我国养老保险制度的变革之路与未来走向探析（1951-2017年）

徐瑶瑶

（湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

我国养老保险制度的变革之路与未来走向探析（1951-2017年）

徐瑶瑶

（湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

我国的养老保险制度经历了从无到有，从建立到逐渐完善的发展过程，至今已经有60多年的历史。本文以时间轴为线索，对其历史演变过程分为3个时期：创立探索期（1951-1991年）、转轨构建期（1991-2013年）、统筹发展期（2013年以来）。梳理我国养老保制度发展的变革理路，总结制度发展的特点并探析制度未来发展走向的可能性。

养老保险制度；变革理路；未来走向

我国养老保险制度的发展从开始建立到如今已有60多年的历史，在1978年实行改革开放政策之前，我国实行的经济体制为计划经济，相应地，养老保险制度完全依靠国家财政或企业独立负担而运行。随着改革开放政策的实施，经济体制改革进程的逐步加速，加之计划生育基本国策的实施，我国人口老龄化现象日趋显现，完全依靠由国家财政或企业负担的养老保险制度已经无法满足社会日益增长的养老需求。就此，针对具体的国情和实际需要，我国针对养老保险制度开展了一系列改革。就制度实施的范围而言，我国目前运行的养老保险制度主要包括分别针对城镇企业职工、国家机关事业单位人员及城乡居民的养老保险制度。

1 我国养老保险制度创立探索期（1951-1991年）

在这一时期，我国养老保险制度经历从无到有的阶段，在当时的生产力发展水平的基础上，建立了城镇企业职工和国家机关事业单位人员的养老保险制度，奠定了我国社会养老保险制度的基本框架。在这一历史阶段，我国养老保险制度发展的理念始终坚持以保证人民基本生活为主。

如表1所示，条例的出台是以城镇企业职工为最初实施对象的，在这个阶段，我国实行的是计划经济体制，因此，养老保险基金缴费的责任全部落在企业行政或资方上，个人在不需要承担缴费义务的前提下则可享受退休后的养老待遇。另外，条例中对城镇企业职工的养老保险基金的筹集和管理、职工退休条件和养老金待遇都作出了明确的规定。1953年为我国第一个五年计划的开端，正式开始了我国的社会主义改造，开始改变了我国工业落后的面貌，向社会主义工业化迈进。为了适应国民经济的发展，我国的养老保险制度的相关法案也在不断修正。1953-1958年间，国家相继出台相关规定或工作办法，对养老保险制度实施的范围、退休条件、养老金待遇等内容进行了调整，进一步提高了我国国家机关、事业单位和城镇企业职工的养老保险制度的保障水平。

在这个阶段，国家机关事业单位退休制度和企业职工的退休制度是分别独立运行的。企业职工的退休制度是依据《劳动保险条例》的原则建立，而国家机关退休制度则依靠单项立法执行。相同点在于养老保险的费用筹集都来源于政府或企业行政方面或资方，个人都不需要承担养老保险费用的征缴。1958年出台的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》的文件精神和内容中是我国第一次将国家机关事业单位、企业职工列在同一实施范围中，对退休退职条件和待遇标准进行了统一的调整，对养老保险基金持续实行现收现付制的筹资模式，这也是我国最早出现的统一的社会养老保险形式［1］。

1966-1976年，由于文化大革命的特殊时期，职工养老保险制度工作遭到了破坏，一是取消养老保险管理机构，社会养老费的征缴、发放工作都被迫停顿，导致大部分达到退休年龄，满足退休条件的职工不能按时退休享受养老保险待遇；二是退休费用社会统筹被取消。

1976年文革结束以后，我国进入了改革发展的新时期。党的十一届三中全会以后，我国开始实行改革开放政策，在文革时期遭到了极大破坏的养老保险制度为了适应经济体制改革的需要，也随之开始了以缴费和给付标准为主线［2］的一系列改革。

