金融增量改革背景下我国农村金融成长路径研究
2016-04-25蔡洋萍赵丹
蔡洋萍 赵丹
摘要:目前,我国农村金融改革是一种政府强制主导模式,具有较强的外生依赖性。我国农村具有发展内生性金融机构的优势,但现行我国农村金融机构内生性发展乏力,主要表现为外生性农村金融机构占比绝大多数,内生性农村金融机构发展受阻等现象。鉴于我国农村金融改革走内生化路径具有的自身优势,我国农村金融改革应走内生成长道路。
关键词: 金融增量改革;农村金融;内生性;金融成长
我国进行农村金融改革已有30余年,时至今日,虽在我国大部分县以下农村地区新增了农业发展银行、邮储银行、村镇银行、小额贷款公司、农村互助合作社等金融机构,形成了农业政策性金融、合作性金融、商业性金融和其他市场金融组织组成的多层次、多元化农村金融体系,但并没有对农村金融市场带来革命性的变革, “三农”贷款难、贷款贵局面仍难从根本上改观。尤其农村金融改革,始终没有突破“增量”怪圈,每次农村金融改革政策出台都在围绕机构数量“增减”上做文章,并没有真正从农村金融机构成长路径、发展模式上下功夫。在农村金融增量改革背景下,我国农村金融机构的发展模式仍然是一种政府强势主导的“外生型”的发展模式。而政府这种“外生”的植入式的农村金融改革效果不如人意,很多农村金融机构在其发展过程中出现目标偏移,导致其偏离政府设立这类机构的初衷(周孟亮,2010;杨娴婷,2012;孙良顺,2014;陈蓉,2014)。相关数据显示,现行农村普惠金融机构的金融服务对象大多是富裕客户、种养专业大户以及规模较大的企业,远离了低端农村客户,这些金融机构的金融服务深度和广度远远不够,存在较为严重的“离农脱农”和“抽离农村资金”现象。
我国农村普惠金融发展之所以会遇到这些问题,归根到底是从外部直接向农村金融市场内部输送农村金融资源(金融机构或资金),走的仍是一种政府主导的外生型农村金融发展道路,而不是农村经济主体自发的内生发展路径(在我国现行3568家农村金融机构中,仅有49家农村资金互助社是自发的产生于农村经济内部的金融组织,占比1.4%)。外生发展路径下农村金融机构的经营,反映的是国家利益、地方政府利益偏好,而与农村金融需求之间存在巨大差距。这种巨大差距使得现行的农村金融改革无法从根本上改善农村金融的总体运行环境,无法给农村普惠金融成长提供一个崭新的制度条件。而与之相对应的内生金融发展路径,则是立足于农村本地,在降低涉农贷款交易成本、增加农村普惠金融供给总量、把普惠金融服务延伸到外生型农村金融机构触及不到的地带等方面具有比较优势。因此,只有内生的发端于广大农村地区、农户之间的金融体系安排,才能真正满足农村金融主体的金融需求。
一、我国农村发展内生性金融的优势
(一)环境因素——熟人社会。我国广大农村地区仍是一个较为传统的小农经济社会,网络化特点非常明显。换句话说,我国广大农村地区就是个熟人社会,在克服信息不对称方面具有无可比拟的优势。产生于农村地区内部的普惠金融组织与农户共同存在于这个熟人社会中,可借助与农户长期共同的社会交往,直接或间接获取农户信息,包括信用状况、资金需求、真实财产、家庭情况等信息。因此,在熟人社会中借款人信息具有高度共享性,对内生性金融组织而言,在熟人社会中发放贷款,可以最大程度降低信息不对称,从而不会产生“柠檬效益”,降低道德风险和逆向选择。
同时,内生性农村金融组织在熟人社会中开展业务,可以大大降低交易成本,如信息搜集成本、抵质押物处置成本、代理成本、管理成本等。此外,熟人社会还能产生自发的偿付督促机制。由于熟人社会当中形成的邻里等关系会促使借款人偿还贷款,否则借款人欠债不还的消息立刻就会传遍整个乡村,致使周边亲朋好友都不信任他,最后严重影响其正常生活,从而促使其尽快归还借款。
