广东省志愿服务管理现状与发展建议

马潇哲　容嘉俊　刘瑞　许一超　黄舒琪

摘 要：广东省处于改革开放的前沿，毗邻港澳，于1995年率先在中国大陆开通了第一条志愿者服务热线，注册成立了第一个志愿者社团，志愿服务事业走在全国前列。广东省志愿服务事业在实践中探索了二十余年，在志愿服务管理方面积累了丰富的经验，能够为其他地区提供借鉴。但是，志愿组织面临着登记机制不健全、行政干预色彩过强、资金来源不足、市场参与及社会化程度低等问题；志愿者面临着实际参与率低、人员结构单一、流动性大、缺乏激励机制等问题。如何解决这些问题，是广东省乃至全国各地志愿服务管理中所要面临的一大难题，笔者深入各志愿者组织法行针对性社会调研，对以上问题提出了相应的解决方案，以供各地志愿者组织、相关政府主管部门参考。

关键词：志愿服务；社会化；培训；登记；激励制度

一、 绪论

志愿服务是指人们志愿付出自己的时间和精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善社会现状、促进社会进步而提供的服务。志愿服务管理包括两个方面，一是指统筹、协调志愿者开展公益性社会服务；二是管理、引导社会上的各个志愿服务组织高效有序开展工作。

改革开放以来，随着社会经济的不断发展和人们生活水平的不断提高，志愿服务在社会领域扮演着越来越重要的角色。1994年，处于开放前沿的广东省诞生了第一条志愿者服务热线（广州）和第一个注册志愿者社团（深圳），逐渐引发全国的志愿服务热潮①。在各级党和政府的支持下，中国志愿服务事业发展迅速，各大省市均已初步建立起各类志愿者服务组织；尤其是以广州市为核心的珠三角地区，依托地理优势，借鉴域外经验，发挥创新精神，敢于打破传统体系，特别是以2010年广州亚运为契机，形成了一套以广州志愿时为核心的较为完善的志愿服务管理体系，引领着全国志愿服务事业的发展。经过20多年的发展，形成了富有特色的广东志愿服务模式，建立了多元化的志愿服务队伍，取得了巨大的成就。

经过实地调研，笔者发现广东省志愿组织有以下特点：首先，这些志愿者组织普遍具有非营利性和志愿性。志愿者组织举办的志愿服务项目是以满足公共需求、实现社会公益为目标。其次，各类志愿者组织不同程度地具有官方色彩。比如，志愿者组织最早是由政府部门自上而下建立，并在发展过程中受到政府政策、人员、经费、资源等支持与指导，因此与政府有着千丝万缕的关系。再次，各志愿者组织民间性日益凸显。随着亚运会志愿服务、后亚运会志愿服务的开展，带有政府背景或半政府背景的志愿者组织逐渐走上社会化的道路，对政府各方面依赖大为减少；另外，草根志愿者组织在《社会组织登记法》改变后也大量涌现，这些由民间社团、民间机构成立的志愿者队伍服务效果日益彰显，在广东志愿者组织中占有重要席位。

然而，在广东省志愿服务管理制度中，仍存在着诸多的问题。如：志愿组织登记机制不健全、市场化社会化程度低、资金来源不足、行政干预色彩过强、志愿者权益保障措施不健全、缺乏相应的法律支撑等问题。这些问题不仅仅是广东省志愿服务中所出现的问题，更是全国其他省市志愿者管理中所面临的亟需解决的共同问题。随着志愿者人数不断增加，如何系统、有效地组织和管理志愿者成为越发重要课题。而现如今，却缺乏相应的管理规范和发展目标。显然，这种状态不利于志愿服务的长远发展，更不能满足社会对志愿服务的需求。

目前我国对志愿者组织的管理的研究尚处在探索阶段，笔者针对以上问题开展了为期近半年的社会调研，深入到各个广州市团市委、广州市志愿者学院以及各个志愿者组织中，以问卷、采访、座谈会等形式了解目前广东省志愿组织所存在的问题，寻找解决问题的方法和策略，渴望为广东省志愿服务乃至全国志愿服务问题的解决寻求一条切实可行的出路。