如图1所示，1978年我国第十一届三中全会召开，正式开始实行改革开放政策，全面开展经济体制改革。为了适应经济的发展，国务院于1978年颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》2个办法。这两个“暂行办法”对城镇企业职工和国家机关事业单位职工的退休制分别作了规定，对他们的退休条件作出了较大修改，养老金给付标准按照不同要求提高到60%～90%。这两个办法的出台还将我国在1958年实行的对于城镇企业职工和国家机关事业单位人员统一的退休退职办法重新划分为2个独立运行的制度。伴随着经济体制改革的进程，我国开展了关于国有企业破产的讨论，国有企业开始结束财政支持支持，走上了"自负盈亏”的模式，但是在当前的养老保险制度的制约下，职工退休金依然完全依靠企业承担，企业间的竞争加剧，一些老型的国有企业很快便无力支付职工的养老金，进而影响企业的运作和发展，不利于经济改革的推行。因此，在1983年10月，在全国保险福利会议上，针对当时的矛盾，提出对社会养老费用改革的设想，开始启用社会统筹模式，建立实施社会保险，针对社会保险费用不再企业独立承担，改由社会统一负担。1984年，针对养老费用社会统筹的设想开展了试点工作，试点地区分别设立在广东省江门市和东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市及辽宁省黑山县几个县市。1986年《企业破产法》试行，国务院颁布了《国营企业试行劳动合同制的暂行规定》，正式以政策法规的形式规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度，并且实行社会统筹的模式，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人共同承担。1991年，为进一步完善社会养老保险制度，提高社会养老保险制度的保障力，国家开始多层次给付模式的探索，补充建立企业补充和个人储蓄型的养老保险制度，并在福建、广东、四川、河南等省区开始试点实施。

表1 1951-1965年我国养老保险制度政策内容

在这一时期，国家机关事业单位人员、城镇企业职工都享受着高福利的退休政策，但由于薪酬水平较低，都未能履行相应的缴费义务，退休后的养老待遇基本上由国家财政和企业负担。但因其制度存在着严重的内在缺陷以及不符合当时生产力的发展方向和经济体制改革的思路而不具有可持续性，难以为继。

相应地，虽然城市化的进程不断加快，但是当时我国人口比例最重的依然是城乡居民，这一部分人群的养老保险制度依然处于空白期。由于我国的特殊发展历史，长期把农业发展视为经济发展的首位，并且处于自给自足的状态已久，家庭结构较为稳固，因此养老的责任理所应当地由子女承担。伴随着“一五计划”的实施，我国农业经济也得到一定的发展。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》颁布，章程要求“扣除一部分公益金作为社会保险的费用”，这作为我国“五保制度”的雏形。但是，这一部分“公益金”并非用于满足生产合作社的所有社员退休后的养老需要，在这个阶段，我国对于农村村民的养老保障依然停留在“以家庭保障为主体，政府支持并行”的状态。在改革开放的背景下，1978年底1979年初，安徽省凤阳县小岗村农民首先实现了我国农村从“人民公社”到“家庭联产承包责任制”的变革。家庭联产承包责任制的推广实施，导致农村集体经济开始弱化，大批农民工的产生以及计划生育政策的实施进一步减弱了家庭养老的功能。为了解决农民养老问题中的供需矛盾，1986年“全国农村基层社会保障工作座谈会”召开，会议根据我国农村的实际情况决定针对性地开展农村社会保障工作，1987年3月民政部颁布《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，该报告对农村基层社会保障制度的构想、资金筹集方式、家庭承担的作用以及农村社会保障主管部门等问题提出了粗线条的构想，［1］但依然没有提出实质性具有统一指导意义的相应法规条文。

2 我国养老保险制度转轨构建期（1991-2013年）

20世纪90年代以来，为了解决经济改革过程所导致的养老保险制度出现的一系列问题，国家根据实施范围的标准分别对城镇企业职工养老保险制度、国家机关事业单位人员养老保险制度以及农村社会养老保险制度进行了进一步的改革和探索，因此，这个阶段也是我国养老保险制度转轨构建的重要时期。

2.1 城镇企业职工养老保险制度的转轨构建

如表2所示，1991-2005年间，为适应经济的发展，进一步保障城镇企业职工的权益，国务院组织开展了一系列针对城镇企业职工养老保险制度的改革措施，并相继颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》《关于企业职工养老保险制度改革的通知》《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等多项政策文件，对原有的城镇企业职工的养老保险制度进行了大幅度的修改：一是进一步扩大了实施范围；二是规定了缴费主体由国家、企业、个人三方承担的原则，并且统一了各方的缴费率；三是养老资金的筹资模式实行了由现收现付制向部分累计制的转变；四是鼓励建立企业补充性养老保险和个人储蓄性养老保险，鼓励建立多元化、多层次的养老保险模式。这一系列的转变使得我国城镇企业职工养老保险制度真正具有实际意义上的“社会性”，逐渐迈向社会养老保险的发展阶段。

