改革和完善基层党内选举制度探析

◇ 文/中共桂林市委党校 卿秋军

中国共产党建党九十多年来，在基层党内选举上有着丰富的理论和实践基础。特别是改革开放以来，基层党内选举的改革得到深化和规范，基层党内选举取得长足进步和显著成效。但是，基层党内选举中也存在很多问题和缺陷，使基层党员的选举意志和民主权利无法真正实现，直接影响到基层党内民主的发展。十八大报告明确提出要改革党内选举制度,这为我们改革和完善基层党内选举提供了契机，因此，不断改革和完善基层党内选举制度，既要从意识层面上使广大党员和干部深化对基层党内选举的认识，又要从程序和制度层面上加以规范和创新，这样才能使基层党内选举朝着正确的方向健康发展。

一、基层党内选举制度存在的问题

（一）基层党内选举的程序设计不规范、不合理。我们现行的基层党内民主选举程序存在很多不合理之处。现行的基层党内选举主要存在以下三方面的问题：一是现行的基层党内选举既定的程序不科学。现行基层党内选举的程序规定过于笼统和原则，没有详细而具体的实施细则，因而在实际操作中难以有效落实。二是基层党内选举中还缺少一些必要的程序作保障。也就是说，我党的基层党内选举程序设计还不健全、不完整，没有形成一套完整的基层党内选举程序体系。三是基层党内选举运作方式不够公开、透明。由于基层党内选举程序设计不规范、不合理，基层党内权力运行没有做到公开和透明。

（二）候选人提名和介绍制度不科学。一是基层党内选举候选人提名制度存在严重缺陷。各地在长期的实践过程中因为没有详细明确的规章可循，导致自上而下的提名方式长期占据了相当大的比重，也就是组织提名占据主导地位，缺乏党员自荐、党员联名推荐和群众联名推荐等自下而上的提名方式。二是候选人介绍制度也不够完善。各地在长期的实践中由于没有详细而明确的规章可循，一般采用组织介绍的方式对候选人的情况进行介绍，主要介绍候选人的个人基本信息（姓名、性别等）、工作简历、所获荣誉等，没有介绍选举人的个性特点、履职能力、内在素质、政治素质、品德品质、廉洁奉公、组织考察情况等十分重要的信息。在这种情况下进行党内选举，是很难选出真正优秀而又能代表选举人意志的人的，这无疑使基层党内选举的质量大打折扣。

（三）差额选举的范围和比例过小。当前基层党内选举大多实行的是差额选举，但从当前的实际情况和各地的实践来看，差额选举并没有在基层党内选举中得到很好的贯彻执行，差额选举的层次仍比较低，差额选举的范围和比例都比较小，影响了基层党内民主的健康发展。而且，在基层党内选举的具体实践中，差额选举往往流于形式：一种情况是把差额选举变为等额选举，也就是千方百计的使候选人只有一个；另一种情况是陪选现象严重，即人为的设置“软差”、“逆差”、“替换差”、“名誉差”，使差额选举形同虚设。

（四）选举产生的干部在任期内频繁调动。在现实中不难发现，由基层党内选举产生的干部在任期内频繁调动的现象大量存在。这种调动在换届前和在换届后不久表现得更加突出，通常都是大面积、高频度地调动党组织的主要负责人。由于党章和有关党内选举法规并没有对干部交流作出明确而详细的规定，这就导致对基层党内选举产生的干部不加限制的进行交流和调动。在现实中，上级组织通常在短时间内将不符合组织意图的当选者调离岗位，完全无视他是由选举产生的干部，并将符合组织意图的人任命到该职位。而且，有些党组织已经将这种频繁的调动制度化和合法化了，这就使基层党内选举失去了应有的意义和作用。