二、 广东省志愿服务管理中现存问题

（一）在志愿组织方面

1、组织登记机制不健全

根据笔者根据对杨国斌先生②的采访，广东乃至全国都没有一套系统的完善的登记体系，包括进入退出机制、志愿时机制③、志愿者等级制度、激励机制、志愿者保险制度以及与资源配置相关的规定等。首先，目前的志愿时系统注册人数与实际活跃人数的差异较大，不利于实行统一的管理和志愿服务的良性发展；其次，广州志愿服务组织数目众多，但同类型志愿者组织数目过多，职能重叠，管理混乱，从而导致恶性竞争和资源浪费。再次，促进和规范志愿服务发展的社会政策仍然不足，鼓励性、方向性的引导无法真正满足日益发展的志愿服务管理需求，缺乏一套志愿服务法规、政策、措施的协调发展机制，导致政策无法真正体现。这些问题是导致志愿服务管理系统不规范、志愿资源配置不均衡、志愿者组织之间无序竞争或恶性竞争的主要原因。

2、行政干预色彩过强

志愿者组织最早是由政府部门自上而下建立的，根据我国相关的社会组织管理制度和《广州市志愿服务条例》等规定，注册的志愿者组织一般需要挂靠在某一政府部门或机构才能获得相应的资源，因此，虽然广东省的民间志愿者组织，如草根志愿者组织十分活跃，但是不同类型志愿者组织殊途同归，都具有官方性。根据广州志愿者学院、广州市穗港澳青少年研究所2011年关于“后亚运时代广州志愿者组织管理现状与发展”的调查报告显示，超过一半（54.8%）的志愿者组织是官方组织，而带有官方色彩的半官方民间性质的志愿者组织和所在单位、学校志愿者组织的比例为10.4%和13.3%。这些数据都表明，广东省志愿者组织对政府的依赖性还是较强，政府也始终没有放宽管理政策，政府干预与市场化难以平衡。

3、资金来源不足

志愿者组织的非营利性和志愿性导致其发展非常脆弱，来自社会各方面的支持特别是资金来源显得尤为重要。目前政府资助是志愿服务组织资金的主要来源之一；企业、个人资助有限；国内的基金会虽然数量较多，但是资金实力参差不齐，且难以满足众多志愿者组织的需求；还有一个重要的资金来源途径是志愿者组织自身的筹资活动，因为很多机构不具备筹资资格，对于从什么渠道筹资又是一个现存的问题。此外，根据中山大学中国公益慈善研究院2013年对第三届志交会上参评组织所做的第三方评估报告显示，志愿者组织资金来源的多样化程度仍然偏低，向社会筹款的意识和能力不足，对政府资金的依赖程度高。根据广州市穗港澳青少年研究所2011年关于“后亚运时代广州志愿者组织管理与发展现状”的关于资金来源调查数据，政府资金约占38%，而志愿者组织自筹和社会援助的总占比只占到36.7%。

4、市场化及社会化程度低

市场化含义有两种，一是指建立国家调节的市场经济体制，并由此形成统一的市场运行机制和市场体系；二是指在短期内实现用市场经济体制取代双轨过渡体制的改革过程。在开放的市场中，以市场需求为导向，竞争的优胜劣汰为手段，实现资源充分合理配制，效率最大化目标的机制。公益慈善的市场化，不是商业化，而是整个慈善行业应该由供需双方的平等促成，这个行业应当是由供需所控。但就目前而言，广东志愿服务供需双方并不平等，除此之外，较大程度上依赖外部资金资助，其内部缺乏一定的成长和竞争机制。

志愿服务在我国以组织的形式为需要帮助的人提供各种服务。志愿服务是一种自我奉献、承担社会责任的体现，志愿者工作往往具有不支领薪资津贴、依其个人意愿参与服务、对于服务工作拥有高度自主性等特征，所以会导致志愿者组织经常出现“过度依赖志愿者，却又不能随意调动志愿者”的管理难题。

根据现在的做法，政府把一些项目承包给志愿者组织，并为他们提供资金，这种项目合作往往模糊了政府与志愿者组织之间的界限，复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下，于是导致了志愿者组织与市场的关系也相对模糊。

