浅谈济南市城郊经济可持续发展问题与对策——基于对华山街道的调研

毕经海



浅谈济南市城郊经济可持续发展问题与对策——基于对华山街道的调研

毕经海

摘要：城郊经济是一种介于城市和乡村之间的特殊类型的区域经济，它既是城市经济扩展的基础，又是农村经济转化的先导。在我国统筹城乡发展和新型城镇化建设的大背景下，探讨济南市城郊经济可持续发展的运行规律、发展道路，对于推进济南市城镇化建设和消除二元经济体制具有重要作用。济南市城郊既是济南城区的经济腹地，又是生态屏障；既接受城区经济辐射，又最先受害于工业污染、生态环境破坏。应从经济、社会、生态、制度等多方面入手，寻求实现济南市城郊经济健康发展、社会保障不断完善、生态系统良性循环的可持续发展之路。

关键词：济南市；城郊经济；可持续发展；城镇化

城郊经济作为统筹城乡协调发展的重要环节，其可持续发展无疑是解决城郊地区的各种矛盾和问题的基本途径。国内外经济学家强调，我国城郊经济发展具有一定的特殊性，活力强、潜力大，将会成为与城市经济、农村经济并驾齐驱的新兴发展势力。因此，济南市城郊经济的可持续发展关系到济南市新型城镇化进程的稳步快速发展，关系到济南市城、乡经济的共同繁荣，是实现济南市经济、政治、文化、社会、生态文明 “五位一体”全面发展的必然要求。本文以此作为出发点，从理论与实证角度研究济南市城郊经济可持续发展问题，对济南市城郊经济可持续发展特点、存在问题进行系统研究，从而给出济南市城郊经济可持续发展对策建议。

一、济南市城郊经济可持续发展面临的主要问题分析

（一）济南市城郊经济发展现状

1．济南市基本区位情况

济南市是中国经济大省——山东省省会，位于山东省中西部，南依泰山，北跨黄河，南高北低，分别与西南部的聊城、北部的德州和滨州、东部的淄博、南部的泰安和莱芜交界，是山东省政治、经济、科技、教育、文化和金融中心。济南北连首都经济圈，南接长三角经济圈，东西连通山东半岛与华中地区，是环渤海经济区和京沪经济轴上的重要交汇点，环渤海地区和黄河中下游地区中心城市，山东半岛城市群和济南都市圈的核心城市。济南市现辖历下、市中、槐荫、天桥、历城、长清6区，平阴、济阳、商河3县和章丘市，共设54个街道办事处，65个镇，27个乡，487个居民委员会，4657个行政村，棚户区 38 片，城中村77个。济南市总占地面积8177平方千米，市区占地面积3257平方千米（资料来源：行政区划网）。

如下表所示，2013年济南市生产总值（GDP）为5230．19亿元，人均生产总值（GDP）75254．53元，折合12151．15美元。从各区县市来看，历下区、章丘市和历城区生产总值（GDP）领先，商河县生产总值（GDP）最低；从人均生产总值（GDP）来看，历下区人均生产总值（GDP）为19426．74美元，位居第一，市中区和章丘市分列第二、第三位，人均生产总值（GDP）分别为13294．97美元和11397．53美元，商河县人均生产总值（GDP）最低，为4237．25美元。截止到2013年，济南市仍有两个区县人均生产总值（GDP）低于全国平均水平。作为经济大省的省会，与其应该具备的经济实力很不相符，形成“小马拉大车”的局面。造成在济南都市圈中的核心城市地位有所下降，不仅自身经济发展受到抑制，产业升级、拉动消费等问题受到制约，难以突破现有的发展瓶颈，而且对于济南市周围的省内外地区起不到良好的辐射带动作用，若这种局面得不到转变，将会造成济南都市圈经济发展凹陷区。

2013年济南市各区县市GDP和人均GDP排名表

资料来源：济南市统计局，济南市统计年鉴（2014）

2．济南市城郊经济发展水平整体偏低

首先，济南市城郊经济发展水平较低。济南市城郊地区规模较小，除传统农业外，第二、三产业科技含量偏低，发展远远滞后于济南市城区，二三产业之间以及两者同农业之间缺乏有效的联系，产业优势得不到有效发挥，因此造成济南市城郊经济发展水平低，对于周边区域的经济无法起到良好的带动作用。2012年济南市生产总值4812．68亿元，其中市区和县区分别为3051．11 亿元和1374．57亿元，暴露出济南市城郊县域经济劣势。其次，济南市城郊与市区经济发展不平衡。2012年济南市区和县区GDP分别为3051．09 亿元和1374．8 亿元，分别占全市的68．9%和31．1%；除章丘市外，平阴县、长清区、济阳县、商河县4 个县GDP普遍较低，城郊经济明显成为济南市整体经济发展短板，市区和城郊之间经济发展不平衡凸显。

