美国的最后贷款人职能

斯坦利?费希尔

金融体系建立在信任基础上，然而，历史表明，随着金融恐慌的发展，这种体系不时被打破。幸运的是，大的金融恐慌相对少见，但众所周知，当金融恐慌伴随金融大危机出现时，会极大地破坏经济活动。

在国际金融危机期间，联储与财政部等其他政府部门一起合作，以限制危机造成的损害。尽管金融危机对经济和公众造成了巨大伤害，但如果联储没有执行最后贷款人权力来应对初期美国货币与信贷体系运行中出现的损害，则这种损失会更严重。

监管的变化

危机之后，联储和其他监管机构在《多德-弗兰克法案》的框架内，已经采取了系列措施来降低最后贷款人需要出手的可能性。首先，也是最重要的，银行和银行控股公司的资本化程度比以前更好。监管要求也已更为严格，全球系统重要性银行受实质性附加资本要求约束，而且资本规划与压力测试使资本监管更具前瞻性，压力测试的重要性更加突出。

很大程度上得益于这些措施，美国最大型的银行控股公司的普通股权益资本比率自危机以来翻了一倍多。此外，银行机构第一次受数字化流动性监管要求的约束，以确保大型银行机构能够保持充足的优质流动性资产缓冲以满足30天内的系统性资金流出以及异常流动性压力。此外，金融稳定监管委员会已指定四个重要的非银行机构为“系统重要性金融机构”，而这些企业也受联储监管。

这些监管的变化以及金融机构处置机制的强化使金融体系更具弹性，并减少了最后贷款人需要应对未来金融压力的可能性。由于被监管企业的资本化状况更好，对他们财务状况的疑虑不太可能出现，这反过来又使他们不太可能失去从市场上融资的能力。而且，大量的流动性资产储备应该能让他们度过没有流动性援助的临时阶段，也为当局实施有序救助提供了时间。

虽然我们已经尽可能降低了未来需要动用最后贷款人职能的可能性，但并未使这种可能性降为零。据推测，我们可以要求金融机构非流动性资产投资与长期负债和权益完全等价，或是允许他们的短期负债仅限于投资安全优质流动性资产。然而，这种做法是以减少美国企业与家庭的贷款为代价。此外，随着信贷产品收益率的上升和现金类工具收益率下降，借贷将变得越来越有利可图，并可能脱离监管，很可能导致需要拓宽对金融体系的监管边界。

贷款给存款保险机构

《多德-弗兰克法案》通过后，尽管注意力都集中在限制最后贷款人贷款上，但必须指出的是，如有必要且合理，联储有权作为最后贷款人在某些方面采取行动。最重要的是，联储仍有权将贴现窗口贷款延伸到存款保险机构，包括商业银行、储蓄机构、信用合作社或外资银行在美国的分支机构和代表处。这种贷款可以用于单个机构面临资金压力时，或者用于银行普遍遇到更大范围的财务压力。

大萧条以来，联储作为最后贷款人，承担着利用其权力为存款保险机构提供贴现窗口融资的职责。这样的情景包括20世纪70年代美国宾州中央运输公司的违约、1987年的股市暴跌、911恐怖袭击，以及2007年8月爆发的金融危机的早期阶段。贴息窗口贷款需要进行抵押以满足储备银行的贷款，值得注意的是，在金融危机期间，所有的联储系统的贷款都进行了抵押，且这些贷款本金及利息都已及时全额结清。

