而给地方政府人才管理工作松开束缚，以提供地方适宜的有效管理[11]。比如不同地区海外高端人才税收管理可在国家税收体系的基础上，申请适当个人所得税税收调整权，给予地方急需或重点领域的海外高端人才合理的税收优惠，准许具有特别贡献的高端人才税收免征及税收返还等。此外，在不同地域自主金融服务体系的建设、国籍户籍管理、出入境管理等制度的制定上也需要争取相对的自主权，适应特殊发展需要。

2. 对海外高端人才政策体系的“四个创新”

“四个创新”是在“三个优化”基础之上，对海外高端人才政策的突破尝试，重点在国际人才国籍管理、出入境管理、人才分类管理、海外人才综合服务机构管理四大重点制度上冲破藩篱。

(1) 国籍管理创新。我国《国籍法》自1980年颁布实施至今，依然实行一人一籍。该规定令诸多海外人才望而兴叹，包括外籍华人在内的外国人申请并获得中国国籍者寥寥无几。来中国发展及贡献的高端人才只能通过申请《永久居留证》来保证在华的国民待遇。因此海外高端人才制度有必要在国籍管理方面开拓创新。一方面可以适当调整国籍制度，渐进式承认双重国籍，消除海外高端人才来华工作的顾虑[12]；另一方面积极研究制定海外高端人才绿卡制度，为持卡人在居住、医疗、子女教育、资金申请、出入境等方面开通绿色通道或一卡通服务，以缓解国籍制度改革的压力，从而推动海外高端人才集聚，特别是促进外籍华人“人才回流”。

(2) 出入境管理创新。根据目前我国的人员出入境管理的有关法律、法规，外籍人员进出我国需要提前向我国驻外使馆提请签证，这在一定程度上限制了国际高层次人才的自由移动[13]。为了方便外籍高层次人才自由进出，参考其他国家和地区成功的经验，可对海外高端人才实行落地签证或区域直通。在不影响我国出入境管理有关法律和法规的情况下，通过两种方式的联合应用，可以最大限度地保障海外高层次人才的快捷出入。

(3) 海外高端人才分类管理创新。目前对海外高端人才的分类仅是基于在华工作时间的长短或职业工作领域进行简单机械划分。并且分类结果不够具体详细，覆盖不全，致使对于不同特点的外国专家无法进行差别化、特色化的管理与服务。因此海外高端人才政策的制定应突出不同人才的不同特点与需求，建立按照以人才的层次、紧缺程度为主；行业、国别文化等为辅助指标的多维综合分类标准体系，以明确各类人才的管理原则、管理重点。通过分类管理对各类人才的最低工资标准、税收优惠、权益保护和出入境便利等方面制定具体政策措施，推动海外高端人才管理工作的革新升级。

(4) 海外高端人才综合服务机构管理创新。目前我国各地已出现一定数量的海外人才中介或培训等服务机构，但能够提供专业化的人才测评、高级猎头、海外人才培训等高端服务的人才综合服务机构寥寥。因此应向国际中介或培训机构全面开放市场，逐步允许其以独资形式进入，以促使人才市场多元化，促进人才资源的市场化、职业化、产业化和全球化。与此同时，还应科学建立海外高层次人才中介与培训机构的资质考评机制和监督管理平台，重点培育出一些实力雄厚、业务水平高、服务网络完善的中介、培训机构作为海外高端人才“代理机构”，使之成为政府指定的开展高端人才中介业务、培训业务及外包服务的供应商[14]。

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Evaluation and Optimization about Policy of the Oversea High-Level Talents

Zhang Zaisheng, Yang Qing

(College of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Abstract:In building socialist modernization with Chinese characteristics, overseas high-level talents are important forces. Promoting the work of overseas talent is inseparable from sound policy system. As a part of the complete policy, assessment of policy about overseas high-level talent can enhance government decision-making and improve service. Through making comprehensive analysis to the existing policy of overseas high-level talents and finding out its problems and shortcomings, this paper proposes “Three Optimization and Four Innovations” aiming at perfecting the policy system of overseas high-level talents. It is an attempt to satisfy the current demands of the overseas talents through policy optimization and to promote the future development of the management work of overseas talents through policy innovation.

Keywords:overseas high-level talents； assessment of policy； optimization and innovation

中图分类号：C962

文献标志码：A

文章编号：1008-4339( 2016)02-123-06

通讯作者：杨庆, yangqing@tju.edu.cn.

作者简介：张再生(1968—),男,博士,教授.

基金项目：天津市哲学社会科学规划基金资助项目(TJZZ13-001);天津市政府决策咨询基金资助项目(ZFZX2015-1);天津市人才工作重点调研基金资助项目(2015-7).

收稿日期：2015-11-02.