3．济南市城镇化速度放缓

据统计，从1995年到2007年济南市城镇化水平由34．32%迅速上升到63．05%，12年间济南市城镇化水平提高了28．73个百分点，年均增长5．2个百分点。这一时间范围内济南市城镇化的高速发展归功于我国改革开放良好的外部发展的大环境，一大批外资争相进入中国，外来资本推动了城市的扩张和经济的高速发展。但2012年济南市城镇化水平为65．5%，从2007年到2012年近6年的时间里，济南市城镇化水平仅提高了2．45%，年均增长0．64%，表明济南市城镇化发展受到金融危机等不良外部条件的影响速度明显减慢，这在一定程度上影响城郊经济的发展。

4．济南市城郊空间分布比较分散且土地利用效率不高

城郊空间布局散、不均衡，存在城镇等级结构不合理和中间层次发展较为薄弱的缺点。从空间来看，大部分济南市城郊位于交通要道周边和资源集中开发地区，造成北部密集而南部相对稀疏的城镇空间分布。这种布局反映了济南市作为省会城市，虽然处于省会城市群的中心地带，但其传导力较弱，辐射能级也比较低。城郊空间利用效率不高，并且地域差距较大。发展规模偏小与经济实力偏弱的中心城区的周边县城空间利用效率不高，具体来说，如下图所示，济南市城郊经济的产业密度远远低于济南市城区的产业密度。

2012年济南市及各县区产业密度图

（二）济南市城郊经济可持续发展面临的主要问题

华山街道作为济南市城镇化建设的示范片区，是济南市历城区的下辖街道级行政单位，地处历城区北部，总面积29．8平方公里，辖26个行政村，人口3万人。华山街道南靠工业北路，东临济南国际机场，北接济青高速，二环东路和北园高架桥把华山街道与济南中心城区连接在一起。在济南“打造四个中心、建设现代泉城”的总体规划下，作为济南市“城镇化建设的示范片区，经济增长的隆起带、生态文化的制高点”，华山街道的经济、社会、生态等发展方向在济南城郊发展中具有代表性。因此本文结合对济南市城镇化建设的示范片区——历城区华山街道的调研展开分析，对于今后济南市的城郊地区定位发展以及济南市城镇化建设具有很好的借鉴意义。

1．济南市城郊经济产业结构不合理导致驱动力不足。随着济南市城镇化的不断发展，城郊地区经济第一产业不断下滑，第二产业占据主导，并且济南市整体城市化水平不高导致第三产业发展水平较低，矛盾突出。由于济南市城郊地区主要是一些劳动密集型和资源密集型产业，一方面产业技术含量偏低，产业结构层次低，科技含量低。以华山街道为例，辖区内企业60%以上为石材加工厂，过于依赖对资源的粗放利用，加之地域分割严重所导致的生产要素流动受阻，缺乏技术支持，石材产业链条短，产业关联度低，造成产业结构趋同，不利于经济长远发展。另一方面，二三产业对土地的挤占迫使农业发展处于停滞甚至萎缩状态，城郊地区的农业经济遭到威胁。这种资源消耗型的落后产业不仅因为落后的技术而增高生产成本，阻碍了经济效益的提高，而且也导致了严重的环境破坏等问题，不利于城郊经济的可持续发展。

2．济南市城郊人口构成复杂导致社会矛盾突出。济南市新型城镇化过程中出现大量农村人口不断涌进城镇的现象，使经济发展成果被抵消，入学难、交通难、看病难等问题长期以来得不到有效的解决，大大降低了济南市城郊地区人民的生活水平。以华山街道为例，辖区内的齐鲁制药厂、维尔康食品有限公司、盖世物流集团等大型企业吸引大量务工人员，这就增加了企业驻地周边的住房、交通等方面的压力，辖区内还乡店村和宋刘村就是典型的进城务工人员集散地，是蚁族的温床，人员构成复杂，食品卫生、垃圾处理、消防安全等问题突出，增加了城市管理难度。同时，大量失地农民失去了赖以生存的生产资料的同时又难以找到固定工作，形成就业压力。