（五）基层党内选举的相关配套制度不健全。一是竞选制度尚未形成。目前我党基层党内选举从候选人的提名、介绍到正式选举都存在缺乏竞争的问题。现行的基层党内选举制度中，尚未建立候选人登台亮相、竞职演讲、接受选举人询问等制度，候选人也无须与选举人见面交流，这种不搞竞选选出来的党员干部或党员代表可以不对选举单位或党员承担政治责任，也使选举失去了大部分的意义。二是任期制度尚未健全。党内任期制，是指经过党内选举产生的干部的任职都有时间的规定，届时即不能继续担任。因此，除特殊情况外，由党内选举产生的干部在其任期届满之前不能随意调动，这样才能体现选举人的意志。而我们目前的现实是：由基层党内选举产生的干部在任期内调整过频。这样做其实是对选举结果的否认和改变，使得选举变得毫无意义。三是弹劾罢免制度尚未建立。《党章》中规定党员可以“罢免或撤换不称职的干部”，选举人“有要求改变候选人”的权利，但对如何落实这些权利，《党章》中却没有具体而详细的规定。弹劾罢免制度是党内选举制度的必然要求和必要保障。而我们现在的事实是：当由党员选出的干部或代表不能代表全体党员利益时，党员对他们却难以罢免，选举的目的就无法达到。

（六）基层党内选举监督不健全。党内选举监督的制度层面还没有成熟的规定，目前的基层党内选举只对提名、选举环节作出了相应规定，但对监督环节并没有作出具体规定，这导致了基层党内选举运行过程中的监督缺位，削弱了党员的地位和作用。具体来看，有关党内选举的条例规定了由上级党的委员会和纪律检查委员会对党内选举进行监督，并没有设立专门的党内选举监督委员会。事实上，党内选举由上级党的委员会和纪律检查委员会监督是十分不合理的，因为二者与选举有直接的利益关系，不便于对基层党内选举实施监督，这就导致基层党内选举的监督形同虚设。

二、基层党内选举制度存在问题的原因分析

（一）历史的困扰：社会民主程度不高。在我国,由于封建“人治”和长期官位本位思想的影响，民众的民主意识向来不高，加之我国缺乏公职人员选举的传统，选举文化落后，选举实践少，人们对选举的理解持片面观点，选举意识淡薄。一是基层党员和基层党员干部缺乏民主选举的意识和素质。个别党员认为基层党内选举与自己无关，不愿行使自己的民主选举权，或是投票时随便画个圈了事。这就导致一些基层党员和基层干部把基层党内选举当作一种政治任务来完成，着重于实现组织意图，忽视了基层党员民主选举权利的发挥，体现不了基层党员的选举意志。二是普通民众缺乏民主选举意识和素质。一方面，我国没有进行公职选举的优良传统，广大民众缺乏民主训练，导致他们在选举实践中缺乏选举意识和素质。另一方面，由于长期受封建专制主义的影响，严重压抑了广大民众的选举意识，导致人们的选举意识淡薄，对选举的理解也往往比较片面。普通民众选举意识和素质的缺乏必然反映到党内选举中来，不利于党内选举的健康发展。

（二）经济的制约：经济发展水平不高。党内选举是政治文明的重要组成部分，属于上层建筑的范畴。因此，基层党内选举的发展离不开经济的发展，它必然会受到经济发展水平的制约。一方面，我国是正处于现代化进程中的发展中国家，还处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，市场经济还不发达。中国特殊的国情决定了人民还是把注意力较多地集中在提高自己的经济收入上，这就在客观上妨碍了人民大众特别是党员和群众有效地参与党内选举。另一方面，基层党内选举的发展与经济民主的发展有直接的关系，而经济民主的制度实现形式就是市场经济。目前，我国市场经济的框架已经基本建立，但在经济领域自由平等、竞争的观点还没有形成，一些人仍然用计划经济体制下的思维方式来处理问题（包括基层党内选举），这从某些方面也决定了经济民主的缺失。因此，经济民主的缺失严重制约了基层党内选举的发展。

（三）制度的制约:基层党内选举制度不健全。基层党内选举方面存在的问题，归根到底是由与基层党内选举相关的系列制度不健全、不完善造成的。一是基层党内选举的法规制度不够健全和完善，没有随着实践的发展而修正。党内选举在党章和相关条例中已有原则性的规定，而且大多是比较明确的，也是合理的，但是，跟党内选举相关的法规制度和条例制定已久，没有随着实践发展而调整和修改，这就导致在现时的基层党内选举实践中无制可依。二是在实践中忽视基层党内选举的程序建设，基层党内选举的程序还不够严格规范。与基层党内选举有关的党章和相关条例对基层党内选举的程序只作了笼统和模糊的规定，没有明确详细的规定，这就导致基层党内选举实践中，相关的制度没有具体化、规范化和严格化，使基层党内选举陷入困境。在基层党内选举实践中不难发现，程序的缺失使得基层党内选举中很多好的原则和规定不能得到贯彻执行，甚至出现违背这些原则和规定的现象，这就是基层党内选举制度不健全导致的结果。

