基层政府在处理群体性事件中的问题及对策

李红星，刘念南，苏　荷

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)



管理天地

基层政府在处理群体性事件中的问题及对策

李红星，刘念南，苏荷

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

摘要：基层政府是处理群体性事件的第一官方主体，基层政府的能力与水平，直接关系并影响着群体性事件的发展趋势及最终结果。通过研究，发现基层政府存在诚信度降低导致权威减弱、权责不匹配导致政府“不作为”、注重短期效果导致维权途径减少和信息公开不全导致官民矛盾激化等不足，通过采取上级政府权力下放、完善基层政府责任追究制度、提高政府公务人员素质和利用现代化信息技术手段等措施提高基层政府应对群体性事件的能力。

关键词：基层政府；群体性事件；政府职能

《宪法》规定：在城市我国最基层的政权是街道办事处，在农村是乡镇政府。基层政府是与人民群众联系最密切的执政机关，公民的诉求会直接向基层政府反映。群体性事件是指一群人或某一组织不以反对和推翻执政党为目的，而是希望维护自身的利益并表达愿望，用非正式、非理性的手段和方法引起政府关注以期目的能够达成所引发的事件。“从社会的视角看，有关集体动员以及来自工人、农民、中产阶级业主和其他社会运动主体抗争的研究表明，不同的社会阶层正在运用一系列组织和修辞策略追求其劳动、土地和居住权利[1]。”一般说来，群体性事件具有突发性、无组织性、破坏性大等特点。

2014年，财政部提交全国人大审议的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》[2]，其中《2013年全国公共财政支出预算安排情况》显示，2013年国防预算为7 410.62亿元，公共安全支出预算为7 786.78亿元。国家每年投入公共安全的支出不仅超过了国防支出，而且也超出医疗保健、外交和金融监管的预算总和。通过2014年的统计数据发现，我国现阶段在处理和解决群体性事件过程中，一方面，各级政府投入了大量的财力、物力、人力去治理威胁社会治安的群体性事件等案件；另一方面，社会上的这种矛盾和冲突不仅没有减少，反而呈逐年上升的趋势。可以说，我国政府治理已经形成一种矛盾越化解越多的恶性循环。因此，研究基层政府预防和处理群体性事件具有重要现实意义。

一、基层政府应对群体性事件的研究回顾

研究我国基层政府应对群体性事件始于2000年。于建嵘教授(2000)在其《利益、权威和秩序——对村民对抗基层政府的群体性事件的分析》中首次强调了“在农村社会，与农民集体经济组织和农民发生利益冲突的不仅有作为整理意义的国家，而且有作为国家代表者的基层党政部门，特别还有作为基层政权管理者的乡镇干部”[3]，明确指出了基层政府在应对群体性事件中的重要地位。从2008年以后，我国对该类问题的研究逐渐增多(见图1)。

图1　2000—2015年我国研究基层政府应对群体性事件的文献数量

从图1可以看出，2009年研究基层政府应对群体性事件的文章激增，其原因主要是2009年发生了震惊中外的“邓玉娇案件”，引起社会普遍关注，使得研究群体性事件的文献增多。经过梳理发现，历年来学者们主要从两个角度提出基层政府在应对群体性事件中的解决办法。

一是基层政府依靠自身力量，从完善制度、体制角度解决群体性事件。国内学者主要从三个方面论述政府的解决对策：第一，群体性事件的发生多数源于利益表达机制的缺失，各学者提出政府从完善利益表达机制以解决群体性事件。较有代表性的观点为周兼明在其《低社会管治成本才能长期稳定》一文中指出，在现代社会，“民众表达的渠道越多样越畅通，民众参与政治的方式越广泛，民主的成分越高，社会治理的成本就越低，效果就越好[4]。”第二，部分学者提出政府通过建立严格的监督机制治理群体性事件。管在高在其文章中强调，“官员要真正树立为人民服务的公仆意识，同时要完善党政官员的监督制度，加大人大、政协以及社会舆论的监督力度[5]。”第三，政府建立健全信访制度，让群众有地方说话。2014年于建嵘在北京大学演讲时提到，“要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索‘大信访’”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，使信访机关这个曾经的‘传声筒’变成一个‘实权单位’[6]。”

