英国出租车行业法律监管改革及启示

城市出租车行业的监管是一个世界性难题，近年来互联网技术的大规模应用使竞争格局发生了一些变化，政府的监管面临新的挑战和机遇。国内诸多学者尤其是一些自由主义经济学家以执政党和政府提出的简政放权号召为指引，从鼓励共享经济角度明确提出了终结传统的出租车管制政策的主张。与之形成对比，实务部门则呼吁理性看待新技术的应用结果。出租车的监管改革牵涉到诸多方面利益，牵一发而动全身，交通运输部及各城市政府正在密切关注行业发展动向并考虑出台新的法律规则。打车软件、第三方平台公司在发达国家的兴起要早于中国。打车软件Hailo于2011年在英国出现，2012年盛行。2013年至2014年，英国学界和实务部门就此对监管规则的影响展开了大规模调研并提出若干改革主张，一些地方政府还修改了相应法律。英国虽与我国国情不同，政治与法律体制上存在较大差异，但基于市场特征的监管规律还是可以借鉴的。本文拟对英国出租车行业的运行现状、相关立法的沿革、改革方向进行简要分析，以为我国立法提供参考。

一、英国出租车行业发展现状及相关立法

出租车行业的监管可追溯至公元1635年伦敦和威斯敏斯特地区对出租马车的数量限制，据此英国可称得上是世界上出租车监管史最长的国家。广义的带司机的出租用车包括出租车(taxi)和私雇车(private hirevehicle，缩写PHV)，前者可从事上街巡游(hailing，扬招)、站候(ranking)及预订(pre-booking)业务，但后者只能通过预订获得业务。根据英国交通部网站公布的统计数据，截至2015年3月，英格兰和威尔士地区(政府未统计自治程度较高的苏格兰和北爱尔地区)共有租赁车251500辆，其中出租车81200辆，私雇车170300辆，两者之比约为3：7。共有持证司机309200人，其中持出租车驾驶许可证的62700人，持私雇车驾驶许可证的165400人，同时持出租车和私雇车驾驶许可证的81100人。英格兰和威尔士地区共有人口5741万人，出租车和私雇车的每千人拥有量分别为1.4辆和3辆。首都伦敦的这一数字分别是2.6辆和7.3辆，为全国之最，其服务水平亦被公认为世界一流。英国交通部对2009年至2014年间的乘客满意程度进行了调查，城市地区出租车满意率6年来一直在69%左右，居世界全列，远优于我国多个城市的调查结果(满意率不足四成)。

英国的出租车行业管制一般被认为是成功的典型，这得益于其比较健全的法律体系。作为普通法法系国家，正式的成文立法及法院的判例均具有约束力。1831年的《伦敦出租马车法》要求“所有出租马车持证经营”。1847年起在伦敦外地区实施的《城镇警察法》正式确认，乘客享有制缔约权。基于维护公共秩序，政府有权对车辆数量进行限制，有权制定并公开发布运价。1869年《首都地区公共马车法》则规定，伦敦主管当局可以制定严格的出租车司机准入条件如品行和经济状况，但无权对出租车数量进行限制。为解决出租车供给不足、黑车泛滥的问题，1976年颁布的《地方政府法》、1998年《伦敦私雇车法案》进一步明确了颁发执照的相关规则，其最大看点是引入了无准入数量和价格管制的私雇车制度。1985年出台《运输法》，对出租车的共乘和以“公共汽车”角色提供地方性服务进行规范，并针对牌照主管当局权力过大的实际，规定当局若拒绝增加出租车数量则应承担义务，向新的入行申请者证明“本地区的出租车服务需求没有明显的未满足现象。”

二、英国相关机构的改革主张及评价

尽管英国出租车行业管理水平处于世界前列，政府部门一直没有放弃过提升服务质量的努力。公平交易局隶属于商务创新与技术部，以促进有序竞争和保护消费者为目标，其先后在2003年、2007年发布专题研究报告，推进出租车行业管制革新。英国法律委员会是依据1965年《法律委员会法案》设立的促进法律改革的独立机构，旨在提升法律的公正度和收益率。针对打车软件兴起后的新情况，该委员会在2014年5月发布名为《出租车与私雇车服务》的长篇报告，就行业监管存在的问题和改革方向进行了研究，并向议会递交了一份《出租车与私雇车服务法》草案。

(一)英国公平交易局的改革主张

在2003年时，英国45%的地方政府实施出租车准入数量限制，52%的出租车在受限地区运行。95%的地方政府实施价格管制，如伦敦地区的固定价格制、威尔士和苏格兰的最高限价制、北爱尔兰的“最高限价制+最低价格制”。公平交易局2003年度报告《英国出租车与私雇车服务的规制》认为，“质量和安全管制的确有压倒性的理由，但准入数量限制政策降低了服务可得性和质量，应予以废除。在价格管制方面应留足竞争的空间，全国应统一为最高限价制。”报告指出，2012年全国约有180万人乘坐过黑车。在全面废除出租车数量管制后，黑车将失去生存空间，出租车数量将至少增加30%，每年可节省的乘客等待时间将达250万小时。2003年度研究报告发布后，各方反应不一，争议的焦点在于准入数量的管制。

