棚户区改造的困境与出路——以宜昌市为例

棚户区改造是一项重要的民生工程和发展工程，是完善住房保障体系、实现“住有所居”的重要举措。作为长江经济带和三峡城市群的核心城市之一，宜昌市将棚户区改造工作与大城建设相结合，逐步探索形成了“大棚改”的工作思路，取得了良好的效果。在开展棚户区改造工作的过程中，宜昌市也面临着一定的困境，需要多方合作，来共同探讨与寻找理想的出路，促进城市的再生和可持续发展。

一、棚户区改造的背景与现状

随着宜昌大城建设的逐步展开，一座以后现代理念建设的生态之城逐渐浮出水面，这也对城市整体人居环境提出了更高的要求，为了响应国务院对全国棚改工作的要求、跟上宜昌大城建设的步伐，宜昌市的棚户区改造，也开始进入大踏步的高速运转时期。这既是改善民生，解决低收入家庭住房难的需要，也是破解供需矛盾，提高土地利用效率的需要，更是强化城市特色，提升城市形象的需要，通过改造棚户区，可以更好的优化城市空间布局，完善城市功能，优化产业结构，转变经济发展方式。

早在国务院出台三年棚改计划之前的三个月，宜昌市就编制了2015-2017年棚改三年行动计划，计划实施9大片区、164个项目、4.6万户的棚户区改造，目前已经取得良好进展。2015年，作为宜昌棚户大改年，已启动城市棚户区改造项目24个和城中村改造项目63个，累计签订征收协议16276户;筹措棚改资金209.94亿元，为后两年的工作奠定了良好的基础。

目前宜昌市的棚户区改造主要有以下四种做法：一是拆除重建，对房屋破旧、功能不齐、公用设施老化、安全隐患突出、无保留价值的建筑及片区拆除后重新建设。二是改建结合，对具有典型历史文化特征、有一定保留价值的老旧建筑及历史街区，实施改造与新建相结合。三是只拆不建，对开发后不再具备开发条件的建筑及片区，拆除后只建设街头绿地或停车场等公共设施。四是维修完善，对建筑状况整体尚好，但外观破旧，综合环境较差的建筑及片区，实施维修加固、消除隐患、改善环境、综合整治。

二、棚户区改造面临的现实困境

(一)征拆难。征地拆迁是棚户区改造工作的第一步，也是实施起来最难的一步，艰苦细致的摸底和动员工作除了需要投入巨大的人力和物力之外，还需要科学的方式方法。在统一的拆迁政策之下，每户居民的实际情况千差万别，其各自的诉求也各不相同，更为重要的，他们实际所获得收益会有一定差异，由此对棚户区拆迁政策的公平感受也会不同，这些都会影响到他们对棚户区改造的支持态度，这就需要征迁工作人员“因户制宜”。另外，中国人普遍的安土重迁的观念，使得征迁初期的动员工作十分难做，如果遇到一些软硬不吃的“钉子户”，征迁工作就会变得愈加困难。这个问题是每一个从事一线征迁工作的工作者每天都会遇到的问题，他们在征迁过程中也会面临着巨大的心理压力需要不断的释放和调试，这也是需要关注的。

(二)资金难。棚户区改造，是改那些城市中住房条件差、居民自己无力改善住房条件的那部分区域，对于这些本身缺乏社会资源和经济能力的居民来说，他们无力从资金上给予支持。目前的棚户区改造资金主要靠中央补助资金和地方财政支持，鉴于中央补助资金的有限性，地方财政主要靠从国家开发银行和农业发展银行贷款，国家开发银行资金主要靠地方财政归还，而农业发展银行则主要靠抵押土地，这就导致两个方面的问题：一方面，贷款资金流转的速度比较慢，另外一方面，专款专用的制度在一定程度上制约了资金使用的灵活性。这两个问题致使棚改项目的配套基础设施资金严重跟不上，许多安置房拔地而起，但是周边基本毫无基础配套设施可言，在这样的情况下，棚改居民，特别是选用货币化安置的居民不愿意住进这样的安置小区，这就导致另一个问题——资金沉淀，因棚户区安置房库存大，且安置房无法用作其他用途，公司投入资金后，回笼速度慢，资金沉淀严重，严重影响资金使用效率。