(二)需求因素——农户多样化的金融需求。根据马斯洛的需求层次理论,楚尔鸣(2007)通过对我国农村农户信贷需求的调查显示,我国农户信贷需求分为三个层次,即生存信贷需求、发展信贷需求和特殊信贷需求。楚尔鸣将农户的改善性住房、传统农业作业等所需资金视为生存性信贷需求,占比42.5%;子女受教育、创业经营等所需要的资金视为发展性信贷需求,占比54.2%;将大病、婚礼丧葬等所需资金视为特殊性信贷需求,占比3.3%。从上述农户信贷需求中可以看出,我国农户信贷需求存在较大的不确定性,而现行外生性农村金融机构难以满足农户的这些信贷需求。因为现行农村金融机构的信贷审批机制及风险管理机制与农户信贷需求的匹配性差,农户的财务和抵押担保条件难以满足外生性金融机构的担保要求。
(三)制度因素——外生性金融供给的不适应性。我国现行的农村金融供给属于由政府主导的自上而下的一种外生性金融供给制度。与内生性金融供给相比,外生性金融供给最大的优势是可以快速降低金融供给的时间成本和摩擦成本,最大的弊端是这种难以满足农村金融市场微观主体的金融需求,导致农村金融服务效率低下。与之相比,内生性农村金融组织因其起源于农村金融市场,是农村微观经济主体根据自身金融需求,自发形成的金融服务组织,这种内生性金融组织可以充分利用广大农村地区熟人社会的环境因素,利用血缘、亲缘、地缘优势发展金融业务,从而有效降低道德风险和逆向选择。且内生性农村金融组织管理机制灵活、业务审批流程简便,抵押担保方式灵活,金额较小,信贷资金可用于满足生产性需求和非生产性需求,利率根据当地民间借贷市场利率变化而变化,能较好地满足农村微观经济主体资金需求的短、小、频、快的特点。
二、我国现行农村金融机构内生发展乏力
(一)政府主导的外生性农村金融机构比重较大。现行我国农村金融市场上的金融供给机构主要包含以下机构:各级农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、邮政储蓄银行、新型农村金融机构(包括村镇银行、涉农小额贷款公司、农村资金互助社)等。本文将政府主导下设立的农村金融机构归类为外生性农村金融机构,而将市场主体如农户自发发起设立的金融机构视为内生性农村金融机构。上述农村金融机构中,仅小额贷款公司、农村资金互助合作社属于内生性农村金融机构,其余均为外生性农村金融机构。截至2014年底,上述农村金融机构共有3568家。具体分布见表1。
从表1可以看出,我国农村金融机构2014年底有3568家,其中,农村信用社1596家,农村商业银行665家,农村合作银行89家,新型农村金融机构和邮储银行1218家,其中邮储银行1家,村镇银行1153家,涉农小额贷款公司15家,农村资金互助社49家。在这3568家农村金融机构中,只有农村资金互助社(49家)是真正意义上内生于农村内部的金融组织,占比1.4%,其余3519家农村金融组织都是外生于农村金融市场的,占比98.6%,外生性农村金融机构占据农村金融市场绝对主导地位。
(二)内生性农村金融机构发展受阻。农村资金互助合作社是目前我国农村金融市场上唯一的被政府认可的内生型农村金融组织,但近年来并没有取得突破性进展,我国农村资金互助社从2006年试点至今,经银监会正式批准的仅有49家,远远不能满足农户的资金需求。笔者对内生性农村金融组织发展受阻的原因归纳为以下几点:首先,我国的农村金融监管制度与农村金融实际脱离,银监会从严监管的理念灌输到农村金融市场,导致一些本可组建的农村资金社因门槛太高而不能通过审批,致其游离在正规金融门外。根据2009年人民银行《农村合作金融组织调查》报告,全国农村资金互助合作社接近5000家(包括正规的和非正规的),其中,依托专业合作社成立的资金互助部占机构总数51%,农民自发成立的占25%,由银监会批准成立的占比不足1%(49家)。其次,现行农村资金互助社缺乏合理的融资机制,面临可贷资金短缺问题。根据规定,农村资金互助社只能吸收社员资金,由于入社农民大多都是抱着入社即可获得贷款、“以小钱换大钱”的观念入社,导致农村资金互助社吸收到的社员存款资金有限。虽然根据《农村资金互助社管理暂行规定》,互助社可以向相关金融机构寻求资金支持,但目前并没有商业银行向互助社提供信贷资金支持,从而导致互助社信贷资金紧张,发展受阻。