二是基层政府借助其他力量解决群体性事件。国内学者主要从三个方面论述政府的解决对策：第一，政府放权于社会组织，发挥社会组织的作用。2011年温庆云提出“政府通过加强管理监督，强化标准、资质审查和绩效评估，对社会组织履职情况进行考评，实现政府的公共责任和义务，使政府由管制型向治理型、由经济建设型向公共服务型、由全能政府向有限政府转变[7]。”第二，部分学者强调政府与第三方组织联合，加强对舆情的管理。2006年于建嵘在提出，“对目前农村乡镇管理体制进行改革，通过简化乡镇政府机构和分化其职能，建立具有经济、社会和文化功能的农会组织。这也就是说，一定要在新农村建设中以农民为主体，建设真正体现农民意志的农民组织[8]。”第三，在“互联网+”的背景下，政府充分利用网络的力量抑制群体性事件的发生。“政府利用互联网信息平台进行双向交流，积极鼓励和推动公民参与，使公民在不断地参与中培养良好的意识与能力[9]。”同时，“将传统的联系包干责任制度与现代信息网络技术结合起来，拓展电子政务功能，建立集公共服务与管理职能于一身的新型信息化平台[5]。”

二、基层政府在应对群体性事件过程中的不足

(一)基层政府诚信度降低导致权威减弱

由于公共政策制定系统中问题发现机制尚不完善，基层政府缺乏应有的政策制定自主权，很多社会问题无法被发现并纳入决策程序而变为政策问题。当政府出台的政策未能满足人民表达利益的需要，或政府未能出台有利于人民的政策时，民众对政府的信任程度下降。长此以往，公众对政府信任感的缺失，会直接导致政府的权威受损。民众不再听从政府的意见、政策，而是选择另外更加极端的做法表达自己的诉求，导致群体性事件的逐年增加。同时，基层政府在处理群体性事件的过程中抱有侥幸心理，多采取拖延的方式，结果错失解决事件的最佳时机，导致事态不断扩大。

图2　基层政府在处理群体性事件过程中的反应过程

基层政府在处理群体性事件过程中的反应过程如图2所示：当事件萌芽时，基层政府一般采取无视的态度；当事件开始升温时，基层政府的权威已经不足以解决问题，只能向上级部门汇报；而上级部门对事件并不十分了解，只能通过基层政府调查、取证、充分分析，才能给出解决对策，从而耽误了解决群体性事件的最佳时机，当矛盾演化为白炽化程度时，必须有上级政府颁布政策进行管制；最后，矛盾双方通过相互“博弈”、相互妥协，达成一致意见，事件平息。

(二)基层政府权责不匹配导致政府“不作为”

近年来，群体性事件的频发，不仅反映了经济快速发展给社会带来的矛盾，同时也表明在处理社会矛盾中政府治理能力的低下和危机意识不足。通过对历年来群体性事件进行分析发现，基层政府的权力和责任的不平衡是导致政府在处理群体性事件中“不作为”的深层原因。

尽管基层政府在社会治理上面临着巨大的压力，但基层政府能够使用的人力、物力、财力等资源却是有限的。根据统计数据显示(见表1)，从2009—2013年，地方政府用于公共安全的支出在逐年减少，中央政府每年收入与支出的差额一直呈现稳定的增长趋势；而地方政府根据统计数据从2009—2013年，财政收入与支出的差额为负值，证明地方政府入不敷出，用于基础设施建设方面的资金都捉襟见肘，更不用提群体性事件等公共危机安全事件的处理了。从表1中可以看出，地方政府每年在公共安全方面上的支出在逐年的减少，而我国群体性事件的发生数在逐年的上升，两项叠加，使得群体性事件“越治越多”。

表1　2009—2013年地方财政支出项目中公共安全支出的比例　　　　　　　　单位：亿元

数据来源：《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》

地方政府的“不作为”还根源于我国自上而下的管理体制，这种管理体制使得基层政府的权力较小，再加上一般群众所需要解决的问题都是政策层面的，而我国制定政策一般都是人民代表大会或地方各级人民代表大会通过表决才能制定出来的。因此，群众反映的问题多数基层政府无法解决，但中央政府的要求是“把问题解决在基层”，所以，基层政府在面对群体性事件时只能一味“打压”、“拖延”。

(三)基层政府注重短期效果导致维权途径减少

基层政府为了“维稳”，在一些特殊政治活动时期，对所发生的群体性事件一般采取息事宁人的办法，不惜一切成本和代价压制群体性事件的发生，以确保活动的顺利开展。同时，上级政府为了防止基层政府官员不作为，也建立了“一票否决制”、“零上访率”等绩效考评制度。一些民众利用基层政府这一心理特点，提出各种合理或不合理的要求，逼迫政府做出让步。面对此种压力，基层政府不得不采取尽快打压原则，防止事件进一步扩大。

基层政府在处理群体性事件的思路上存在着明显的误区，不是从源头预防和治理社会矛盾产生的原因，而是把工作重心放在群体性事件后期，即事后处理上。面对频发的群体性事件，法治和原则往往被搁在一边，只追求短期效益和眼前利益[10]，“治标不治本”。而且，在群体性事件的处理上，政府未能依法行政，未在公众心中树立依法办事的良好形象，导致公民也不通过合法的渠道表达利益，最终利益表达的途径越来越少、越来越窄。