英国议会交通委员会提出了严厉批评，认为报告最大的问题就是缺乏实地调研的数据支持，很多结论纯属闭门造车式的臆测。

(二)英国法律委员会的改革主张

英国法律委员会在2014年5月的报告中指出，17世纪确立的出租车法律监管框架200多年来几乎没有发生重大变化。自1976年引入私雇车体系后，当前在面临的最大挑战是，智能手机和互联网技术对行业产生了革命性影响，法律调整显得滞后。法律委员会的这项调研始于2011年，在广泛接触各利益团体、商讨专家学者后，提出如下修法建议。

一是在立法的价值取向上倡导价值整合，呼吁从以往单纯的消费者中心或经营者中心主义转向多元主义。二是在立法体系建设上，建立单一法律框架下的双轨制雇佣车服务体系。三是在管制内容上，分为准入、价格和服务质量三部分实施。四是要在法律上厘清出租车和私雇车的界限，实现分工协同发展。五是对第三方平台公司进行合理管制。

英国公平交易局和法律委员会在国家治理体系中具有举足轻重的地位，其改革主张对立法实践产生了重要影响。以出租车的准入数量管制为例，在314个地方政府中，2011年有86个在实施准入数量管制，2013年至2015期间变为88个。这表明地方政府已经不将解除准入数量管制视为必然任务，而是以获得和扩大社会净福利为目的，相机进行市场调控。

(三)对英国监管改革的评价

出租车的监管改革实际上体现的是政府管制与市场自治的互动，在市场环境发生变化后，政府管制行为要进行相应调整。市场失灵和管制失灵在理论上划定了政府和市场手段的边界，其边界演变导致法律制度的变革。互联网技术在打车领域得到大规模应用后，乘客与司机的匹配效率提高，预定出行比例有明显增加，司机乘客可实现互评信用等级，信息不对称的困境得到一定程度的消解，传统巡游模式的负外部性减弱。英国政府充分利用上述有利条件，在某些方面放松了管制，例如对第三方平台公司视具体情形纳入特许范围;基于完全竞争特征，在全国范围内统一私雇车服务的质量标准，收回地方政府在这方面的自由裁量权。与此同时，在另外一些方面则加强了管制，如要求私雇车与出租车划清界限，用“随时随地上车”代替过去含混不清的“招徕顾客”概念，要求其适当错位发展。这体现了政府对市场功能的准确认识。

三、英国出租车行业监管对我国的启示

在我国，很多城市长期以来实行严格的准入数量管制，在质量监管方面的执法力量投入则相对不足，消费者的体验不佳，司机过劳驾驶，出租车公司通过掌控牌照渔利，政府的管制行为受到质疑。2013年末，以腾讯公司旗下的“滴滴”、阿里巴巴旗下的“快的”为代表的一大批打车软件面世，展开激烈市场争夺。2014年4月，拼车软件登场。仅仅4个月后，滴滴、一号、易到、神州、优步等专车软件又横空出世。至此。互联网租车形成了打车、拼车、专车等3种模式。打车的承担主体是传统出租车。拼车市场均为私家车，车主通过拼车软件和网站联系需求方，最为典型的为滴滴的“顺风车”。在专车领域，少部分车辆由互联网平台在汽车租赁公司承租，大部分为挂靠汽车租赁公司后又被司机反租的高端私家车。上述三车并行的发展态势，提高了租车服务的可得性，给消费者带来了全新的体验。一些专家直呼松开政府之手，全面解除出租车行业的管制。

英国的相关改革的思路已经相当清晰，即带司机的租车市场只能分为两种：出租车和私雇车。前者不具有完全竞争市场调整，政府加强管制;后者属于完全竞争领域，政府要促进公平合理的竞争。在我国出现的专车(又称网络约租车)实际上就相当于英国的私雇车。强调专车属于完全竞争领域，并不意味着可以放任自由。对具有派车功能的平台公司，必须取得运输行业许可证。私家车从事营利性活动，原则上应予禁止。考虑到我国城市有一大批低技能的劳动者，在完全放开出租车市场后，过度竞争极有可能发生，这在一些地区已经被证实，因此，专车必须和出租车划清界限。为回应公众对管制俘获现象的担忧，在加强政府权力的同时，尤其重视加强对权力的监督和约束。

我国在中央层次至今无关于出租车行业的专门立法，受《立法法》限制，地方层面的立法不大可能有较大创新。面对新技术的冲击，由中央出台一些原则性、底线性的规定很有必要。这需要各界人士凝聚共识。有必要效仿英国，由主责不同的机构在调研基础上发布研究报告，比如负责维护市场公平竞争的国家工商总局、侧重于宏观市场调控的国家发改委、侧重于维护行业稳定的交通运输部、专司法制改革的国务院法制办，独立的民间机构也可以加入到这一行列。出租车行业的立法要以维护社会整体利益为首要原则，协调好自由、效率、秩序、公平等价值之间的关系。