古今中外治理为官不为的经验

◆顾 杰 梅全亮

(作者顾杰，武汉科技大学文法与经济学院教授、博士生导师；梅全亮，武汉科技大学文法与经济学院讲师、博士)

党的十八大以来，在从严治党的大背景下，随着八项规定的出台，国家反腐力度不断加大，特别是党员领导干部相关责任追究制度的逐步建立和实施，以“不能为”、“不想为”、“不敢为”等为主要特征的“为官不为”现象日益增多，主观上表现为 “庸政”、“懒政”、“怠政”，具体呈现为“做样子、唱调子、混日子、绕弯子、撂挑子、捂盖子”等6种为官不为的现象。“为官不为”作为一种负能量的行政文化现象在各级领导干部当中蔓延，势必影响国家公务员队伍整体的工作积极性，在当前国家社会经济改革的紧要关头，如果不及时进行治理或任由其发展，必将严重影响到我国的公务员队伍建设，进而严重社会经济发展。

领导干部“为官不为”，非当前我国社会所特有的负行政文化现象，作为传统官僚行政体制所带来的衍生物，古今中外皆有之。努力预防和治理“为官不为”也一直是古今中外各国官员管理制度的一项重要内容。经过千百年的历史积累，古今中外都积累了许多值得借鉴的宝贵经验。

一、中国古代治理为官不为:以人治为主、法治为辅的古代官吏管理制度体系

治国首先治吏，“吏者，民之本纲者也”，这是历史上诸多政治家的共识。封建集权专制的政治法律制度，决定了中国古代必然是“人治”的社会，而在古代政治机制中，实现“人治”的核心是“吏治”。华夏文明5000余年，以治吏为核心的中国官吏管理制度也源远流长，从以察举制和科举制等为主要代表的官员选拔制度，到以考课为主的官吏考核制度，再到以监察为主的官吏惩戒制度，构成了古代中国预防和治理“为官不为”的完整的官吏管理制度体系。在这套官吏治理体系当中，中国传统的“礼治”、“德治”、和“仁治”等“人治”思想始终占据统治地位，而法治却始终处于辅助地位。

(一)以察举制和科举制为代表的官吏选拔制度，力求选出德才兼备、能够有所作为的优秀人才

1、察举制与治理为官不为:通过举荐有能力的人才出任官吏，参与国家治理。察举制是自下而上推选人才的制度，由汉武帝于元光元年(公元前134年)确立。汉代察举制度，严格地说是从文帝(公元前179-前157年)开始，他下诏要求“举贤良方正能直言极谏者”，并且定下了“对策”(考试)和等第。察举制的特征是先举荐，然后经考试量才录用。

2、科举制与治理为官不为:通过考试，选拔德才兼备的人才出任官吏，参与国家治理。科举制度萌芽于南北朝，创始于隋、确立于唐、完备于宋，延续于元、明、清，前后经历1300年之久，为封建统治者选拔了众多的忠臣清官和良吏，对于有效调节封建王朝的政治生活发挥了积极作用。科举制度是朝廷开设科目，士人可以自由报考，主要以考试成绩决定取舍的官员选拔制度。科举制度的主要特点，在于“主要以考试成绩决定取舍”。它以公开考试的方式选拔官吏，根据成绩决定录取与否，是我国封建社会中后期的主要选官方式，它的实行标志着早在我国封建社会中期，选官方式已经达到了当时人类社会所能达到的最为客观、最为公正的阶段。

无论是察举制，还是后来延续了1300余年的科举制，其共同点都是通过举荐考试或科举考试的方式来选拔人才，“选贤任能”，其中所选拔官吏的“德”和“才”是决定是否任用的重要标准，即任人唯才、任人唯德，或者说，是从“进口”严格挑选“德才兼备、能力突出者”出任官吏，尽力避免一些“才能不足者或不会有所作位”人进入“官吏”队伍，这为官员被任用后能够抵御贪腐、勤政爱民、发挥才能、事业上有所作为，充分维护统治阶级利益、巩固统治阶级政权提供了强有力的保证。

