强制执行公证现状、成因及对策研究

张文娟 于 洧（宁夏回族自治区银川市国立公证处）



强制执行公证现状、成因及对策研究

张文娟 于 洧（宁夏回族自治区银川市国立公证处）

强制执行公证作为公证机构的特色业务之一，具有明确当事人意思表示、清楚界定债权债务关系、减轻当事人诉累、节约诉讼成本等特点。近年来，随着我国民间资本融资速度加快，大量的民间借贷纠纷逐渐成为各级法院民事案件的重头，很多有融资经验的人为避免诉讼，选择强制执行公证来保护其权益，由于强制执行公证有效解决了借贷案件的给付问题，成为疏减讼源的有效途径，越来越多的人开始关注强制执行公证。

新《民事诉讼法》，最高人民法院法释【2008】17号、法释【2015】10号等一系列法律文件的出台，为办好强制执行公证提供了新的支持。为使强制执行公证能够更有效地实现推动经济发展、减缓和纾解诉讼压力的积极作用，宁夏公证协会通过实地走访、与基层公证机构、人民法院、银行等单位发放问卷、业务座谈等方式，对宁夏强制执行公证的现状作出了调研，规整了强制执行公证办理的问题，进行了有益的成因分析。

一、强制执行公证的名称选用

最高人民法院和司法部2000年发布的《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》（以下简称《联合通知》）中的提法为“赋予强制执行效力债权文书公证”和“公证机关签发执行证书”；2008年中国公证协会《办理具有强制执行效力债权文书公证及出具执行证书的指导意见》（以下简称《指导意见》）中的提法为“办理具有强制执行效力债权文书公证”及“出具执行证书”。虽然两个文件中表述的出发角度不同，但可以看出强制执行公证分两个阶段组成：第一阶段当事人合意、公证机构符合性审查，即当事人在签订合同时同意受到强制执行内容的约束，公证机构审查并对符合《公证法》及《联合通知》规定条件的债权文书赋予强制执行效力，同时出具强制执行效力债权文书公证。第二阶段债权人申请，公证机构核实、签发执行证书。简单来说，第一阶段公证工作的结果是使债权文书具备一种“可期待的效力”，即可据此申请法院强制执行，之所以称之为“可期待的效力”，因为这种效力的产生是附有条件的，条件成就时强制执行效力才发生，这个条件就是第二阶段的执行证书申请、违约情况的核实。笔者认为“赋予”“签发”更能动态式地表现公证工作的内容，所以本文对第一个阶段采用“赋予强制执行效力公证”（以下简称为赋强公证）的提法①至于在这个名称表述中是否冠以“公证债权文书”几个字，笔者认为赋予强制执行效力的目标物是公证机构依法确定的，名称表述应当是有利于人们辨识不同种类公证，而过长的名称即让人读着拗口，又会增加一般当事人理解上的负担，所以在本文中不再添加。，第二阶段采用“签发执行证书”（以下简称为执行证书）。为了能简单明了地领悟该项公证的主旨，对涉及到强制执行的内容统称为“强制执行公证”。（见表1：强制执行公证内容示意图）

表1：强制执行公证内容示意图

二、宁夏地区强制执行公证业务现状

据不完全统计，宁夏受理强制执行案件的公证机构有6家，占全区公证机构的27%；2011年全区共办理强制执行效力债权文书公证1545件，2012年全区共办理强制执行效力债权文书公证3365件，2013年全区共办理强制执行效力债权文书公证4192件，近三年宁夏全区公证机构全年办理强制执行效力债权文书公证共计9102件，占全区办证总数23%，出具执行证书64件，占强制执行效力债权文书公证总数的0.7%；出具执行证书后进入执行程序的公证案件25件，除裁定不予执行的1件外，其余案件已执行完毕；已赋予强制执行效力的债权文书中，银行等金融机构借款合同类6513件，民间借贷类案件1810件，其他类779件（见表2：宁夏办理强制执行公证结构示意图）。

表2：宁夏办理强制执行公证结构示意图

三、宁夏地区强制执行公证业务存在的问题

从近三年对宁夏公证业务的调研数据来看，全区办理强制执行业务的公证机构有限，强制执行公证业务在公证业务中所占比重不大，强制执行公证业务开展有限，具体包括以下方面：

（一）赋予强制执行效力公证在受理环节区域性差别比较明显：

一是是否受理，操作不一。在对赋予强制执行效力公证办理现状的调研中了解到在银川市、石嘴山市、中卫市，部分公证机构受理强制执行公证，而吴忠市、固原市的公证机构不受理该类公证，这一公证机构选择性地开展业务的局面使区域化公证模式更为显性。