（二）在志愿者管理方面

1、注册志愿者人数持续增加，但公众实际参与率较低

虽然广东近几年注册志愿者人数持续增加，广州经过规范注册的青年志愿者已达128万人，但根据调查，志愿者参与志愿服务的参与率较低。有些志愿者可能只是参加一次，或者只是出于某种特殊需要而注册成为志愿者，由于缺乏对志愿者注册后的跟踪监督，实际参与志愿服务的志愿者的数量远远低于注册人数。另一方面，志愿者们的参与热情也尚待提高，被调查志愿者中偶尔或仅仅参加一次左右的占据了总人数的51.3%，经常参加志愿服务的仅占10.9%。随着志愿服务领域的不断拓展，志愿服务项目的逐渐增多，志愿者招募需要进一步科学合理地开展。

2、志愿者人员构成相对单一，且流动性大

目前，许多志愿者组织机构面临的一个共同问题就是志愿者服务人员流动性太大，不便于工作的安排和人员管理。由于志愿者多数是利用自己的闲暇时间来为社会提供这种志愿性服务的，工作性质以兼职为主，当本职工作变化或工作的时间、地点发生变化时就有可能退出当前所在的志愿组织。同时，志愿组织的主力军为退休人员和学生，因为学生时间较少、年长志愿者身体状况变数较大，所以缺乏稳定性；而民间志愿者，亦由于工作、家庭等因素导致了其具有较高的流动性。以上诸多原因都导致了志愿组织人员来源不稳定、流动性大。

3、缺乏相应激励机制

传统思维认为，志愿者提供服务不应有物质报酬，而事实上，志愿服务应该有所回报。由于相关部门尚未制定或建立起完整的服务保障机制，缺乏相应的激励机制，大部分组织只是把志愿服务活动看作是一次单纯的业务工作，没有对志愿服务情况采取适当的形式进行总结，对参与志愿服务的群体也没有一定形式的褒奖和激励，导致部分志愿者认为参加志愿服务就是为了完成工作任务，对志愿服务认识有偏差，对服务活动的整体满足感、认同感不强烈。最根本的激励应该是项目本身的激励，如果项目设计本身有意思、容易参与、志愿者感受好，就可以起到比较好的持续激励作用；但再好的项目，做几年也会是有疲态的，这时就需要一些额外的具有实质意义的激励手段。但目前志愿服务的激励手段主要是荣誉性的激励，对于整个志愿服务发展没有实质的促进意义，如2014年民政局与广东志愿者联合会出台的《广东省星级志愿者资质认证管理办法》，只是单纯的认证拥有志愿者资格，所以，志愿服务整体缺乏一套完整的志愿者激励机制。

4、志愿者服务水平参差不齐，专业化程度有待提高

尽管社会参与志愿服务的志愿者人数众多、项目各异，但志愿者服务社会的过程中由于没有统一的管理，缺乏有效的指导、培训，志愿者水平参差不齐、造成很多志愿服务活动社会效果并不明显。部分志愿者虽然掌握了一定的知识，但未必能适应志愿服务活动的各项具体需求，因此志愿者们亟须接受一定的专业培训。

三、对广东省志愿服务的发展建议

（一）完善志愿服务主体登记及后续跟踪制度

笔者认为当前志愿者登记体系混乱，应该针对注册、志愿者人数变更与退出机制进行明确的规定：

1、建立登记注册体系

分类管理志愿者组织，优化资源配置。首先，将已注册登记的志愿组织按照目前福利彩票公益金使用有关规定进行分类，分为为老服务类、助残服务类、青少年服务类、救助帮困类、环保类、其他公益类等六大类服务类型。由官方机构选出各类型中的领头志愿者组织④进行培优扶弱，以大带小，提供行业培训，提高行业整体服务水平；同时加强各类型中的志愿者组织之间的联系及合作，完善资源共享机制，优化资源配置，防止因志愿者组织抢夺资源导致资源浪费问题的出现。其次鼓励志愿者注册登记，具体做法是鼓励年满14周岁、具有服务意识、具有奉献精神、遵纪守法、具备与所参加的志愿服务项目相适应的基本素质的公民通过注册成为志愿者，并鼓励教育系统将志愿服务纳入到学生的德育实践教育部分。另一方面，规定只有经过注册的志愿者才能享受积分入户、税收减免等奖励措施。最后注册后，将志愿者的志愿服务的时间、地点、参与服务的性质和服务质量的评定记录在志愿时系统。再次，将志愿者按照所参加的志愿服务项目类型进行分类管理，建立交流平台，提供针对性的培训，培养一批有能力、有热情的志愿者骨干作为全职志愿者。