尽管《多德-弗兰克法案》并未改变美联储向存款保险机构提供贷款的权力，但它改变包括此类贷款的报告要求在内的一些事项。该法案要求联储发布关于贴息窗口贷款的所有信息，包括两年滞后期的借款人身份信息。这种改变是重要的，美联储多年面临的一个重要的挑战就是与金融机构向贴息窗口贷款相关的污名。假如银行担心他们从贴现窗口贷款会向公众、他们的竞争对手或他们的交易对手传递他们已经陷入困境的信息，那么能夠依靠贴现窗口获得贷款并不能有效支撑存款保险机构的流动性。在《多德-弗兰克法案》之前，联储仅仅公开贴息窗口贷款的总量信息，但这种污名仍然是一个问题。考虑到公众不能正确地理解普通贴现窗口融资与“救助”之间的关系，我担心与向贴现窗口融资相关的污名会更严重。两年滞后期身份信息应该有助缓解污名与强化报告要求的联系，事实上，联储将无法明确地断言被严格保密的贴现窗口贷款信息可能会加剧洗刷污名的挑战。

除此之外，联储作为存款保险机构的最后贷款人的能力并未受到《多德-弗兰克法案》的明显约束。

影子银行体系

在危机期间，流动性压力可能在影子银行部门发生，也就是说，非银行机构通过使用一系列市场和工具向借款人提供融资。无论是贝尔斯登还是雷曼兄弟，在困难初期，他们都处于影子银行体系中。

为帮助改善这些部门的弹性，一些新的法规已经出台，其中包括由联储和其他五个机构于2014年10月联合发布的“证券化风险自留终极规则”，以及由证券交易委员会（SEC）于2014年7月颁布的货币市场基金新规。其他自金融危机以来实施的规定，应该有助于应对信贷体系中非银行部门的金融风险，包括标准化场外衍生品的中央结算要求和未清算的掉期保证金要求，同时也包括为投资者提供某种特定资产证券化的贷款分级信息的披露要求，如住宅与商业抵押贷款。最近，SEC还提出针对投资公司和顾问的现代化数据报告规则，同时也增强了流动性风险管理与开放式共同基金，包括交易型开放式指数基金（ETF）的信息披露。

此外，如有紧急需要，联储可以和财政部长共同批准，通过一个广泛基础的贷款便利进行贷款，向金融市场，包括非银行机构提供流动性。事实上，在金融危机期间，这可能被视为一种老式的银行挤兑，但对于“影子银行”——美联储的贷款便利被有效运用以阻止影子银行体系的挤兑。这种广泛基础的贷款便利有助于确保货币市场共同基金能变现他们的资产，以满足投资者的撤资要求，并且仍使关键的短期基金市场保持开放；反过来，基金可以进行证券化，又能向学生、购车者、小型企业等提供贷款资金。这类贷款便利是多种多样的，并随需求而发展，因为美国的金融体系是复杂的，随着危机的深入，金融体系下一阶段的特性在很大程度上不可预见。其中的一些干预措施，如联储提供贷款增加流动性，或者在证券市场采取行动，是为了维持企业和居民必要的信贷流。如果信贷流中断，则金融危机出现，并且导致严重的衰退，给美国经济带来严重后果，进而使每一个美国人的情况都会变得更糟。

2015年11月，修订的监管规则反映了联储紧急贷款权限的变化，这点也体现在《多德-弗兰克法案》中联储宣布其在未来将如何设计和操作这种广泛基础的紧急借贷便利。除其他事项外，紧急便利设计的目的是向金融体系中某个市场或某个部门提供流动性，而不是为救助特定企业或企业集团而向其提供流动性。“广泛基础”的定义意味着至少有五家潜在参与主体，此外，即使有超过五家公司符合贷款资格，如果是为了救助这些企业避免破产或处置，或是贷款给无能力偿还者，那么这种便利也不能认定为广泛基础。此外，贷款利率执行罚息，高于正常时期同类型信贷利率，而且贷款需要抵押品做抵押以充分保护纳税人利益不受损失。所有的这些标准都与美联储在危机中所进行的广泛基础的贷款便利操作相一致。