二是受理哪些，范围不一。公证机构对于赋予强制执行效力公证的受理范围各有侧重。具体来看，银川市多为有担保的银行借款合同、民间借款类合同及部分还款协议；石嘴山市多为银行类借款合同，且该类借款合同须同时采取保证和抵押两种担保形式；中卫市多为民间借贷合同。

三是特殊类型，鲜有涉及。从总体来看，借款合同成为赋予强制执行效力公证的主要文书，其他《联合通知》中列明的符合赋予强制执行条件的债权文书如借用合同、以给付赡养费、扶养费、抚育费、学费、赔（补）偿金为内容的协议都没有开展。

（二）自2009年宁夏高级人民法院不予执行公证文书的文件②下发后，由于公证文书不能和法院执行很好地衔接，赋强公证数量锐减，公证机构逐渐习惯于不再受理强制执行公证。虽然适法环境近年来不断改善，公证人员主观仍存在不愿办理的心态。

一是缺乏法律依据，办证过程中实际问题较多。比如抵押、保证等从合同能否赋予强制执行效力？《民事诉讼法》规定“申请执行的期间为二年”，是指当事人向公证机构提出出具执行证书的时间还是向法院申请执行的时间？赋予强制执行效力公证书如何就上述期间向当事人释明？在涉及夫妻财产抵押的情况下，出具执行证书前，公证核实义务的相对人的主体范围如何确定？签发执行证书能否被阻却？如果法院裁定不予执行公证债权文书，对于承诺放弃诉权的公证当事人其权利如何救济等问题，公证人员得自己摸索。法律和制度没有授权，公证处就鲜有第一个吃螃蟹的人，因为公证的缺陷在于它所要求的长期恒定性和公证事项本身在现行法无明文规定的框架内可证的现实性的冲突，也就是说，可能在证明时没有法律禁止性规定甚至没有法律规定，可是几年后，你的公证书还在，法律规定变了，怎么办？谁来承担这个责任？公证人员从主观上既存在惰性又怕过于主动而踏入法律规定的真空区。

二是收费低。对于不同体制的公证机构，收费方面是不得不考虑的一个现实问题。在行政体制的公证处，公证收费上缴财政，公证人员的执业风险与收入存在一定程度的脱节，在收入没有提升的情况下，就会产生“能少办就少办，能不办就不办”的现实；在其他体制的公证处，公证收费和人员工资挂钩，而大部分采取改制脱钩的公证处在其地域范围内都不是唯一一家，由于区域竞争、证源交叉等问题，少数公证人员甚至不顾收费标准的规定，采取按件低收费的方式哄抢证源，造成此类公证业务收费畸低，而多数公证人员不愿受理此类公证。

三是核实难。强制执行公证中的核实主要在执行证书签发前，对债务人（包括担保人）不履行或者不适当履行债务的事实核实，其目的之一也是为了保护当事人抗辩的权利。虽然强制执行公证中被执行人事先明确放弃了诉权，但公证也要考虑为合理的抗辩提供途径。但现实操作中采取何种方式联系债务人（包括担保人），联系不到后多长时间可以出具执行证书？如何处理债务人在核实时所提出的异议都让公证人员莫衷一是。

（三）忽视办证细节，程序漏洞埋下隐患：

一是银行借款类合同中，忽视出借人的公证申请。在以银行为出借方的借款类赋予强制执行效力公证中，通常案卷中都只有借款人及抵押人、保证人的公证申请资料，银行不会对个案提出公证申请。借款合同属于双务合同，双方互负义务，也就是说银行在没有履行出借资金的义务之前既是债权人也是债务人，而只有当其履行了借款义务将这种双务合同因履行而转换为单务的情况下，才能成为纯粹的债权人，也即出借方银行和借款方在申请办理此类公证时，双方处于同等地位，公证机构理应对银行履行与借款方同样的公证手续。

二是告知内容相对笼统。大部分卷宗告知内容都是针对公证当事人的权利义务的通用告知，对于强制执行公证的单项告知不完整或不准确的情况常有，比如缺乏该项公证的法律后果、公证员建议修改完善内容；债权文书中申请出具执行证书时间上的起算点、申请出具执行公证的期限以及出具执行证书的条件包括核实义务是否履行、由谁履行、如何履行、向谁履行等还存在告知记录不完整的情况。