(二)以绩效考核为核心的考课制度，注重考核官吏实绩，把考课结果作为对为官不为者、不能者、无实绩者进行惩戒和贬降的依据，从而激励官吏积极作为

1、考课机构的专门化。古代的考课机关又称考功院或考课院。它起于西周，至唐逐渐建立专司机构，并实行责守责任制，是有效进行官吏考核工作的组织保证。宋代考课机构独立于吏部之外，分别设立了审官院和专课院。审官院负责考核在京官员和地方高级官员，考课院负责考核幕僚官和县令。审官院与考课院的分设，使考课机构的分工与职责更为明确，考课更为具体，收效也更为显著。明代的考核机构又重归吏部，并新建了考功清吏司，对京内、京外官员进行逐级分考，使考课机构及其立法达到了较为完备的程度。清承明制，继续保留考功清吏司，并增加了更为系统的辖属机构，管理全国各级官员的政课考核。

2、考课内容强调工作实绩。中国古代统治者对考课的内容的确定十分重视，既注意全面性，又突出重点。其中把业绩作为考核官吏的重点内容。西周时，三年大比之考课内容就是“平教治，正政事，考夫屋，及其众寡六畜兵器，以待政令 (见 《周礼·地官司徒卷7》)”。至秦汉南北朝时，考课内容日趋完备，工作实绩仍然是考核官吏的重要标准。唐代把“四善二十七最”作为考课内容和最高标准，四善是，德义有闻、清慎明著、公平可称、格勒匪懈。这四条标准是对官吏在个人品德，工作作风和态度方面的总要求。“二十七最”是根据官员的不同工作性质和职责提出的不同要求，属于职绩的考课内容。对州县亲民之官，除了“四善二十七最”的考核标准外，还特别注重考核其经济政绩。宋、金至明清，考课内容更加全面化，除历代统治者所注重考核的工作实绩外，为加强中央皇权统治的力度，考核内容迸一步添加了对“德”，邵思想方面的内容，但能、勤、绩方面仍然是考绩的重点。

3、考课的标准既有基本统一标准，又有依职依事而定标准。我国古代考核官吏的标准和内容是根据官吏不同的职务和不同的职事分别制定，这体现了分类管理的思想。除按职务分工外，对所有的官吏还有统一的标准，就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等对官吏的基本要求。

(三)机构独立、体系严密、位显权重的古代监察制度，对官吏权力、行为进行监督，对官员的不作为及违法行为进行惩戒

1、监察机构独立。监察机构独自设立，自成一体，垂直领导，直接听命于皇帝，国家用它对内外百官进行监督，而且，中国古代监察机关的独立性随着时间推移而不断增强。到明朝，御史组织成为国家三大府之一，“御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此”。至清朝，为了充分发挥监察机关对官吏的监督作用，清朝将都察院设为中央最高监察领导机关，赋予其更高的社会地位和更集中的察官职能。

2、监察体系严密。六部是国家政务的总枢纽，历来是监察机关监督的重点。在明朝之前，已有朝代派御史负责监察六部之先例，但尚未建立固定的专门机构。清朝承用明朝做法，在六部设立六科给事中作为固定的监察机构。同时，各道御史除监察本道外，还分别固定监督中央有关部院衙门，一些重要的部院衙门被科道双重监察。总之，御史台逐步成为独立的中央监察机构，地方监察机关一般不受地方控制，监察机构和最终监察权由皇帝直接控制，便于监察机关排除干扰，提高监察效率。监察系统由上而下呈放射形散布，纵横交错，形成严密的监察网络。

3、监察人员位高权重。无论中央还是地方的监察官员，都官高位显。中央监察官员直接代表皇权进行监察，地方监察官虽然品级低，一般为七品，但依然可代表皇帝和朝廷行使监察、惩处大权，其职权范围广，权威重，能够无所顾忌，不畏权贵，以小制大，以内制外，充分行使监察、督查职权。

