如何解决农村普惠金融发展问题

赵明元

党的十八届三中全会将“普惠金融”第一次写入党的决议，表明普惠金融已经上升为一个国家战略。随着理论研究的深入，以及形势发展需要，2015年12月国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，开展普惠金融建成为农村金融发展的重要目标。2016年的中央一号文件，提出“加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融”。那么，如何入手在农村落实普惠金融发展理念，构建普惠型金融服务体系呢？云南惠农支付点就是落实普惠金融建设理念的重要实践，是在农村开展金融服务创新的一次尝试，通过支付点联结金融机构与农户农企，一方面实现了金融服务“村村通”，提升了金融机构服务的针对性和业务的辐射能力；另一方面，引导了金融机构关注农村金融市场的业务需求，通过需求拉动金融创新，促进资金流入偏远贫困农村，进而实现经济持续增长。因此，总结云南惠农支付点的实践经验，分析研究惠农支付点的发展优势与不足，探索如何实现其可持续发展，对其将来的后续运营极具指导意义。同时，对促进农村精准扶贫、实现农业现代化以至全方位解决“三农”问题都具有重要价值。

云南惠农支付点的基本情况

惠农支付点的创建背景

金融是经济的核心，农村支付服务是农村金融服务的基础。由于云南大部分乡村位置偏远、交通不便、没有金融服务机构，已有的金融网点和设施也多集中于县城和乡镇中心，农户支取现金不便，需要往返于县城（或乡镇中心）的银行网点和所在乡村之间，既费时费力，又要承担较高交通费用，导致被金融排斥，农户对改善农村支付结算环境的愿望和呼声愈来愈迫切。为消除金融排斥，政府和当地人行高度重视农村支付服务环境建设，制定了《关于推广云南省惠农支付业务的通知》和《关于进一步规范云南惠农支付业务管理的通知》，明确了改善云南农村支付环境的主要措施和保障机制。从2009年起，当地央行会同地方政府、银监局、金融机构、支付机构等有关各方，以消除金融服务空白行政村为突破口，突破POS终端在城市只能用于消费（不能支取现金）的制度规定，认可POS终端在农村地区可用于支取小额现金（目前，每卡单笔取现不超过400元，每天累计不超过1000元），以POS终端为技术支撑，联结行政村有实力的商户，在商户的营业点构建惠农支付点，积极打造云南特色惠农支付服务体系，促进城乡金融服务协调发展和支付普惠。

惠农支付点的建设情况

每建一个惠农支付点，金融机构就需一次性投入约4000元，后续性投入为每月200～300元。截至2015年7月末，以央行牵头，农业银行、农村信用合作社、建设银行、中国银行、邮储银行五家金融机构参与，在云南16个地区（州市）已经建立了18638个惠农支付点，具体明细如表1所示。

惠农支付点的发展模式。

惠农支付点是采用金融机构联结商户的市场运作模式，即政府支持、金融机构承办、农村商户参与、市场方式运作的多方合作发展模式。惠农支付点主要发挥如下功能：一是提供小額取款、转账汇款、缴费、刷卡消费和银行卡余额查询五项金融服务；二是开展金融知识宣传工作，悬挂、张贴金融图片，分发金融机构产品宣传资料，开展农村金融消费者权益保护工作；三是借助惠农支付点贴近农村的优势，代为开展农村经济金融信息的收集和反馈，发挥农村地区经济金融运行监测末端作用，与金融机构之间的管理通过如图1所示的协调机制实现。

惠农支付点的运营成效

惠农成效明显。惠农支付点实现了传统金融机构的金融服务功能下沉，是农村金融普惠均衡化的一次成功尝试，政府依托惠农支付点发放涉农补贴，大大缩短了农户的获取补贴时间，种田补贴、新农合等多项惠农资金可以直接批量发放到个人，为农户节约了大量取款的交通费用。从2010年6月初到2015年7月末，全省通过惠农支付点小额取现累计交易次数达879.8万笔、交易金额115.89亿元；刷卡消费交易笔数为115.39万笔、交易金额30.23亿元；汇款376.8万笔、交易金额41.35亿元；代缴费664.4万笔、交易金额2.7亿元，显著地提高了农村地区的金融服务可获得性。