三、改革和完善基层党内选举制度的主要对策

（一）深化党员、干部对基层党内选举的认识。一是要深化广大党员对基层党内选举的认识，提高他们的民主选举意识和素质。一方面，要培育党员的主体意识和权利意识。党员要积极参与基层党内选举活动，充分行使党员民主权利，认真履行党员义务，真实地表达自己的意愿，改变部分基层党员不懂得正确运用和维护自己权利的状况，使广大基层党员的选举权和被选举权切切实实地得到实现，在基层党内选举中发挥主体作用。另一方面，要培育基层党员的责任意识。必须教育基层党员牢固树立党内民主是党的生命的意识，自觉积极地在党内法规范围内活动，充分行使自己的选举权，不被功利主义所利用，不受人际关系所左右，并积极主动地对选举产生的干部进行监督。二是要深化基层党员干部对基层党内选举的认识，提高他们的民主选举意识和素质。在我国目前的组织格局下，党组织领导者的创新思维和创新实践会对基层党内选举的改革形成强劲的推动力，就某种程度上来说，这些领导者不仅决定着所在党组织推进党内选举建设的步伐，甚至还能够左右其走向。因此，积极推动并形成党员干部干事创业的良好政治氛围，培育其强劲的改革精神，是推动基层党内选举改革的强大动力之一。同时，要培育基层党员干部正确的权力观，转变执政理念，增强服务意识，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，这样才能使基层党内选举改革顺利地推进。

（二）规范基层党内选举程序。一是候选参选资格条件和报名方式要严格按规定程序来进行。对不符合参选资格条件和不按规定程序报名的，应取消其参选资格。二是在候选人提名和介绍程序上，要建立健全“上下结合”的提名和介绍程序。在候选人提名上，要增加党员自荐、党员联名推荐和群众联名推荐的程序；在候选人介绍上，要多介绍其个性特征、政治因素和参政议政的能力等。三是在正式选举和选举实施方面，要严格按程序来执行，要加强对选举过程的组织和督导，使正式选举有序进行。应该设立秘密投票间，采用无记名秘密投票的表决方式，对投票、点票和监票的时间和地点要作出详细而明确的规定，对候选结果要进行严格统计、记录和存档。四是规范选举后的监督和罢免程序，要对基层党内选举产生的干部的履职情况要进行严格监督，对履职不力或不称职的干部要严格按程序进行弹劾罢免，使不称职的干部得到及时调整和撤换。

（三）改革和完善候选人提名和介绍制度。一是要建立健全上下结合的候选人提名制度，增加候选人自荐和党员群众联名推荐的方法和环节。在基层党内选举实践中，要增加候选人提名渠道，除党组织提名外，要增加党员自荐、党员联名推荐和群众联名推荐等自下而上的提名方式。在具体操作中，要建立健全党组织和党员提名的具体操作规则，明确规定党组织和党员提名的原则和比例，进一步提高党员提名的比例，加大党员提名力度。对于党组织提名的候选人，只要多数党员不同意，就不能将其提名为候选人。在党员提名方面，建议规定10名以上的党员可以联名推荐候选人。二是要完善候选人介绍制度，使选举人全面而充分地了解候选人。一方面，要改革和完善候选人介绍方式。党组织对候选人的介绍一定要客观、全面、公开，不能只介绍候选人的优点，不介绍候选人的缺点和不足，应该客观地介绍使候选人德、能、勤、绩、廉等方面的综合表现；候选人应直接与选举人见面交流和沟通，作详细的自我介绍，特别是自己的竞选观点和主张。另外，还要引进新的介绍方式，即通过广播电视、报刊杂志、电脑网络等来介绍候选人。另一方面，要充实候选人介绍内容。党组织和党员在进行介绍时，不能只介绍工作简历，还应介绍个性特点、履职能力、内在素质、政治素质、品德品质和廉洁奉公等情况，这样才能使选举人对候选人有一个客观而全面的了解，从而做出最优选举。

