跨区域公共危机治理中我国非政府组织参与研究

李雷文

摘 要：在社会治理主体多元化趋势下，非政府组织（NGO）参与公共危机的治理已成为社会治理中的常态。但将非政府组织参与危机治理置于跨区域这一新背景中，其又呈现出新的特点与问题。本文以尼泊尔地震为例，分析出我国非政府组织在参与跨国救援过程中中面临着的能力不足、合作层次低，缺乏沟通及角色定位偏移等困境；最后结合具体问题，构建参与行动模式，以期望为非政府组织参与跨区域公共危机治理提供行为参考。

关键词：跨区域；公共危机；非政府组织

一、 前言

2015年4月25日14时11分，尼泊尔（北纬28.2度，东经84.7度）发生8.1级地震，百年不遇的大地震给尼泊尔带来了难以估量的生命、财产损失。中国、香港、印度、日本等国都在第一时间派出了国际救援队，参与震后救援与恢复重建工作。

现代社会治理中，单一政府主体在公共危机应对过程中难以驾驭与控制环境的高度不确定性和动态性，难以作出如完全理性假设所预设的那种最优决策。[1]SARS、印度洋海啸，汶川地震等公共危机治理过程也使得人们逐渐意识到非政府组织等民间力量对公共危机治理的重要性之所在，相关领域学术研究也逐渐兴起。但以往研究多着眼于单个区域内，而鲜有针对跨区域或跨国的非政府组织对公共危机治理的研究，故本文以此为视角，以尼泊尔地震跨国救援为例，试图对跨区域公共危机治理中非政府组织呈现出来的特定行为与问题作出一些解释。

二、跨区域公共危机治理我国中非政府组织面临的困境

（一）自身能力不足，行动受限

在救援过程中我国非政府组织自身能力不足主要表现在以下两个方面。资金不足。我国非营利组织由于获得政府部门的资助较少，并没有建立起机制化的社会资金筹集体系。[2]资金来源相对窘迫的民间组织，目前能看到有卓明等机构参与了地震信息搜集发布的工作。除此以外，小规模的民间组织参与大多难以为续。专业能力不足。在尼泊尔地震救援中，截止2015年5月5日，中国红十字会，壹基金、蓝天救援等非政府组织均派遣了救援队参与实地救援，但是其救援主要以物质运输与生命搜救为主，专业医疗能力薄弱。

（二）合作层次较低，缺乏沟通

横向方面：整体反应，单体行动。在尼泊尔地震中，大部分非政府组织选择了同外国非政府组织或国际性非政府组织建立联盟关系，如爱德基金及国际救灾联盟等。但由于NGO之间平常缺乏横向联系，又需紧急应对灾害救助，在信息共享和资源整合行动方面却并不协调。纵向方面：主观行动，沟通不足。公共危机治理中主体之间的衔接包括政府与NGO 在危机治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接等方面的无缝对接。[3]在尼泊尔地震中，因缺乏事先良好的沟通与合作安排，尼泊尔政府同我国及其他非政府组织就灾区救援工作的开展方式产生了争议，而组织救援行动的不一致导致加德满都机场拥堵，海关行动迟缓等一系列问题。①

（三）角色定位偏移，职责不明

由自然灾害引起的危机多属于一致性危机危机，其影响广泛、深重，政府一般是治理主导者，从地位和能力来看，此时NGO进行辅助型参与是一种较好的现实选择[4]。但尼泊尔地震救援过程，却出现了“激进式”参与，挤占社会资源、政府治理空间的问题。震后初始，灾后诸多能力薄弱的非政府组织因角色定位不明确而导致的大量无序涌入，一方面加大了当地政府管理难度；另一方面也致使多个非政府组织治理空间重叠，造成人力与财力资源的重复配置，反而成为灾后重建时的新问题。

三、非政府组织参与跨区域公共危机治理行动模式构建

构建行动模式旨在实现非政府组织的自我控制、评估与决策，重在对其行为的指引，本文基于前文分析，构建行动模式，参见图3.1。

（一）前期考察

在跨区域公共危机治理中，在距离、行政划分、主权以及媒体失真信息传播等因素的影响下，使得非政府组织在未进行实地前期考察的前提下，很难对是否参与公共危机以及采取何种措施参与公共危机治理等问题作出正确的判断与决策。前期考察是指非政府组织在公共危机发生后的“真空期”，派遣先遣人员前往目标地对公共危机相关信息进行收集，这其中涉及公共危机的危害程度评定、损失情况、政府应对态度积极与否与其应对能力评定以及民间自救与其他国际非政府组织参与情况等的信息的收集。

（二）准入原则

主要考量治理经验与角色定位。治理经验，由于公共危机治理环境的复杂与不稳定，使得非政府组织在这个过程中往往面临诸多变数，所以之前公共危机治理过程中积累的经验便显得尤为重要，特别是在跨区域公共危机治理中，非政府组织往往面对的一个与自身文化、政治意识形态与自然环境存在着极大差别的环境。角色定位匹配，角色定位涉及非政府组织对自身专业领域及相关职能的考量。随着非政府组织的发展，逐渐呈现出行业内分类细化的特点，鉴于这个特点，在参与跨区域公共危机治理中，非政府组织应该从分考虑到自身的角色定位，决定是否参与危机治理。

（三）目标、决策与行动体系

目标、决策与行动体系早期应用于组织设计，是组织设计的重要内容。在跨区域公共危机治理行动模式构建中，目标、决策与行动体系同样得到运用，贯穿整个危机治理过程。在非政府组织完成前期考察与自我准入评估之后，首先面临的任务是根据掌握的信息制定合理的、动态的治理目标，然后根据目标进行一系列的关于具体行动的决策；反过来，非政府组织注重决策与行动结果的反馈，适时调整治理目标，以保证目标的合理性。在新的治理目标的指导下，科学的决策继续对具体的行动作出动态的规划，循环往复，直至公共危机的恢复与重建工作进入正轨。

注释：

① 乔慧娇.尼泊尔人道救援行动：政府与人道组织相互指责[EB/OL].http.//msn.huanqiu.com/world/excluisve/2015-05/6373983.html.2015-5-07.

参考文献：

[1] 马海韵.非政府组织参与公共危机治理研究[J].南京工业大学学报2012（02）：77-84.

[2] 徐竞.公共危机治理中非营利组织参与路径研究[D].湖南：湖南大学，2014.

[3] 马海韵.非政府组织参与公共危机治理研究[J].南京工业大学学报2012（02）：77-84.

[4] 康晓光.依附发展式的第三部门[M].香港：社会科学文献出版社，2011.