(三)去库存难。上文提到的资金沉淀的重要原因就是棚户区安置房库存大，但是由于种种原因居民导致入住率并不高，不少已经建成的安置房小区入住率较低，有些马上建成的安置房小区的签约率也比较低。2015年，由于国家力推对棚改居民货币化安置，宜昌市更是打通了商品房与安置房的购买界限，以此来加速整个房地产行业去库存，取得了一定成效，但这同时也导致另一个问题，安置房小区去库存更加困难。在不少棚改居民的心里，安置房小区的工程质量诸如楼间距、绿地面积、配套设施、物业管理等方面均与商品房小区存在一定差距，他们宁愿选择价格较高但是自己觉得可靠的商品房，而不愿意选择棚改安置房。另外一些人，货币化补偿的资金有限，他们一方面觉得安置房“等房时间太长”，也觉得装修房子需要花费一大笔钱，有的在拿到补偿资金后，直接选择购买可以马上入住的二手房，而不是等安置房。并且相比于商品房，安置房在产权、交易时间、享有权利等方面都存在劣势，在这种形势下，如何让棚改居民住进安置房小区，也是一个值得思考的问题。

三、棚户区改造的主要出路

(一)因户制宜，做到“四个征迁”。征迁摸底和动员工作中做到关注个性，以人为本，满足多样化安置需求。根据居民的承受能力和实际需要，提供多样化的安置方案，设立多种可供选择的棚户区改造安置方式：一是对符合经济适用房、廉租房条件的拆迁户，可优先使用经济适用房、廉租房予以安置;二是选择定销商品房安置的动迁户，实行就近、就地安置，并享受定销商品房安置的优惠政策;三是选择货币安置且自行购买商品房的，在限定的时间段内，按照一定比例给予货币补贴;四是已享受过经济适用房或廉租房政策、选择货币安置且不再购买商品房的，可以将原经济适用房或廉租房转为商品房产权;五是通过安置房进行安置。每户根据自己的现实情况和实际需要，来选择个性化安置方案。在确定安置方案，面临拆迁的过程中，征迁人员还要做到以下“四个征迁”：依法征迁，即征迁政策必须依法依规进行;阳光征迁，让程序在阳光下运作，保证每一位居民的知情权;智慧征迁，开动脑筋，启发智慧，用智慧的方式化解难题;为民征迁，切实以被征迁居民的根本利益为出发点和落脚点。

(二)多元筹资，实现综合平衡。2014年，宜昌市棚户区改造就开始实行“以政策性银行贷款为主、商业银行贷款并重，各级财政补助为补充，社会资本多元参与，债券融资等先行先试”的总体思路，由单一筹资向多元筹资探索，广开渠道引来源头活水。除了争取农发行和国开行的贷款之外，还积极采取商业银行贷款、争取保障性安居工程项目及配套设施建设项目中央补助资金、发行全省首支保障房私募债等筹资渠道，特别是成功发行的全省首支棚改私募债，实现了棚改融资在资本市场直接融资领域的重大突破。除此之外，宜昌市还引入中建三局、葛洲坝集团、均瑶集团、国贸集团等实力品牌企业的社会资本积极参与棚改项目建设，均取得良好收效。

(三)提升质量，多渠道去库存。在棚改过程中，提升安置房小区的质量和竞争力是一个重要话题，之所以更多的人愿意选择商品房小区，主要是因为商品房小区的工程质量更可靠、所在地段区位优势更为明显、物业管理更为规范、基础设施和配套设施更为齐全等等。为了有效解决解决这些问题，宜昌市采用按照商品房小区标准建设安置房的办法，全面提升安置房小区的房屋质量和相关配套，在安置房小区建设好之后，政府开放其中的一部分楼宇作为安置房，同时剩下的楼宇直接参与社会竞争，与商品房小区共同推向市场。这对于全面提升安置房的质量、全方位对接市场需求起到了很大的推动作用。在这样的竞争机制下，宜昌安置房小区的建设更加多元化，户型、空间、配套公建设施等都力争能够充分满足居民的需要，甚至有所创新和突破。在今后，为了有效去除安置房库存量，还应该从政策上给予安置房购房者以更大的资金乃至社会保障优惠，以弥补安置房与商品房相比的先天不足。