多维视野下政党协商有效运行探析

◇ 文/宁夏社会主义学院 左 珉

2015年年初中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次将中国共产党与各民主党派直接的政治协商明确为“政党协商”，把政党协商列在七种类型的协商之首位，对加强政党协商的重要意义、指导思想、基本原则等，做了全面系统阐述。加强政党协商是发展社会主义协商民主的重要内容，是推进社会主义民主政治建设的“风向标”。增强政党协商的有效运行，要坚持问题导向，按照制度规定和实践需要，把政党协商存在的问题解决好；要从多方面着手，多维度探索，提高认识、完善制度，提升能力，实现政党协商有效运行，充分发挥政党协商在民主政治建设中的功能优势。

一、在认识维度上，增强政党协商意识和 “深层共识”

（一）加强政党协商的理论认识，促进政党协商实践的发展与创新

政党协商具有较长的历史，酝酿于新民主革命时期，形成于中国共产党与各民主党派协商建国，从实践角度说，政党协商比较成熟。但政党协商在理论发展方面却相对滞后，协商各方对政党协商存在一些认知误区，这极大地影响着政党协商的有效运行，应在理论上予以厘清。

1、明确政党协商的内涵

2015年12月10日中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》对政党协商的内涵作了最权威、最明确的界定，即“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式”。其内涵可从以下几方面把握：一是从协商主体性看，政党协商主要是中国共产党和各民主党派之间的协商，不是党派内部的协商，是“中国共产党的主导性和民主党派的参与性的有机统一。”[1]虽有无党派和工商联领导人也参加政党协商，但从其性质上来说是党与党之间的协商。二是从协商目标看，执政党与参政党以建设中国特色社会主义，实现中华民族的伟大复兴为共同的政治目标，以求同存异、体谅包容、找到“最大公约数”为目的，而不是以互相竞争、夺取政治权力为目的。三是从协商内容上看，政党协商是是围绕“党和国家重大方针政策和重要事务”进行的协商，是一种宏观的、观大局、议大事的协商[2]，而不是社会治理层面或者一般事务性的协商，政党协商的重点应放在提升重大决策的科学化和民主化水平方面。四是从协商层次上看，政党协商是中国共产党主要领导人与民主党派主要领导人和无党派代表人士的政治协商，是一种高层次的政党直接协商，它不存在任何中间环节，属于最高核心层的协商，代表性强，不是普通党员之间进行的协商。五是从协商原则上看，政党协商把协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策实施之中。

2、界定政党协商与政协协商的区分

在社会主义协商民主的7种渠道中，政党协商较其他6种协商渠道更容易与政协协商相混淆，存在着把民主党派参加的政协协商等同于政党协商的认识。产生这种认识的原因在于没有搞清政党协商与政协协商既平行又关联的关系。在我国，中国共产党和各民主党派之间的协商是在两个层面上进行的：一是中国共产党同各民主党派之间的直接协商；二是中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各族各界代表人士进行的间接协商。中国共产党主要领导人与民主党派主要领导人和无党派代表人士的政治协商，是一种高层次的政党直接协商，它不存在任何中间环节，属于最高核心层的协商。它主要研究解决一些战略性、前瞻性、全局性的重大问题，由于协商范围小，容易举行，也容易达成共识，并能保证协商内容的深度开展。中国共产党在人民政协同各党派和各界代表人士的协商，是依托人民政协开展的间接协商，着重研究解决一些策略性、现实性、具体性的问题，是体现更大范围内的政治协商。两种协商各具特色、互为补充，但不能混淆，更不能相互代替。

（二）提高主体双方政党协商意识

意识是行动的先导。以什么样的高度去认识政党协商、以什么样的态度去发展政党协商的问题，是提升政党协商效率的重要条件。无论是中国共产党还是各民主党派，都要增强协商意识以保证政党协商顺利进行。

一些党委、政府把政党协商整合在政协协商等其他协商民主形式之中，较少开展经常性的直接协商，主要领导“想到了”“有空了”才协商的现象也不少见。把重要情况通报会和调研成果汇报会代替政党协商。各级党委、政府及其职能部门，应高度重视政党协商工作对于科学决策的重要作用，进一步增强政党协商意识，切实坚持政党协商的重要原则并在具体工作中加以落实，真正将政党协商落实到各级党委、政府决策中,并形成制度保障，保证地方政府决策的科学化、民主化。各级党委和政府应充分认识政党协商的重大现实意义。

按照职能定位，参加中国共产党领导的政治协商是民主党派的三大基本职能之一。在履职过程中，民主党派明显存在对政党协商的重要性认识不够、参与意识和主动性不强等问题，存在因把协商、监督寓于参政议政之中而主要抓参政议政工作的现象。此外，民主党派主动发起协商更是少之又少。应加强民主党派成员的理论学习和培训，建立相应的制度加以规范化，使民主党派逐步树立政党协商必须具备的平等、对话、理性、公共利益等基本精神，增强主动协商的自觉意识，在坚持政治共识的基础上，善于创新协商形式，敢于批评质疑，乐于建言献策，从而使政党协商“真正成为发扬民主、集思广益的过程，统一思想、凝聚共识的过程，科学决策、民主决策的过程”。