在就业、社会保障、医疗、生活环境等方面保障力度不够，容易形成城郊社会不稳定因素。

3．济南市城郊过渡性质导致管理滞后。城郊地区处在城乡过渡地区，缺乏总体规划。政策的实施和执行上存在一定困难，以华山街道为例，辖区内26个村居聚居缺少规划，或者只重视总体建设规划而忽视环境规划。村居村舍不合理的建设对华山街道整体村容村貌造成负面影响，对城郊生态资源造成浪费。此外，由于城郊工业规划布局分散，对生态环境特别是地下水造成了污染，又缺乏必要的环保设施和系统，影响了城郊居民的生活质量。

二、济南市城郊经济可持续发展的建议

针对济南市城郊经济可持续发展过程中出现的问题矛盾，济南市城郊经济可持续发展的建议如下。

（一）以新型城镇化建设为契机，增强济南市城郊经济发展驱动力

济南市新型城镇化建设是济南市全面建设小康社会的重要载体，将城乡一体化发展提升到一个新的高度。新型城镇化要进行造城运动，但不仅仅是造城运动，其发展路径要严格体现可持续发展理念。

1．着力发展济南市城郊都市型高效生态农业。根据市场的需求，通过在济南市城郊地区发展一批具有城郊区域特色的商品性农业项目，调整大农业内部结构。要大力发展都市型农业和高效生态农业，打造一批在济南市及周边地区知名度较高的休闲农业项目，建设济南市城市生活的后花园。例如，华山片区发展定位于集历史文化、生态景观、旅游休闲、商务居住等多功能为一体的大型城市综合体，其中旅游产业将是其今后的主导产业，或将打造成全市的四大名胜之一。优越的生活、生态、生产环境必将吸引各个阶层的精英聚集于此，届时将为片区发展提供不竭的内生动力，区域人口将达20万人，将拉动滨河新区在整个济南北部经济社会更快发展，对整个城市面貌改善也具有重大作用。

2．土地集约利用，为济南市城郊经济可持续发展提供土地保障。制定规划要科学合理，加强对城郊土地开发管理。例如，华山街道这种新兴的城市区域因其丰富的土地资源和较低的土地价格，尤其吸引大型开发企业的入驻，能够带动区域基础设施配套水平和整体环境的快速提升，从而更快的推进城市空间拓展和规模扩张。要在保证济南市546万亩土地红线的前提下，从生态、经济和社会三个方面综合协调农业用地与非农建设用地的关系，保证粮食产量和农民居住标准不下降、环境不恶化，节约集约利用土地，转变土地利用方式。以华山街道为例，在华山片区征地补偿中，被征用土地每亩14万元，以村为单位发放给村集体，对符合保障政策的村民按人均30平方米标准建设商业用房，由村集体统一管理。

3．提高人口素质，加强济南市城郊经济可持续发展的人才储备。应遵循以人为本的原则，利用城郊农业产业一体化运作的良好时机，带动城郊农民专业技能和就业的提高，将农民的职业教育同济南市城郊农业产业化相结合。还要加强对济南市城郊人口的有效管理，通过加强教育、组织培训等方式提高济南市城郊人口素质和农民工的专业技能，增强城郊剩余劳动力的专业知识和就业能力，切实提高其收入水平，要坚决打击将科教专项资金挪为他用的违法行为。加强对农民的普法宣传和教育，提高农民素质和文明程度。

4．促进科技与城郊经济发展密切结合。积极鼓励自主创新，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，注重协同创新。济南市城郊经济发展要把技术优势转化为产业优势，积极营造创新友好环境，实现创新驱动发展，争取创建国家创新型城市。以高端高质高效为主攻方向，加快形成服务经济主体带动、高新技术产业和先进制造业强力支撑、现代农业突破发展的高层次产业结构。加快用高新技术和先进适用技术改造提升原材料和消费品工业，构建都市型、城郊型现代农业产业体系。

（二）以全面建设小康社会为契机，发展济南市城郊社会事业

1．因地制宜完善济南市城郊社会保障体系。必须从维护广大群众根本利益的高度，坚持民生优先、共建共享，着力解决影响社会事业发展的根本性问题，完善公共服务和社会管理，以推进基本公共服务均等化为目标，拓宽公共服务范围和领域，改进公共服务供给方式，扩大公共服务供给总量。以华山街道为例，华山片区作为济南市重要民心工程和民生工程，从住房、教育、养老等方面切实保障居民生活。