最后,小额贷款公司虽属于市场化的准农村金融机构,但其地位较为尴尬,法律上一直还没有正式认可其“金融机构”的身份,如果要转化为村镇银行,必须引入银行业金融机构控股(见表2),直接堵死了小额贷款公司转化为银行的通道,大大提高了民营资本进入银行业的门槛。因此,从性质上来说,小额贷款公司仍属于外生性农村金融机构。
三、我国农村金融走内生性发展路径的对策建议
(一)出台相关法律。为促进民间资本进入农村金融领域,不仅要出台相关支持政策鼓励其进入,更要从法律上明确其法律合法地位。国家可考虑出台《民间融资法》,从法律角度承认农村民间融资、非正规金融的合法地位,并通过法律手段进行规范,使之更好地在阳光下服务于农村经济。同时,出台《合作金融法》,明确农村信用合作社、农村资金互助合作社的地位、性质、运行机制等,防止地方政府对上述合作机构进行不合理干预,导致其服务“三农”效率低下。
(二)充分发挥外生金融机构对内生金融机构的培育引导支持作用。农村信用社、邮储银行、农业发展银行、村镇银行等外生性农村金融机构,在我国农村金融市场上处于垄断地位。为改变我国农村金融机构发展的外生性路径依赖,应充分鼓励现行外生性农村金融机构对内生性农村金融机构的培育、引导、支持作用。通过在我国农村金融市场上引进竞争者,如将具有一定规模的非正规金融组织通过规范由非正规转为正规,由地下转为地上,或是重新组建由多数民营资本入股(改变现在设立村镇银行大股东必须是大型银行的政策规定)的区域性农村合作银行、土地合作金融机构等,减少既得垄断利益者的制度红利,打破垄断。非正规金融机构合法化后,鼓励外生性农村金融机构对这些合法化的内生性农村金融机构给予合作支持,比如提供资金、信用查询、合作开发产品、系统等支持。另外,内生性农村金融机构也可以涉足现行快速发展的互联网金融,使融资者更容易获得资金,获得更高理财收益,打破传统商业银行坐享存贷利差的制度红利,更好地服务其客户。
(三)鼓励发展内生性农村金融机构。要根据我国“三农”实际情况,改革我国农村金融供给体系,发展内生性农村金融机构。要从根本上改革农村大中型金融机构绝对垄断结构,通过允许民间资本发起设立能够与“三农”平等对接的大量地方性中小型农村金融机构,充分发挥市场内生性力量来为“三农”提供金融服务。在市场内生性的“三农”金融服务供给体制逐步建立的基础上,给予必要的政策扶持,如税收、补贴方面等政策支持。
(四)巩固农村金融机构内生性发展土壤。国家应进行相关顶层设计,防止农村内部资源(包括农村资金、农村劳动力、农村土地、自然资源等)流失。就农村资金而言,应进一步防止金融机构将资金从农村抽到城市,制定相关政策鼓励外生性和内生性农村金融机构吸收的存款用于当地经济建设,具体可从利息补贴、构建风险基金池等方面,鼓励资金回流到农村;对于土地征收,禁止打着“城镇化”的幌子廉价征收农民土地,一些优质的、适合种植土地要坚决保留进行种植规模化经营,实现规模化效益;对于农村劳动力,鼓励大学生、青壮年回乡创业、就业,政府专门设立大学生创业基金、农民工返乡创业基金、对解决农民工返乡就业的企业进行就业补贴或给予税收减免,从而改变农村大多都是“386199”部队,人力资源严重流失的现状。
(五)构建内生性的农村金融监管及风险防范体系。
为适应农村普惠金融机构的内生性发展模式,监管部门应出台内生性的监管规则。如制定单独的法定存款准备金比例、取消存贷比例限制、取消利率管制等。同时,在政府适当提供风险补助的基础上,构建内生性的风险防范体系。政府每年从财政拿出一部分资金,专门用于补助内生性农村金融机构风险资金池,政府资金和金融机构之间按3∶7的比例承担风险, 即政府帮其化解30%,其余70%由内生性金融机构按市场化原则化解。要通过立法将内生性农村金融机构的资金限用于农村产业发展,严禁用于投机等高风险用途,并竭力辅助农村工商业者,实现农村金融的普惠化。同时,完善农业保险服务体系,扩大农业保险覆盖面,降低“三农”贷款风险,激励和约束农村内生性金融机构有效开展业务。
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(作者单位:湖南农业大学经济学院)
责任编辑:欣文