三是证据材料收集不够完整。部分公证人员认为赋予强制执行效力的公证书旨在证明债权文书的真实性、合法性，对于债权文书权利义务是否实际履行不应属于公证考查审核的范围，所以大都注重审核签约主体、内容、意思表示等内容，对于债权人履行义务的票据、凭证（如借条、收条）大都不做收集，即使是即时履行情况的也是如此。

四是债权文书内容简单，公证人员的审查、建议义务履行尚有不足。以民间借款合同为例，内容大多由当事人提供，合同简单，缺少如当事人约定的债务履行核实程序、途径、期限等内容。一旦涉及进入执行证书签发程序就会因信息量有限缺乏可操作性。

五是公证文书的送达签收工作重视不够。在调研中了解到，赋予强制执行效力债权文书公证送达大部分是由一方签收。做法有两种：一是银行类借款大部分公证书由申请方现场办结公证事项后直接签收代为转交债权人即银行。二是双方都在现场，认为谁签收都一样，图省事让一方签收送达回执。

六是签发执行证书时存在未向债务人履行核实程序的现象。笔者认为，这个问题是导致很多执行案件法官提出公证异议的根源，因为执行证书签发的操作规范及程序设计中，没有像诉讼那样严格的对抗性，当事人也难以行使其抗辩权。但签发执行证书相当于赋予了公证机构准司法权，公证员要像法官对待案件一样来签发执行证书，只有这样才能通过公证程序一定程度地从公证角度夯实执行依据。

七是执行证书内容有待完善。在和法院的沟通中，部分法官对于格式化生产出来的公证书表示疑虑：没有个案的信息，内容含糊、概括，尤其对于执行工作来说，不能从公证书中确定需要执行的标的、执行数额、执行期限，甚至部分合同没有到期就出具了执行证书，这些情况的出现使得法院不得不对案件做进一步的审查，给执行额外增加了工作负担的同时也带来了一定的难度。

四、宁夏强制执行公证工作现状成因

总结宁夏强制执行公证工作问题的原因或可归结为以下几方面。

（一）体制的约束。目前宁夏全区公证机构体制和管理机制多样化，同是公证员且担负的责任一样，收入则差异较大，公证员多办一个证就意味着增加一份责任和风险，致使部分公证机构的公证员不愿探索和研究法律关系相对复杂的事项，限制了公证员办证的积极性，导致公证处不愿受理强制执行公证。

（二）业务办理中双方的地位。宁夏属于内陆地区，经济发展相对滞后，从公证机构目前开展此项业务的范围来看，大部分仍集中于与银行、小贷公司的合作，同时由于和金融机构的合作会带来相对不错的业绩，所以在双方的多次合作中不得不考虑银行和小贷公司的办证要求，而原本常规的办证过程被认为过于细致、繁琐，使“客户”嫌麻烦不愿办理公证，逐步不自觉地形成银行和小贷公司在公证过程中的主导地位，导致了一部分强制执行公证案件办理在程序上、办证细节上的缩减。

（三）队伍原因：

1.强制执行业务集中于少数公证人员。据不完全统计，截至2013年全区有公证员110人，全区2013年办理赋予强制执行效力公证案件4192件，具体承办此类公证事项的公证员大概不足20人，平均1天办理一件强制执行公证，这个数字还是在宁夏地区部分法院对执行证书不予立案的情况下统计出的，这种案多人少的情况使得大部分赋予强制执行效力公证进入简单的批量化生产。

2.县区公证机构本身缺员现象突出。尽管近些年全区通过国家司法考试的公证员人数逐年增加，但受任职条件、收入偏低和编制经费等因素影响，申请公证执业的人员寥寥无几，加之受公证人才培养、补充条件的制约，对具有掌握新知识、新专长、新领域专业的年轻人缺乏吸引力，造成偏远县级公证机构人员“青黄不接”，知识结构和年龄结构不合理。

3.公证员队伍专业素质整体不高。一方面，从公证机构现有的公证员来看，知识结构差距较大；另一方面，公证员录用无标准门槛，非法律专业通过C证即可注册为公证员的情况，对公证这个专业性要求原本较高的行业来说，不仅没有补充具有较为扎实法律功底的人才，缓解现有人员素质有待提高的客观状况，反而由于在同一区域内公证人员的增加和素质的良莠不齐使得公证执业市场内的业务争抢更加明显，而研究、办理强制执行案件的高精尖专业人员还是少之又少。