2．挖掘泉城文化，保护历史遗产。济南城郊发展应以深厚的历史文化底蕴为基础，大力实施文化强市战略，提升文化引领力、竞争力和创新力。应深入挖掘泉文化、黄河文化、龙山文化、名士文化、舜文化等特色文化资源。加强历史文化的保护和继承，做好非物质文化遗产的普查和保护，以改革向纵深拓展为契机通过创新以及产业结构调整促进经济持续健康发展，为建设宜居城市夯实经济基础。以华山街道为例，华山街道充分保护、恢复历史古迹，充分挖掘之前已经被埋没的古迹和文化，比如华山脚下的华阳宫等古迹。还将在华山的南侧规划建设华山博物馆和齐鲁塔，而在华山的北侧将建设黄河楼，这些带有标志性色彩的建筑将为华山国家历史文化公园增添更多的历史文化特色。

（三）以生态文明建设为契机，加强济南市城郊污染防治和生态保护

1．加大济南市城郊地区环保工作力度。改善济南市城郊落后的污水处理体系和污水排放管网，提高污水处理能力；加快济南市城郊地区旧村改造的步伐，改善居民的生活环境，进一步细化垃圾特别是生活垃圾的分类回收和处理工作，加强对生活垃圾分类的宣传普及力度，强化大家的环保意识。进一步改善居民的住房条件和居住环境，逐步实现济南市城郊居民居住社区化；加快济南市城郊地区公共设施建设，着力提高济南市城郊公共服务水平，预防为主，从源头上杜绝污染和事故的发生。以华山街道为例，华山新城浓缩了济南所有具有代表性的生态风貌，可谓泉城的“生态之巅”：还原华山、卧牛山的原始风貌，传承其本来的历史文化；开挖湖面增加了空气湿度，改善了生态环境；建设“一园四区”，居住区与自然景观相互辉映，创造了宜居环境；挖掘扩大华山湖的湖面面积，提高其缓冲和蓄洪能力；改善济南市东北郊的整体面貌，提升济南市的城市形象。

2．加快济南市城郊生态建设步伐。济南市城郊北部为平原，南部为山区，要因地制宜进行城郊生态建设，在农业化产业化经营的基础上，建立“资源—生产—消费—二次能源”的良性循环生态链和生态农业圈。例如，在紧邻济南市的平原地区努力发展循环经济，如进行再加工的设施农业、观光农业等；在南部山区地带培育发展特色种养殖业以及观光休闲等生态涵养型循环经济，集农产品生产和旅游休闲于一体。发展绿色生态农业的同时，还要鼓励辖区内的污染企业，特别是涉及化工、建材的企业采用新工艺，推进清洁生产，对高污染、高能耗的企业，如化工、水泥、铸造等实施强制淘汰制度，达到“节能、降耗、减污、增效”的效果。

（四）以制度创新为契机，保障济南市城郊经济社会可持续发展

1．经济发展规划要更加合理，兼顾城郊软环境建设。在规划中既要注重济南市城郊同城区的密切联系，又要注意其自身的合理布局，发挥其特有的生态功能和服务功能，通过建立和完善济南市城郊经济可持续发展科学评价的相关指标体系，将规划和发展数字化、科学化，及时收集、更新、反馈发展数据，为城郊经济进一步发展提供数据支撑和决策依据，从而加快实现济南市城郊经济增长方式的转变。在济南市城郊软环境建设上，应着力提升城郊形象，挖掘地域内涵，弘扬地域文化，加强城乡之间经济技术文化交流，使济南市城郊获得长足的发展。

2．强化环境行政管理与经济激励机制。加强政府的宏观调控，建立和完善与环境有关的法律法规，促进绿色产品的循环使用；运用经济手段和法律手段，如规范价格和税收、制定环境资源核算政策、绿色税收政策以及排污收费政策等，促进经济能够循环的发展。在实践中要规范政府行为，完善济南市城郊垃圾管理机制，明确产权关系，征收环境补偿费，调整产业结构，形成循环经济发展模式。改善济南市城郊投资环境，加强治理生态环境的执法力度，加强环保舆论宣传，倡导生态文明。

（责任编辑 张讯）

中图分类号：F127.521

文献标识码：A

文章编号：1672-6359(2016)01-0110-04

作者简介：毕经海，中共济南市历城区华山街道党工委副书记（邮政编码 250100）