2、明确建立变更与退出机制

笔者认为完善监管机制，清除符合退出情形的组织可以改善志愿组织管理混乱的情况。首先，在不影响志愿组织自主能动性的前提下，加强对志愿组织诚信、廉洁方面的监管。建立志愿者组织内部信息披露机制，至少每年度向组织成员公布一次其重大活动、财务状况、工作报告等信息；完善廉洁机制，制定行业公约、行为规范、服务标准，加强行业廉洁自律，行业委员会及时向监管部门报告志愿者组织的失信和不廉洁行为，协助监管部门进行处理，依法将志愿者组织的失信和不廉洁行为记录纳入社会信用信息系统。而对于清除符合退出情形的志愿者组织，要完善取缔志愿者组织的立法，建立志愿者组织退出标准，清除违法违纪及不开展志愿活动的志愿者组织，使系统一体化。其次，对于建立清除机制，有利于志愿者人数回归真实。可以先利用广东志愿时系统，建立志愿者后续跟踪系统，跟踪志愿者的志愿服务状况。然后建立志愿者清除标准，筛选出符合清除标准的长期未参与志愿服务的志愿者，通过信息系统对其进行告知，向其推荐相关的志愿服务项目，鼓励其积极参与志愿服务，对符合退出标准的志愿者进行清除，使志愿者人数回归真实。

（二）推进志愿培训，引导培训社会化发展

通过大量资料及数据的反映，大多数志愿者及志愿服务内容没有统一的规范，造成志愿服务质量效果欠佳，所以笔者认为应该加强培训，做到分级专门化，其内容主要如下：

1、培训分级化

分级化是指对于普通志愿者，增加其服务能力培训、应急能力培训、基本理论培训和心理辅导培训等实用性技能培训，以视频、文字资料、培训会等方式进行。开展讲座，以帮助其树立平等尊重的观念并使之贯彻到志愿服务中。对于中高层管理者，对其进行志愿服务知识的传授以及管理能力的培训，包括如何管理团队、管理财务、项目设计和管理、队员激励等等。借鉴其他国家或地区的经验，在不同组织、不同地区的管理者之间开展经验交流会，进行资源共享，从而提高管理水平及树立大局意识、可持续服务意识。

2、培训专门化

专门化是针对志愿服务内容多样化的特点，开展专门化、类型化的志愿服务培训。可以分为针对某次活动的培训，也可以是针对不同服务类型的培训，使培训内容逐渐脱离普适性的培训，变得更为专业化。例如，针对为老服务类、助残服务类、青少年服务类、救助帮困类、其他公益类，开展相应的专题培训，避免笼统地进行培训，影响培训效果。

3、组建定点化讲师团

在上述两点的基础上，将志愿服务的培训定点常态化进行，在一个社区或某个区域范围内，定时定点开展培训活动，并将培训的信息，包括时间、地点、内容进行宣传。鼓励志愿者领袖、专家、公益达人参与到培训的队伍中。通过社会志愿培训讲师团的方式，在一个相对的区域内，将接受过较成熟培训的志愿者组织起来，由他们负责该区域范围内的志愿培训，通过轮流或流动的方式，定时开展培训活动，扩充志愿培训讲师队伍；同时应该注意讲师团质量，可对其进行适当检测，以尽可能地减少信息、资料的流失，保证交接质量，从而降低反复培训的成本、保证师资力量。各个讲师、志愿者可以通过这个平台进行经验交流与分享，不断增强讲师团力量。对于现在社会上已有的一些较为专业的志愿服务培训机构，政府可以通过与这些专业机构合作的方法，通过政府采购，让这些专业培训机构成为社会化培训的一股力量，最终达到志愿服务社会化。