4.公证人员缺乏风险意识。在调研中，对于办证细节存在的漏洞问题，公证人员表示是因为没有出现投诉，也没有发生过问题所以就沿用了。将公证风险和无投诉、无赔偿划等号，这种习惯性简单做法不仅没有发挥公证减少纠纷的作用，反而增加了以后的风险。

（四）部门间工作衔接的错位。由于强制执行公证是由公证处出具执行证书，最终落脚到法院去执行的工作模式，在法院执行难、执行量大的现实困难下，公证债权文书的强制执行是否能实现最终的预期也变得不确定起来。法院是否再次实质审查执行案件，不审查执行错了造成司法资源的浪费，审查也是在做重复性的确认工作，审查出公证的问题又通过何种路径解决等等诸多困难让受案法官无所适从。

五、关于完善强制执行公证的对策建议

2015年5月5日，最高人民法院颁发《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》。第32条规定中有两条内容涉及到强制执行公证内容：第10条首次对驳回不予执行公证债权文书申请裁定的救济方式；第22条对担保合同赋予强制执行效力作出肯定的回应。此文件对公证行业可谓意义重大，其在一定程度上标志着强制执行公证法律制度正在不断成熟。新形势下，推进强制执行公证工作，实现强制执行公证工作在经济发展中的积极作用，应着重加强以下几方面的工作。

（一）完善公证机构进人门槛，搭建合理有序的用人机制。一方面地方公证协会可以引导公证行业在进人用人方面建立可操作的规范，司法行政管理部门统筹分配考核任用公证员的名额，充分考虑偏远地区公证机构的现状，并做一定程度的政策倾斜，让这些地方的人员补给有路可走。另一方面，公证机构应当建立本单位用人机制，明确本单位用人门槛，循序渐进地录用优秀法律人才进入公证队伍，提高自身队伍素质。

（二）多渠道多方面加强强制执行公证的业务学习研讨，强化公证风险意识和责任意识。由于强制执行公证在民商事活动中的积极作用，成为越来越多的民商事主体在交易中的首选，而且目前债权文书越来越多样，标的额越来越大，公证机构、公证人员应当加强强制执行公证的业务学习，通过各种渠道更新办证思路，密切关注有关经济交往方面新的法律问题，不断汲取法律前沿理论，加强公证实务探讨，不断梳理强制执行公证的知识难点，补强办证要点和技巧掌握。定期不定期地通报并分析一些正面及负面的典型证例，促进公证员规范办证操作程序，强化公证员的质量意识、风险意识。

（三）逐步完善强制执行办证实务操作规范，为公证办证创造一个和谐的外部法制环境。针对类型越来越多的债权文书，可以适度预测公证风险，制定宁夏统一的强制执行办证要求，执行相对统一的办证标准，让公证人员办证时心里有底，关键环节办理有据，减少程序环节的干扰和人情。同时也避免了类似因受案范围、办证要求的不同给当事人造成公证办理随意的不良印象。但对于证据资料提交不充分、拒绝配合程序进行的申请，公证人员也可选择性提供公证服务，这样既方便当事人获得公证服务，又体现公证的严肃性和权威性。

（四）以点带面，做细做精常规业务领域，总结业务模式，逐步扩大强制执行业务领域。就目前公证强制执行的工作领域来看，主要集中于借贷领域。民间借贷近几年的发展速度对传统的银行借贷造成很大的冲击。用办理银行借贷的思路无法解决民间借贷案件中的诸多问题，所以要做细民间借贷领域，将办证过程中的可行做法逐步推广。在能较为完整汇总案件异议的前提下，再将部分工作模式平行用于其他可赋予强制执行的公证债权文书领域，让强制执行公证发挥保护债权、快速执行的功效。

（五）加强公证执行证书要素式写作的训练，完善要素。由于公证强制执行工作需要法院的密切配合，两个部门之间的衔接介质“执行证书”就非常重要。其作用在于使人民法院有依据地进行执行工作。公证人员在执行证书的写作中，应当汲取法院裁判文书的写作方法，让公证文书和裁判文书在写作形式上有一定的契合，清楚表述事实，让执行方能最大限度获取诸如执行标的、执行数额等执行信息。对法律的适用必须从实体法到程序法整体考虑，使公证书严谨客观，让执行法官拿到公证书后看得明、看得懂，真正成为一份“有用的公证书”。

（责任编辑 赵海鸥）