2.2 国家机关、事业单位人员养老保险制度的转轨构建

自我国正式实行社会主义市场经济体制以来，社会经济能力得到了极大的提高和发展，相应地，伴随着城镇企业职工的养老保险制度改革，我国开始着手于国家机关、事业单位人员养老保险制度的改革工作。1990年12月，党的十三届七中全会在通过的《关于制定国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划的建议》中，提出要“按照国家、集体和个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度”。在此后进行的城镇企业职工养老保险制度改革和国家机关、事业单位养老保险制度改革中始终以“多方负担”作为改革工作进行的立足点和出发点。1992年1月，人事部在印发的《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》中明确国家机关、事业单位养老保险制度改革的发展方向应遵循按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，逐步实现养老金由“现收现付制”向“部分积累制”的转变，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度。这一改革思路和方向基本上符合国家在“八五计划”中提出的要求，并与城镇企业职工养老保险制度的改革思路和方向基本一致。此后，根据该通知的要求，部分地区进行了国家机关、事业单位人员养老保险制度改革的试点工作。

表2 1991-2009年我国城镇企业职工养老保险制度政策内容

2008年3月，国务院转发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。改革的主要内容主要有以下方面：一是对基本养老费用提出与城镇企业职工养老保险制度相一致的“社会统筹+个人账户”的模式，并针对单位和个人应缴纳的社会养老保险费用提出统一的规定；二是对基础养老金待遇的发放办法提出实行“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的过渡方案。并选择在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市进行先期试点工作，但都由于各种阻碍而以失败告终。至此，虽然针对我国国家机关、事业单位人员养老保险制度的改革颁布了不少政策文件，并对改革的内容方向进行了明确的规定，但这项工作并未取得实际上的进展。

2.3 农村居民和城镇居民社会养老保险制度的转轨构建

随着我国市场的进一步开放和工业化进程的发展，越来越多的农民工进城务工，导致农村家庭逐步小型化，甚至出现“空巢家庭”，在农村生活中占据主体地位的“家庭养老”功能进一步弱化，但却不得不面对农村老龄人口逐渐增加的现实。因此，这一矛盾迫使国家承担起应有的针对农村居民的养老责任。1991年6月，《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称“老农保”）颁布。该方案明确规定农村社会养老保险金由国家、集体、个人三方负担，并且三方的责任分配为：以农民个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。另外，规定农民的参保行为应以自愿性为原则，筹资方式采取储备积累的形式［2］，并针对具体的缴费标准、养老金领取标准和条件作出了详细的规定。该方案在江苏、湖北、山东等省区进行了试点工作。但在实际运作过程中，“集体补助”通常由于集体自身经济能力等原因无法落实到位，而“国家政策扶持”则无法在养老金积累的过程中“提现”，使得“三方负担”的养老保险最终变成农民的个人储蓄金。

2009年9月和2011年6月，国务院分别针对农村居民和城镇居民养老保险制度建设工作下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”）和《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(简称“城居保”)。两项意见规定“新农保”和“城居保”的试点工作的基本原则为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。并针对两项养老保险制度的实施范围、资金筹集方式、缴费标准、待遇领取标准和条件作出了相应的规定，两者的对应内容基本一致。另外，在“城居保”的试点指导意见中指出：有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施，其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。这一规定为将来新农保和城居保的制度衔接打好了制度铺垫。

总体上，在这一时期，我国分别针对城镇企业职工、国家机关、事业单位和农村居民三大类群体的养老保险制度进行了改革探索，虽然实际工作中依然存在一些不足或未取得一蹴而就的进展，但依然创立了符合中国国情、与国家经济发展相符、极具中国特色的社会养老保险制度模式，这对今后我国社会养老保险制度的改革工作，对世界社会养老保险制度的发展有着极大的理论贡献和实际经验。

3 我国养老保险制度统筹发展期（2013年至今）

2013年11月，中共十八届三中全会召开，并针对“全面深化改革”进行了深入的研究和讨论，并提出要围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革。由此，促进我国各类群体的社会养老保险制度的“公平性”及“可持续发展”的改革工作也正式拉开序幕。