(四)基层政府信息公开不全导致官民矛盾激化

报纸、广播、电视和电脑等媒介的发展，使得公民参与政务的形式变得更加的多样化，公民通过网络对政府政务的影响也越来越大。基层政府网站的完善，有利于政府信息公开，实现公民参政和加强公众对基层政府工作的监督等作用。但是，基层政府对电子政务方面的工作还存在明显的不足，近些年来出现了很多“僵尸网站”。截至2015年11月，各地区、各部门共开设政府网站84 094个。其中，普查发现存在严重问题并关停上移的16 049个，正在整改的1 592个[11]。这些网站上的信息多年来一直都没有更新过，网站上的内容也都是套用别的政府网站上的内容，根本没有地方特色可言。由于基层政府信息公开不到位，政府所公开的信息未能充分满足群众的好奇心以及知情权的需要，网络媒体为了获得关注度，在未通过合法程序得到政府许可的情况下，对一些社会敏感事件制造八卦新闻，未经充分调查就往下判断，对事件过程胡编乱造，造成极其恶劣的负面影响。基层政府现在处理群体性事件仍然以封锁消息、记者禁入的方式，群众对事件发展情况和处理意见毫不知情。一些别有用心的个人及组织利用这一时期，对事件大加渲染，激化矛盾。

三、基层政府应对群体性事件的对策

(一)积极推进上级政府权力下放

积极推进上级政府权力下放有助于树立基层政府的权威。基层政府的权威一方面由他的上级政府授予，更重要的是来源于基层民众的认可与信任[11]；基层民众认可基层政府，基层政府的权威才得以实现，这样的权威才会对基层民众产生影响。随着我国的发展，地方发展本土化色彩越来越浓重，集权制的管理方法已经不再适用，取而代之的应为有地方自我特色的管理方法与理念。而且，我国由于体制上的条块分割，使得地方政府在处理事务时往往以自身的利益为出发点，在实际工作中都是向基层政府有利的方向发展，当突发性的群体性事件爆发时，基层政府缺少统筹安排，失去了最佳处理时机。上级政府应将自身的权力下放到基层政府，给基层一定的“自主权”，使基层政府在有群体性事件等公共安全事件时有自己的“指挥权”，及时疏导群众，安慰群众，有效地树立在公众中的威信。

在日常工作中，基层政府也应重视发挥第三部门的作用。可以说，第三部门是除了基层政府以外联系群众最密切的部门，基层政府将部分权力下放到第三部门，注意联合非政府组织、社区、私营组织以及公民个人，倾听各个方向的声音，以有效解决群体性事件。

(二)完善责任追究制度

建立完善的责任追究制度有助于提高政府工作人员的积极性和提高基层政府办事效率。首先，政府人员工作绩效考核指标应定性测评与定量测评相结合。从实际出发，根据我国长期存在的自上而下的管理体制，寻找一个能够推动基层政府工作人员积极处理群体性事件的动力机制。将一些量化指标纳入政府工作人员绩效考评体系之中，并且赋予比较大的权重，如每月接待群众反映问题数量、处理案件进展情况等，形成一个政府工作人员自觉、主动地接受和处理群众意见的惯性思维方式，真正把维护社会稳定、解决群众问题引入规范化的轨道，形成常态的社会稳定。

在决策上，要对基层政府的领导者进行权力的限制，在决策的过程中注重民主决策、集中决策。例如，可以通过定期接访、热线电话、意见箱等形式来实现群众的决策权；对基层政府的一般干部和工作人员要采取部分选举、部分聘任的办法来解决基层政府工作人员队伍的僵化问题；工作人员分成两种类别，一类是由人民群众选举出来的能够表达人民心声的工作人员，另一类是政府聘任的工作人员，两者有机结合，相互考评，形成一个合理的政府工作人员体系。

(三)提高政府公务人员素质

提高政府公务人员素质有助于维护基层政府形象。基层政府应该容忍弱势群体的正常利益的表达，并且政府公务人员应该积极引导公众采用正确的方法和途径进行自己利益的表达，而不是采取“野蛮”、“暴力”的方式。同时，基层政府工作人员身为国家工作人员要懂法，带头学法、用法并且守法，树立牢固的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯[10]。要营造出良好的法制环境，使国家公职人员服从法律，公民服从法律，两者有机配合，形成长期、稳定的良性循环，建立一个维护社会稳定的长效机制。