（三）人财物力入体系，健全志愿服务激励制度

根据前文所述，志愿服务的质量好坏最主要取决于志愿者自身，如何长久性的让志愿者参与志愿服务值得引人深思，经过笔者实地调研和参考各方意见建议如下：

1、完善绩效评估制度

鼓励志愿者组织对每个志愿者个人建立一套完善的志愿服务记录档案，完善志愿时系统；进行一年一次的志愿者的正式评估，对志愿者的优点和缺点进行记录和评价，通过评估来找出问题和表彰鼓励。管理培训部对各个志愿者组织进行监督评定，通过评估各志愿组织项目、管理等的优劣，给予相应的鼓励与支持，可以促进志愿者的学习性成长以及志愿者组织的可持续性发展，笔者将具体介绍制度的实施。

（1）新加入的志愿者参加入会培训后，管理培训部对其进行编号，发给《志愿者手册》，并将其个人资料纳入志愿者档案管理。

（2）志愿者档案管理内容包括志愿者编号、基本情况、所属服务组别、服务纪录等。

（3）志愿者服务纪录制作。先编辑管理培训部统一志愿者服务手册，每次服务结束后，由志愿者本人填写服务手册，交所在志愿者组织负责人输入志愿时登记确认，确认后交由管理培训部统一存档。值得注意的是，志愿者服务手册内容包括服务日期、服务时间、服务对象、服务内容和服务效果等。而管理培训部根据志愿者服务手册登记纪录颁发服务证书，服务证书每年度颁发一次。最后对志愿者个人的具体评估由各志愿者组织分别实施，奖励由管理培训部统一发给各志愿者组织，再由各志愿者组织具体颁发给其内部所评定的优秀志愿者。

（4）完善志愿者组织的评定标准，使之达到制度实施的有效性。可分为四个小点：组织项目目标是否明确，内容是否可持续；组织的经费预算是否合理的运用；组织的时间效率是否高，人事、任务安排是否符合组织的战略规划；组织的工作设计是否科学合理，工作方法是否恰当有效。

（5）管理培训部对已登记注册的志愿者组织按照类别以及上述评定标准进行一年一次的正式评估。

2、完善对志愿者的奖励制度

注重志愿者的需求差别，探索实施志愿服务积分制度，实行公益银行库，以服务礼品或者换服务等奖励制度，如下文所诉：

（1）物质性奖励。可以考虑四个方面：鼓励博物馆、科技馆、公共图书馆、体育场馆、电影院等公共文化体育设施和公园、旅游景点等场所，对有良好志愿服务记录的志愿者免费或者优惠开放；鼓励城市公共交通对有良好志愿服务记录的志愿者予以票价减免优惠；鼓励积极获得相关志愿活动的纪念品、志愿勋章等；鼓励志愿者组织为优秀志愿者购买志愿者保险。

（2）非物质性奖励。在笔者的调研过程中，发现广东省志愿服务有可借鉴的地方，延续已经实施的“星级志愿者”评选，对基层志愿者进行激励。而有关单位在招生、招聘时，同等条件下优先录用、聘用和录取有良好志愿服务记录的志愿者。最后建议三个方面：探索设立志愿服务积分换取休假机制；探索设立志愿服务积分换取城市入户机制；提供专业性的培训，例如如何管理团队、管理财务、项目设计和管理、队员激励等等，帮助志愿者在参与志愿活动的过程中培养领导能力。

（四）推动志愿服务社会化、市场化建设

从广东省志愿服务现状去看，很明显的发现志愿服务这个行业还是一个新兴行业，但是政府和老百姓已经逐渐开始适应，有的人持保留意见，有的人积极投身于这个事业，而志愿服务对于人们建设文化精神有着极大的意义，所以笔者认为应该做到如下几点：

1、加强各类媒体对志愿服务的宣传力度

唤醒人们的责任感与使命感，呼吁人们参与到志愿服务中来，进而接受组织的目标与价值信念，愿意为志愿服务付出心力。其次，从“家文化”、“宗族文化”的角度去引入倡导公益志愿者的理念，让公益志愿成为家庭生活、亲朋交往的一部分。组织活动时，多鼓励跟家人一起参加，从家的角度出发去影响到社区，进而促进整个社会形成向上的理念，这是一个长期化的过程，需要长期潜移默化的倡导。