2013年12月，人社部确定对现行的城镇企业职工养老金和机关事业单位职工养老金的双轨制实行并轨的方案。2014年12月，《机关事业单位养老保险制度改革方案》经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，并于2015年颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着养老金并轨正式进入到实质性启动阶段。决定指出，对机关事业单位工作人员实行“社会统筹＋个人账户”的模式，该模式与城镇企业职工的养老保险制度保持一致。另外，规定基本养老保险费由单位和个人共同承担。自国务院的《决定》发布之后，川、鲁、沪、苏、闽、吉和湘等省陆续出台了符合本地区经济发展状况的养老金并轨方案。

2014年2月，国务院颁发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。该意见强调，为了进一步缩小城乡差距，促进城乡一体化发展达到社会的公平正义，并且保证制度的可持续性发展，应不断推进和完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度。尤为重要的是，该意见还对制度的“转移接续与制度衔接”等问题作了特殊解释，这为将来城乡居民养老保险制度与其他社会养老保险制度进行衔接作了铺前期的制度性准备［3］。

这一时期，我国社会养老保险制度建设主要目标是进一步扩大制度的覆盖性，增强制度的公平性和可持续性。因此，全面深化改革的背景下，颁布了城镇企业职工、国家机关事业单位人员养老保险制度并轨实施以及将城镇居民和农村居民养老保险制度合并实施的意见，为进一步缩小社会的贫富差距，促进社会的公平及可持续发展作出了实际的贡献，这也为以后各类社会养老保险制度的合并实施打下了坚实的基础。

4 我国养老保险制度的未来走向

经过60多年的不断努力，我国养老保险制度从无到有地创立起来，并建立健全了符合我国特殊国情的、与社会主义市场经济体制相适应的、具有中国特色的养老保险制度模式，基本上实现了对所有人群的全覆盖。但是，我国养老保险制度的发展历程是十分坎坷的，总结制度发展的特点，探寻制度改革的趋势，对于进一步探索我国养老保险制度的未来走向有极其重要的作用。

制度的发展始终围绕社会公平的理念和原则。一方面，养老保险制度保障的主体承担部分的缴费义务，保险金的筹集不再由国家或单位独立承担；另一方面，我国养老保险制度逐步实现“两个统筹”，将城镇企业职工和机关事业单位工作人员养老保险制度、农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度进行统筹管理，再无单位职级的高低之分，也取消了城镇和农村户口性质的区分，建立共同缴费的“社会统筹+个人账户”相结合的社会养老保险制度，体现了社会公平的理念［4，5］。

制度的发展始终朝着一体化的目标进行。由我国养老保险制度的发展历程可知，针对于各类人群的养老保险制度都经历了“分离→整合”的过程。由最开始发展的城镇企业职工养老保险制度和国家机关事业单位工作人员的养老保险制度到养老金的并轨改革，由“新旧农保”和“城居保”发展至“城乡居民养老保险制度”，在发展的过程中，不断将碎片化的制度整合完善，在迈向一体化的目标中不断前进［6］。

制度的发展路径始终坚持渐进式的实施。无论是处于制度的初步建立、完善亦或是统筹发展的阶段，每项制度的发布实施都不是一蹴而就的，都是根据“试点→推广”的线索进行渐进式的改革［7］。

现阶段，我国已经分别对国家机关事业单位工作人员养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度进行整合与改革，已经基本实现了对所有人群的全覆盖。接下来的工作重点，可以在借鉴发达国家的经验的基础上，结合我国的具体国情，逐渐建立起真正覆盖全体居民的、与社会主义市场经济相适应的、具有中国特色的养老保险制度。

［1］汤兆云.新中国成立以来我国养老保险制度的改革探索和发展方向［J］.科学社会主义，2014（6）：109-112.

［2］许莉，万春.我国养老保险制度的演进轨迹：1951-2008［J］.改革，2008（12）：125-131.

［3］汤兆云.论我国社会养老保险制度的整合［J］.社会保障研究，2014（3）：23-27.

［4］段庆林.中国农村社会保障的制度变迁（1949-1999）［J］.宁夏社会科学，2001（1）：23-31.

［5］邓大松，刘昌平.改革开放30年：中国社会保障制度改革回顾、评估与展望［D］.北京：中国社会科学出版社，2009.

［6］胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年［D］.北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

［7］汤兆云.我国社会养老保险制度的改革——基于世界银行“五支柱”模式［J］.江苏社会科学，2014（2）：83-91.

F842.6

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1674-7909（2016）33-48-5

徐瑶瑶（1991-），女，硕士，研究方向：农村社会保障。