(四)以人治为主、法治为辅，共同构成我国古代官吏管理制度的基础

纵观我国古代法制史，尽管商即有《官刑》(见《尚书·伊训》)，用于约束统治集团成员、惩治国家官吏犯罪及其违纪与失职行为，秦代即有“渎职罪”(见秦简所载《厩苑律》、《牛羊课》等规定)，用于惩治官吏失职行为，特别是到封建帝制后期，法治在治理官员为官不为行为的地位得到进一步的提高，如 《大明律》和《大清律》中都有关于官员失职、失察予以处置的规定，但法治思想在国家治理当中始终处于从属地位。以“德治”、“礼治”和“仁治”为主要内容的“人治”思想观念却是以帝王为核心的统治阶级治理国家、管理官吏的主要手段。“人治”思想是中国古代帝王权力由“天”授、“神”授思想的体现，帝王是天、神之化身，一人代表天、神向天下所有子民行使统治权力，天下之土，莫非王土、天下子民，莫非君民，其官僚体系中的官吏仅是辅助君王治理天下的工具，帝王完全居于所有法律制度之上，拥有无上权力，因此在此基础之上的“德治”、“礼治”和“仁治”等“人治”思想构成我国古代官吏管理制度的基础，始终处于主要地位，而法治仅仅处于次要地位。

二、西方国家治理为官不为:以法治为基础的国家公务员制度

(一)公务员制度:治理“为官不为”的制度保障

1、公开考试，择优录用。现代公务员制度最早起源于英国，至今已有150余年的历史，先后被许多西方国家普遍采用。西方国家公务员选拔制度已经十分成熟和完备，西方各国都把通过公开竞争考试，然后择优录用作为公务员选拔制度的核心，也作为选拔国家公职人员的依据，确保在公平竞争的前提下，选拔出能力强、能够有所作为的优秀行政管理人员。1870年，英国枢密院明文规定，对应考公务员者一律实行公开竞争考试，经考试合格者再实习半年到一年，择优录用。1946年，法国《公务员总章程》确立了公务员一律实行竞争考试，择优录用的原则。1883年，美国《彭德尔顿法》确定了竞争择优的录用原则，明确规定文职人员应通过公开考试。实行公开考试录用制度，对选拔录用的公务员今后在自己的工作岗位上发挥能力、有所作为发挥了重要的作用。首先，在录用公务员过程中，严格把关，层层筛选，从而把有真才实学和“能为者”送到公职岗位上。其次，考试制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对于建立一支精干、稳定和高水平的、能够有所作为的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起到了重要的作用。因此，许多国家政府通过立法形式把考试制度固定下来，并形成公务员选拔制度。

2、强化培训，提高能力。西方各国都很重视公务员的培训工作，并将公务员培训视为不断提高公务员为官能力的主要手段。目前，日本每年公务员培训率约为1/5，美国每年公务员培训率则达到1/3。西方国家在公务员培训中，还制定了相关的能力标准。1994年，美国政府将不同层次甚至不同部门工作人员需要的工作能力开列出了一份清单，作为公务员培训和自我提高的指南。英国1990年代初将高级公务员的培训定位于能力本位，并订立了统一能力标准。对公务员进行培训不仅有利于提高公务员业务能力和素质，而且能够在一定程度上防止公务员随年龄增长出现知识老化、能力降低进而出现为官“不能为”的现象。

3、扩大交流，增强活力。为克服职务常任造成的公务员长期在一个职位上的经验主义惰性，激发公务员在新岗位上积极主动作为，各国普遍采用增强公务员活力的公务员岗位交流制度。交流主要有三种方式:政府内部同级公务员的横向流动、不同级公务员在保留原职级基础上的纵向流动和政府同外部企业部门高级管理人员之间的流动。

4、绩效考核，依绩升降。西方国家普遍采用在客观、公正、合理的基础上依据实绩对公务员的工作绩效进行考核，并根据考核结果决定公务员的奖惩和职位升降。首先是注重实绩，强调效率、结果和目标导向，以在规定的时间完成目标任务或取得实际效果者为标准，即重结果、轻过程。其次是注重考核结果激励作用，根据绩效考核的结果，确定公务员的奖惩、升降和工资待遇，如美国特别强调“择优晋升”原则，对于考核特别优异者，提升工资一级，对于考核结果为不满意者，要按其程度分别予以减薪、降级、免职等处分。西方国家注重考核结果的应用，把公务员的绩效考核同被考核者个人的发展前途以及物质利益密切结合起来，无疑是对公务员积极作为实施的一种激励措施，可以充分调动他们的积极性、主动性，促使公务员更努力地为公众服务，积极作为。