依法治国中最重要的就是执政党带头树立法治理念，支持和保证国家权力机关、行政机关和司法机关依法行使职权，履行职责[10]，这是建设社会主义法治国家的核心内容。在实际工作中，基层政府应该重视那些法律意识强的人员，提拔那些依法行政的人员，这样才能起到榜样的作用，使得政府其他工作人员效仿他们的做法，最后达到维护政府形象的目的。

(四)利用现代化信息技术手段

利用现代化信息技术手段有利于基层政府信息公开。公众对信息的“储存量”是有限的，对某一问题的理解往往会以“第一映像”为主。基层政府在日常工作中应建立网络舆论沟通机制，在群体性事件发生的前期，基层政府应注重把握舆论的导向，积极引导舆论，重视对群体性事件的事前、事中和事后的报道工作，克服以往的信息封锁误区。

在实际工作中，基层政府可以利用现代先进的科学技术，充分发展和利用电子政务，发挥电子政府在居民日常生活中的作用，使民众的诉求通过网络就可以表达出来，并得到合理的、满意的答复。例如，可以在地方政府网上设置群众意见专栏和政府意见处理情况，随时公布各类事件的处理进展，这样不仅拓宽了民众表达民意的渠道，同时也提高了政府的办事效率。在群体性事件发生的过程中，基层政府应及时在官方网站上更新事件的进展情况以及解决办法，从而能够有效地杜绝某些媒体的恶意炒作，损害官民关系，使事态的发展更加激烈，无法控制。在事件处理的后期，政府应该注意维护基层政府形象，贴近群众，倾听群众意见。

参考文献

[1]张永宏,李静君.制造同意:基层政府怎样吸纳民众的抗争[J].开放时代,2012，(7)：5-25.

[2]国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2013.

[3]于建嵘.利益、权威和秩序——对村民对抗基层政府的群体性事件的分析[J].中国农村观察,2000，(4):70-76.

[4]周兼明.降低社会管治成本才能长期稳定[N].凤凰周刊,2010,(14):5.

[5]管在高.邻避型群体性事件产生的原因及预防对策[J].管理学刊,2010，(12):58-62.

[6]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革,2005，(2):26-28.

[7]温庆云.扶持社会组织发展的几点思考[J].社团管理研究,2011，(5)：5-7.

[8]于建嵘.新农村建设需要新的农民组织[J].华中师范大学学报,2007，(1):6-8.

[9]王俊,刘中兰.公民利益表达与地方政府管理创新——基于近三届“地方政府创新奖”相关案例的分析[J].理论专刊,2015，(2):20-23.

[10]舒小庆.我国地方政府维稳思路的异化及其矫正[J].求实,2012，(11):57-60.

[11]中国政府网.全国政府网站抽查不合格名单公布(附第一次全国政府网站普查情况的通报).http://mp.weixin.qq.com/,2015-12-15.

[12]王志尧.关于基层政府如何处理群体性事件的思考——以2008年群体性事件为例[J].法制与经济(中旬刊),2009，(1):112.

[13]高传勇.”无直接利益冲突”现象的体制性症结及对策[J].安徽师范大学学报：人文社会科学版,2009，(5):286-290.

[责任编辑：邹学慧]

Problems and Countermeasures of Grass-roots Government in Dealing with Mass Incidents

LI Hong-xing，LIU Nian-nan,SU He

(School of Finance and Public Administration， Harbin University of Commerce,Harbin 150028,China)

Abstract:Grass-roots government is the first official dealing with mass incidents.Its ability and levelare direct relationship and affect the development of the mass incidents and the final result. Through the study found that grass-roots government integrity decrease lead to a decrease in the authority does not match the power and responsibility which the government "inaction", pay attention to short-term effect, as a result of public rights of way to reduce and information is not complete officer people escalation, which need to take the superior government decentralization, improve the system of grass-roots government responsibility, improve the public service personnel quality and the use of the modern information technology, constantly improve the level of basic-level government's ability to deal with mass incidents.

Key words:the government at the grass-roots level;mass incidents;the functions of the government

中图分类号：F812.4

文献标志码：A

文章编号：1671-7112(2016)02-0041-06

作者简介：李红星(1975-)，女，黑龙江黑河人，教授，博士，主要从事公共政策和政府治理研究；刘念南(1991-)，女，内蒙古通辽人，行政管理专业2014级硕士研究生，主要从事公共政策研究；苏荷(1992-)，女，河北人，行政管理专业2015级硕士研究生，主要从事政府治理研究。

基金项目：国家软科学研究计划重大合作项目“新时期东北地区‘富民强边’战略研究”(2013GXS2D020)；哈尔滨商业大学2015年研究生创新科研资金项目“黑龙江省应对群体性事件的政府行为研究”

收稿日期：2015-11-03