（四）扩大差额选举、直接选举的范围和比例。一是要扩大差额选举的范围和比例。一方面，要扩大差额选举的范围。建议将差额选举扩大到所有基层党组织委员、书记和副书记的选举上。另一方面，要扩大差额选举的比例。建议将选举基层党代表、委员20%的差额比例提高到50%，这样在给基层党员提供较大选举空间的同时，又不会导致选票太过分散。二是要扩大直接选举的范围和比例。建议将直接选举推广到基层党组织代表、委员、书记和副书记的选举上，并制定具体而明确的直选操作规则，以使基层党内直选规范化、制度化。在直选模式的选举上，建议采用“两推一选”、“两票推荐”和“公推直选”等模式，这些模式的有效性已经在各地实践中得到了证明。另外，扩大党内直选的范围和层次，还应该借鉴我国人大代表直选和西方国家政党党内直选的成功经验和做法。

（五）建立健全与基层党内选举相配套的制度。一是要建立健全基层党内选举竞选制度。在基层党内选举实践中，应该建立候选人登台亮相、发表竞职演讲、接受选举人询问等相关竞选机制，使候选人能够充分地展示自己的才能。另外，我们要设立专门的竞选管理机构对基层党内竞选进行管理，对基层党内竞选的时间和方式也要作出具体而明确的规定，还要建立基层党内选举监察制度，只有这样，才能保证党内选举公开、公平和公正地进行。二是要建立健全基层党内选举任期制度。在基层党内选举中，对选举产生党委委员会的任期必须明确到年、月、日，任期届满必须离职，在其任期内无特殊原因不得调离职位。对于有特殊情况（如犯严重错误，长期抱病不能工作等）的，必须经过多数选举人的同意才能调离，对新拟任的负责人必须经过基层党员选举才能担任，这样就可以防止上级党组织随意调动下级组织的负责人。三是要建立健全基层党内选举弹劾罢免制度。要对弹劾罢免的基本内容和运行机制作出详细而明确的规定，并使之制度化、规范化，使弹劾罢免有制可依、依制而行。同时，对弹劾罢免的主客体、行为对象、适用范围和运行程序也要作出具体而明确的规定，使弹劾罢免按程序进行。在提出弹劾罢免的人数上，建议三分之一以上的基层党员就可以联名提出弹劾罢免由基层党内选举产生的干部，以体现基层党员的意志。

（六）实现对基层党内选举的有效监督。一是要制定基层党内选举监督制度，使基层党内选举规范化、制度化。建议制定《基层党内选举监督条例》，对基层党内选举监督的任务、范围、渠道、程序、规则作出详细而明确的规定，使基层党内选举监督有制可依、依制而行。同时，要健全和完善基层党内选举的各种监督制度。主要是健全党代会监督制度；完善党委会监督常委会的制度，健全上下级组织之间的监督制度；完善党员定期汇报的制度；健全评议领导干部的制度等。二是要设立专门的基层党内选举监督委员会，实现基层党内选举的自我监督。要设立监督委员会，该委员会由普通党员、群众、党代表、上级领导机关、纪检机关和党外人士组成。该委员会要对基层党内选举进行全方位监督，对选举的合法性作出科学评估，对选举中的违法违规行为进行调查并纠正。同时，该委员会还要做好对党代表、委员、书记和副书记的监督。为了监督好党代表，建议实行党代表常任制。三是要接受社会监督和媒体监督，使基层党内选举多层次多渠道地接受监督。在基层党内选举实践中，必须增强其公开度和透明度。具体来说，就是邀请普通群众和民主党派人士参加基层党内选举，使基层党内选举接受全社会的监督。同时，要发挥新闻媒体的独特监督作用，邀请新闻媒体对基层党内选举进行全过程、全方位的报道。另外，实现对基层党内选举的有效监督，还应该借鉴我国人大选举监督和西方国家政党党内选举监督的成功经验和做法。