政务大数据

褚春燕

2015年9月5日，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（以下简称《行动纲要》）正式发布，从国家大数据发展战略全局的高度，提出了我国大数据发展的顶层设计。综观《行动纲要》，“共享”共出现59次，“开放”共出现36处，充分显示其核心是推动各部门、各地区、各行业、各领域的数据资源共享开放。事实上，共享开放的大数据不仅是信息化发展趋势，也是当前面临的新挑战：

在体制方面，长期以来，各级政府部门间形成了一定数量的业务信息系统，但电子政务建设和管理的统筹机制还不完善，部门分割和条块分割造成的多头投资、多头管理、重复建设现象尚未消除，部门间、条块间信息共享、业务协同水平低，应用系统整合困难。各系统间相互独立，形成了“条强块弱”的“烟囱式”信息化架构格局，造就了各部门间的信息壁垒，无法汇聚成大数据。

在标准方面，尽管各级部门都认识到信息共享的重要性，但由于尚未出台具有权威性的信息共享政策和标准，且各部门信息采集标准不一、采集信息质量不高，业务系统数据项目不完整、内容不准确、维护更新不及时，系统重复建设、数出多门，不仅造成巨大的投资浪费，也给跨地区、跨部门的数据整合和共享造成了障碍。

在技术方面，由于各部门在信息化建设过程中缺乏科学、合理的整体规划和统一指导，各系统所采用的运行平台、数据标准、数据库种类、数据库表信息格式、数据库管理层次结构模式、信息传输和交换格式及底层传输软件不尽一致，使不同系统之间的数据共享和交换存在较大困难。大量的信息数据分散在各个部门，使一些有价值的信息不能充分发挥其应有的作用。

基于以上认识，下面着重围绕南京市综合治税信息平台建设这一微观做法，剖析大数据语境下政府信息资源共享实践细节。

拆门破墙，放开资源

南京市综合治税信息平台（以下简称平台）的建设目标是在“数据治税”理念下通过良好的信息交换与共享机制，建立统一的数据交换规范及数据标准，打破部门间的“信息孤岛”，及时归集政府相关部门所掌握的税源信息。通过大数据分析整理，协助税务部门及时准确地掌握涉税信息，加强税收源头控管，减少税收流失。

平台共涉及36个部门的195类涉税信息，涵盖的信息项超过1600个。南京市电子政务建设和管理的统筹机制还不完善，各类涉税信息共享、数据开放水平偏低，必须进一步打破部门分割造成的数据孤岛现状。

强机制。涉税数据跨部门、跨行业、跨层级牵涉到多个部门，必须建立工作推进机制。一是成立综合治税领导小组，明确各相关部门的分管领导、责任处室和责任人，解决数据共享过程中不同职能部门之间的全局性问题；二是建立绩效考核制度，将工作纳入市政府年度重要工作内容以及对各部门的绩效考核体系，加大工作推进力度。

定标准。标准规范是数据一致性和系统的互联互通互操作提供支持和技术的保证，为各类涉税信息资源统一接入平台扫除障碍。遵循国家电子政务标准规范和相关行业标准规范，从管理规范、数据标准、技术标准等方面着手，先后设计制定平台一系列标准规范。

技术搭台，科学共享

平台建设遵循政务信息资源交换体系标准，采用SOA总体架构设计，不但有利于保证平台的业务无关系和相对独立性，使平台和业务分离开来，独立于各部门业务应用系统之外，而且有利于保证平台的先进性、灵活性、稳定性、可用性和可扩展性。

平台中心节点是信息共享交换及其管理的中枢，平台中心通过ESB服务总线对交换流程进行调度管理，实现数据信息的采集、传输、汇集。交换来的数据在平台中心节点“落地”形成汇集交换数据库（简称汇集库）；目录服务用于“落地”数据的分类管理和查询检索；监控管理模块提供平台运行维护所需的平台监控、平台管理等工作。

数据适配采集。因不同部门、不同业务系统存储数据的方式各不相同，平台需要提供灵活多样的系统接入和数据采集方式，支持多部门、复杂异构系统接入和数据采集的需要。适配器服务技术是目前最常用的异构系统接入和数据采集处理方式。通过适配器服务组件，不但能够适配项目建设中诸多部门涉税数据信息内容、格式、存储方式等方面的差异（如不同数据库；不同库、表和字段定义方式；文件等），而且能够有效减少平台建设开发的工作量，提高平台建设实施效率。

数据交换传输。跨部门、跨网络环境，分布式系统之间数据信息的交换传输必须有一套信息可靠交换传输处理模块。消息中间件是分布式环境下，跨部门、跨网络数据信息可靠、安全、高效传输最重要的方式和手段。消息中间件通过消息点对点传输、广播传输模式的实现，建立与集成环境松散耦合的专用传输通道，实现消息可靠传输。通过把消息保存在可靠队列中来保障“可靠传输”，并在传输中具有断点续传功能，能够应对网络故障、机器故障，保障消息一次传输、可靠到达。

此外，平台提供前置机、虚拟终端、文件、ftp、Web Service等多种接入模式。各参建部门作为平台的交换节点，可以根据项目建设周期、建设成本等因素，灵活选择上述方式实现与平台的对接。

聚焦应用，激活数据

2012年底，基本完成了社会综合治税信息平台的建设工作，已有国税、地税、工商、质监、人社、统计、商务、国土、住建等20个部门提供了120类涉税信息。今累计交换数据达到16亿条，对国税税收直接贡献1.45亿元，对地税税收直接贡献达到3.7亿元。

质量管理。结合日常数据监控，纳税人基础信息自核自纠以及风险应对时的基础信息核实等多种手段，开展常态化的数据质量管理工作。一是对第三方数据进行多部门的综合反向数据核对，提高数据准确性；二是对数据真实性，尤其是重点税源企业的数据真实性进行验证，全面提升基础数据质量，为税收风险管理夯实基础。

综合分析。建立基于大数据的审计规则，并有机融入数据审计规则体系，将大据作为纳税人的补充采集信息，为一户式查询提供丰富的数据来源，同时为日常征管、税务稽查、税收分析等工作提供第三方数据支撑。

反馈评价。由数据需求提出单位、具体应用单位和数据管理部门共同对第三方数据“需求提出、采集交换、加工处理、分析应用”的科学性和有效性进行评价反馈，形成有效闭环，提升第三方数据管理成效。至今，市国税清理维护工商登记号不一致信息3178户次、登记注册类型重新核实并维护3547户次、提醒829户次纳税人及时办理注销登记。

透过市综合治税信息平台建设来管窥大数据时代，有四个基本认识：第一，大数据是实证科学，首要是鼓励实践，找准应用，实现突破。第二，大数据是系统工程，需要从体制、技术、标准三个不同角度协作发力，最好顶层设计。第三，大数据是发展路径，需要将数据转化为生产力，有效动员、配置各路信息资源为我所用。第四，大数据是动态属性，社会价值性决定了大数据必须鲜活、准确、完整，要在应用中分析、挖掘、反馈大数据，以提升政府治理能力为关键，提高应对变化、掌控大局能力。