5、高额薪金，养廉防腐。合理的薪酬制度既是激励公务员在自身岗位积极作为的强大动力保障，也是有效保持公务员廉洁、公正为官、防止出现贪腐和为官不为行为的重要手段。首先，在西方国家，针对公务员大多采用高薪养廉制度。公务员的工资水平往往处在社会平均工资的中等偏上水平，人均年收入明显高于制造业从业人员，而略低于IT等高科技行业和大型跨国公司从业人员。其次，实行动态调整机制。为保证公务员薪酬保持中等偏上水平，西方国家普遍采用工资动态调整，通过设立专门机构对公务员薪酬水平和趋势进行评估，并根据企业工资的变动情况，及时调整公务员工资标准。再次，优厚的社会福利。西方大多数国家的公务员的社会福利较优厚，范围较为广泛，包括保险性福利、工作性福利紧贴、生活福利津贴、生活困难补助和提供各种公共福利设施的福利。

6、廉政监控，提升道德。为提升公务员道德标准，防止公务员为官不为，增强公众对政府和公务员的信任，遏制腐败及公务员的为官不作为行为，西方各国通过廉政监控机制提升公务员的道德水平，包括:坚持不懈反思官员为官的伦理价值，建立专门道德管理机构，持久开展伦理道德训练，完善道德净化机制，全面提公共伦理基础，培育官员良好的为官文化。其中，行政伦理法制化是一个重要趋势。1978年，美国国会通过了《政府道德法案》，1993年美国又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》。加拿大于1994年颁布《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》。墨西哥又紧随其后制定了 《公务员职责法》。法、德、英、荷、挪、芬等许多发达国家都先后颁布了类似的道德法典。1998年，联合国经济合作与发展组织发布的《公共服务道德理原则》建议书中提出，为推进公共服务中的道德行为，成员国需要采取行动，确保体制和制度的良好运行。经济合作与发展组织建议，应该给担任公职的公务人员提供明确的道德规则和指南。日本于2001年4月实施了《国家公共事业道德法》。

7、官员不为，依法惩戒。为官不为，其实是公务员的一种较为隐蔽的故意不履职、不尽责行为，或者说是一种更高层次的公务员违法失职行为。西方国家对此都有明确的惩戒制度，也称作纪律处分制度。公务员如拒不履行自身职责和应尽义务，或在执行公务过程中出现失职或违法行为将受到惩戒。法国《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定:“公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯任何违法行为，应受纪律制裁。”日本《国家公务员法》第82条、《地方公务员法》第20条也规定:职员违反职务上的义务或玩忽职守，做出与全体国民的服务者不相称的不良行为，作为惩戒，可做出免职、停职、减薪或警告的处分。美国《公务员行为细则》之5第4条规定:“如公务员委员会发现某项任用违反公务员法、公务员行为细则或具体规定，或有关雇员违反上述法令、细则与规定，或违反上述法令、细则与规定而占据某一职务，该委员会应通知有关雇员与业务机构后，要求进行澄清解释，并有权向有关任命官员提出事实，发出有关纪律处分或开除的指示。”法国《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定:“公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为，应受纪律制裁。”

(二)法治化:西方国家治理为官不为的基础和前提

以英美代表的西方国家具有悠久的法治传统，法治是西方国家政治生活的基础。包含“理性、法治、效率、责任”等核心价值的西方国家公务员制度，为西方各国治理官员“为官不为”提供了制度保障。西方国家通过完善的公务员法律体系来规范和约束公务员的行为，如美国制定有《彭德尔顿法》、《公务员法》、《职位分类法》、《文官制度改革法》、《政府绩效与结果法》、《公务员行为细则》等，英国有《富尔顿法》和《文官守则》，法国有《公务员总法》、《国家公务员地位法》和《地方公务员地位法》，新加坡有《公务员守则和纪律条例》等，通过这些法律制度对公务员的“为官不为”行为进行预防和治理，充分体现了西方国家依法治理“为官不为”的法治化治理理念。建立在法治基础之上的或者说由各国具体公务员法等法律予以规定的西方国家公务员制度，为西方各国治理官员为官不为提供了法治基础和法治保障，充分体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要求，开辟了行政管理法治化的新时代。