贷款给单个非银行机构

在危机期间，联储还会向一些非银行机构提供贷款，因为他们的违约会给金融体系和经济状况带来极大的破坏。《多德-弗兰克法案》取消了联储向陷入困境的机构个体提供贷款的权限。相反，法案要求大型银行和系统重要性非银行机构提交方案，使他们在遭遇实际的财务压力情况时，能迅速并有序地应对破产。此外，法案扩大了联邦存款保险公司（FDIC）的权限，使其可以有条不紊地解决陷入困境的系统性机构的问题，避免其对金融体系其他部分带来破坏。这些扩大的权限包括有权将一些现有的债权人的债权转换成一个新的过桥机构的股权。如果新的过桥机构出现流动性问题，联邦存款保险公司可以为其提供短期债务担保，也可以充当最后贷款人，运用财政部提供、并最终由该机构偿还的资金，如有必要，银行业还要通过评估。

决定什么样的权力应给予最后的潜在借款人需要权衡其成本和收益，包括重要性、道德风险。道德风险的成本可能是巨大的，尤其是当潜在的借款人承担过度风险而使自己陷入麻烦，或者是这种贷款被视为扩大了安全网。但相互关联的大型企业的无序违约成本也可能是巨大的，尤其是当金融系统处于脆弱的状态下，雷曼兄弟的违约就是这样的情况。

处理这些情况，最好的办法是防止它們的发生。这样的预防需要适度从紧的监管，这与美国在过去五年中引入的监管变化相一致。此外，加强处置程序用来救助那些不会导致挤兑以及不会加剧潜在危机的破产机构，这是《多德-弗兰克法案》中改革策略的一个重要组成部分。

结语

总体而言，美国主要的监管当局可以作为最后贷款人向金融机构提供大量贷款以满足未来的突发事件。联储有能力在异常的金融压力期间向市场提供流动性，包括向存款保险机构提供借款的权力。事实上，从大萧条至最近的金融危机的70年间，联储专门通过提供这类贷款来履行着最后贷款人的职责。此外，如果美联储需要限制未来金融危机对金融市场和经济的影响，根据新规，联储仍可能在金融危机期间引入广泛基础的贷款便利。

尽管美联储不能再单独贷款给陷入困境的非银行机构，但美国存款保险公司的扩大处置权力应该允许它在某种情况下救助陷入困境的机构，即当这些机构面临足够低的金融风险，但会对金融体系其他部分和经济带来叠加破坏。通过处置机制来处理这种情形有利于确保任何成本都主要由困境企业的现有业主和债权人承担，不过这种方法目前并未进行尝试。重要的是，政府有能力在预警较小或无预警情况下无缝执行决议，例如，贝尔斯登周四通知联储它将在周五违约。

自国际金融危机以来，已经建立新的金融危机管理框架，但仍然有三个主要的潜在缺陷令人担忧。

一是新的框架不能解决污名问题，也就是说，在金融市场紧张时期向央行借款的污名，会使得单个金融机构的疲弱被视为同一时期整体金融压力的信号。事实上，《多德-弗兰克法案》中的一些报告要求也许会恶化污名问题。

第二个担忧来自于金融本质及其他危机。我们构建强有力的框架以处理潜在的危机情景是非常有必要的，而且《多德-弗兰克法案》已经这么做了。但是，这些方案需要确保当局有能力处理意外事件，因为意外事件不可避免。保持必要的灵活性也许与将道德风险减少到最小化的愿望相冲突。但是，简单来说，加强防火预防监管并不意味着就要解散消防队。

第三个担忧由一个关联问题引起：新体系没有经过自己的压力测试，就是说，在某种意义上，只有当我们必须应对下一个潜在金融危机时，新的金融体系才会经历根本性的压力测试。正是由于有《多德-弗兰克法案》以及美国与全球金融监管者在强化金融机构和金融体系方面的杰出工作，这一天会比原本要发生的时间来得更晚一些。但这一天终究会到来，届时我们会需要必要的灵活性来应对。

（本文译自美联储副主席斯坦利·费希尔（Stanley Fischer）2016年2月10日在资本市场监管委员会举办的“最后贷款人：国际视角”论坛上的讲话稿。由中国人民银行长沙中心支行司马亚玺、彭于彪译）