2、组建较为稳定的核心志愿者团队，引领志愿服务社会化

目前，越来越多志愿者广泛参与到社会服务中来，但是由与志愿者本身固有的流动性、自发性等特点，导致志愿服务缺乏有效管理，因此，组建叫为稳定的核心团队，利用他们的社会影响力来引领志愿服务社会化不失为一个好的选择。目前，主要以三种类型的志愿者作为较为稳定的核心式人物，第一种是全职成为自己成立的民办非企业工作的专职人员，以广东启智赵广军等人为代表，把自己职业化，通过会费，资助以及政府购买服务等方式维持自己的生存问题。第二种是以广东狮子会为例，由一些财务、时间自由的人组成，有较高的入会门槛的组织，既让会员成为组织核心，也通过会费、捐赠等方式使得组织的持续运营。第三类是退休的干部，他们已经没有生计上的顾虑，却有着丰富的社会资源和空闲时间，在退休之后热衷于做回馈社会的事情，例如“美丽中国”基金会，组织者通过活动，利用自己年高德劭的社会影响力，带动志愿服务事业的发展。

3、促进志愿服务市场化，打通志愿服务交流六通道

让公益志愿的理念融入到人们的生活、心灵中去，打造快乐的广东志愿文化。具体措施如下所述：

（1）打通志愿服务接受机构与注册志愿者团队之间的“通道”。通过志愿者服务社区化，在福利院、敬老院等机构有志愿服务需求时，可以第一时间向对口服务的志愿者团队反映。如果这个团队解决不了这一问题，福利院等可以向区、市一级志愿者管理机构求助。

（2）打通志愿者内部之间的“通道”。如通过市、区志愿者信息发布平台，加强同一类型、同一服务内容志愿者队伍之间的联系，避免重复干活和服务对象被重复服务。

（3）打通注册志愿者和临时想做志愿服务的志愿者之间的“通道”。如广州建立广州志愿时系统，注册零门槛，可以充分了解志愿者、志愿组织和志愿服务的信息。

（4）打通志愿项目信息公开的“通道”。如召开项目推荐会对精品项目进行推荐，引导支持方在大会现场与项目提供方进行深入式交流，从而将项目更好的推崇，得到资金支持而良性发展。

（5）打通资金对接和利用信息的“渠道”。如广州市青少年发展基金会，设立托管账户，所有支持方提供的爱心善款通过托管账户直达项目实施方，对接渠道的开放透明化使大量社会资金、志愿者直接参与到志愿服务当中。

（6）打通各方对志愿服务影响的“通道”。如从各个领域邀请出代表人，也包括公益达人，企业家等等聚集在一起，充分利用政府的支持，企业家对于运行的智慧和草根组织服务的落地，因为参与的代表来自于不同的领域，从而使得决策能更为全面，志愿服务更能长久发展。

四、结语

经过了半年的学习和工作，笔者终于完成了《广东省志愿服务管理现状及建议》项目调研和的论文撰写。从开始定题到系统的实现，再到论文文章的完成，每走一步对笔者来说都是新的尝试与挑战，这也是笔者独立完成的最大的项目。在这段时间里，学到了很多知识也有很多感受，从对广东省志愿服务现状不了解的状态，笔者们进行了实地调研、向在志愿服务领域有丰富经验的从业者听取意见、查看相关的资料和书籍，获取了丰富的知识。从中笔者也充分认识到了志愿服务这一新兴的行业是未来人们生活中必不可少的一部分，更希望通过我们对广东省志愿服务更加系统的介绍，让其他志愿服务发展滞后的地区学习并取得经验，让志愿服务理念更加深入人心，做到“人人志愿服务”。

注解：

① 魏国华、张强：《广州志愿服务发展报告》，社会科学文献出版社，2014年9月。

② 广州市萝岗区善德助学会的秘书长

③ 广州志愿时是一个用以登记注册志愿者、组织发布志愿活动、记录志愿者服务时长、提供志愿者交流平台的网站

④ 评估标准参照合众泽益志愿服务中心联合发布的《中国企业志愿服务发展评价指数（2014简版）》