二、从制度维度上提升政党协商功能价值的实现程度

政党协商是中国共产党与各民主党派在长期的团结合作过程中形成的，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出“加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商”。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，提出“完善中国共产党同各民主党派的政治协商”，以及2010年中共中央办公厅印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，对中央和地方党委开展政党协商进行了进一步规范，有力地推动了政党协商的制度化、规范化、程序化进程。而2015年连续颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《中国共产党统一战线工作条例(试行)》，更是把政党协商推向了法治化的轨道。可以说，在新的发展阶段，我国的政党协商重要性日益凸显，制度逐渐健全，极大地推动了社会主义协商民主发展。

但是，政党协商在制度具体规定和程序设计细节上还有待进一步完善。比如，政党协商的内容、范围、事项、程序、意见反馈、监督评价等方面缺乏硬性明确可量化的规定；政党协商主要是依靠政党的文件政策、政治惯例、内部章程约束，缺乏国家法制约束力。这些因素极大地影响了政党协商效能的充分发挥。一是需要对协商内容、形式、原则、协商主体的责任等方面作出详细的制度规定，最好制定出一套操作性强的实施办法和细则。二是规范政党协商程序，对协商形式的流程进行细化和安排，把政党协商的每个环节、每个步骤都用一定的制度把它们固定下来，保障协商有法可守、有章可依、有规可循、有序可遵。三是要完善协商反馈机制，明确规定反馈的主客体、反馈的方式、反馈的时间限制等。四是要建立监督评价机制，其内容主要包括监督主体和监督标准的设定、监督权限的明确、监督评价的方式以及监督评价结果的运用。在具体监督评价过程中，不仅要对协商过程进行监督评价，更要对协商结果转化使用进行监督评价。如，中共党委和政府有关部门(如党委办公厅、政府办公厅)有必要适时安排民主党派组织对承办部门的相关工作开展督查，或者把相关工作纳入承办部门的年度督查范围。

三、从能力维度上确保政党协商的质量水平

协商的能力直接决定协商的成效。习近平强调，搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力[4]。协商能力既涉及对理论的理解、制度的遵从、程序的把控、表达的选择以及氛围的营造，也涉及协商各方的态度、情感以及共同的价值取向等。与政党协商的制度定位、客观需要相比，政党协商的参与者均存在协商能力不足问题。

作为协商主体，中国共产党和民主党派都面临提升协商能力的问题。对中国共产党而言，重点是强化领导干部的政党协商意识，熟悉政党协商方法，总结政党协商经验，推进政党协商实践。政党协商是中国共产党领导下的政治协商，执政党的协商能力是影响政党协商实效的首要因素。中共各级领导干部首先要提高协商能力，带头学习掌握政党协商理论，把握政党协商工作规律，熟悉政党协商工作方法，努力成为政党协商的积极组织者、有力促进者、自觉实践者[5]。中共各级领导干部要重点提升组织领导和合作共事的能力，站在坚持和完善中国特色政党制度的高度，既坚持制度化协商，做到协商有规程依据、有程序规定、有机制保障;又坚持民主化协商，用积极开放的协商态度、热情主动的协商情感、平等友好的协商表达营造宽松和谐的协商氛围，支持和鼓励民主党派成员、无党派人士说真话、建诤言。

民主党派是政党协商的参与方，是多党合作的参与者。从实际运作来看，民主党派的协商能力是影响政党协商实效的关键因素。民主党派的协商能力包括政治认知能力、宏观把握能力、优化选题能力、调查研究能力、建言协商能力、整合团队能力等。

习近平总书记指出，民主党派和无党派人士参与协商，“参政要参到点子上，议政要议到关键处，努力在会协商、善议政上取得实效，不断提高政党协商能力和水平。”这实际上为参政党提升协商能力和水平明确了原则和方向。在实践中还应从人才、机制等方面积极探索。第一，加强民主党派各级领导班了建设。做好政党协商工作，就必须要加强民主党派各级领导班了建设，因为他们是政党协商的主要参与者，是党派的领导者、代言人，他们的协商能力关系到党派在政党协商活动中的作用发挥。对此应着力加强领导班了分析问题、解决问题能力和议政建言、献策献计水平的提升。第二，培养一批善于协商、敢于协商的党外代表性人士队伍。推进政党协商需要一批政治素质强、业务能力过硬且善于协商的党外人士，尤其是具有领军作用的代表性人士。民主党派的政党协商能力不仅包含准确把握执政党治国理政原则和方针的能力、政治协商的能力、依法协商的能力、参政议政的能力，而且还必须有良好的民主素养和民主技术。第三、建立高效的资源整合机制。一是整合本党派内部资源，发挥党派智力密集、人才荟萃的优势,形成参与政党协商的优势领域。二是整合党际资源，不同民主党派开展联合调研、实现资源共享。三是整合社会资源,充分发挥民主党派的渠道、平台优势和其他单位的智力、资源优势，共同开展调研、形成高水平的协商建议。

注释：

[1]袁廷华.社会主义协商民主中的政党协商[J]中国统一战线，2015(2).

[2][3]万鄂湘.参政党要做社会主义协商民主的全力推动者[J].求是，2015(5).

[4][5]中共中央统战部.巩固发展最广泛的爱国统一战线IMI.北京:华文出版社，2015:109.