实现了广覆盖、可持续和无间断的基础金融服务目标。根据行政村人口密度，以村政府为中心，以3～5公里为半径建立一个支付点，实现了金融服务广覆盖。为保证支付点金融服务财务可持续，即不需要政府补贴情况下各支付点财务能有自生能力，在选择金融联结的商户时，充分考虑其营业活动产生的现金流，农户支取的现金要完全依靠支付点商户营业活动取得的现金，不需要金融机构为农户取款而调拨现金，这样节约了交易成本。另外，在成本分担上，在农户取款和汇款时收取一定的费用，弥补了商户的运营支持，调动其的积极性。由于广大乡村还是“守望相助”的乡土社会，支付点的员工和农户基本都很熟悉，服务时间上可以做到随到随办里，实现了营业时间不间断。

惠农支付点金融知识教育成果明显。支付点通过对POS机、手机银行、网上银行和电话银行等非现金支付结算工具的使用讲解，推动非现金支付结算方式在农户、农企之间的普及应用，突破农村金融服务盲区，弥补了传统金融机构网点服务的不足，顺利实现了农户取、汇款和缴费，“不出村、低收费、无风险”，让广大农户切实共享普惠金融带来的成果。

惠农支付点的SWOT分析

惠农支付点产生，从分工视角看，是行业内分工生化的结果；从交易成本理论视角看，是节约交易成本的原因；从社会关系视角看，是支付点、金融机构两个合作伙伴之间，以创新为目标，基于合作伙伴之间的相互信任和承诺，通过特定的资产专用性投资，知识互换，以跨组织边界的合作共享为途径来实现普惠金融目标。从哲学层面看，任何组织的生成有其内部因素和外部因素，习惯上，将优势（Strength）、劣势 （Weakness）归为内因，机会（Opportunity）、威胁（Threat）则被归结为外因。为分析惠农支付点生成机制，借助SWOT分析框架，对惠农支付点进行定性分析。

优势。一是提供小额取款服务，满足基层金融服务需求。云南大部份农村处于边远山区，金融有效需求的物理分布颇为分散，且金额较小。基于成本收益考虑，金融机构不仅不愿意到行政村设点，原有的乡镇网点，甚至县城网点，也在随着改革而不断收缩或取消，导致农户连基本的存取款都非常不方便，然而存取款是农户必须的金融服务，惠农支付点是应需求拉动产生。二是一個支付点能联结多家金融机构，解决金融机构服务渠道需求。渠道分为虚拟和实体两个层面，当需要虚拟与实体结合才能提供农村金融服务时，惠农支付点为金融机构提供了渠道便利，扩充了金融覆盖率。三是能提供金融知识的教育功能，培育农户金融意识。部分农户的金融知识匮乏，是制约普惠金融发展的一个重要因素，特别是居住偏远的农户，不要说如何操作ATM、POS机，甚至连“信贷”、“通货膨胀”等词都听不懂，通过惠农支付点在农村建立起广泛分布的金融知识宣传教育点，实现送金融知识下乡，尤其是帮助当地农户利用金融手段解决资金缺乏问题，让农户切实体验学习金融服务的便利性，农户金融意识的觉醒会优化农村整体金融生态环境。

劣势。一是惠农支付点设立依赖于金融机构意愿，如果金融机构动力不足，处于弱势的惠农支付点的代理商户就无能为力。二是农支付点不能解决农户近距离存款等问题，功能上受到局限性。三是惠农支付点存在一定的排他性问题，由于地域分散、业务量少和经济发展等问题，一个行政村只可能设1～2个农支付点，从长期看，会降低该机构在更广范围内的业务竞争力，与增加金融服务供给的目标相悖。

机遇。一是农户金融服务需求量越来越大，不但需要存、贷、汇需求，还需要投资理财、保险和期货等金融服务，业务拓展的空间很大。二是国家对普惠金融的支持力度越来越大，惠农支付点将有更多的发展空间。

威胁。一是农支付如果与正规金融机构进行联结而开展信贷业务，同样要面对农村信用风险化解的难题，无法避免来自于农业的自然灾害风险和农产品市场的市场风险。二是普惠金融具有商业目标和社会目标两重性，进而，普惠金融和可持续发展之间存在了某种程度的矛盾：一方面如过度强调商业目标，则普惠金融就丧失了应有的普惠性，被重新赋予了贵族属性；另一方面如过度关注社会目标，就导致商业目标落空，从而普惠金融发展具有不可持续性。如何平衡目标两重性是惠农支付点的难题。

结论与建议

云南惠农支付点实践表明，通过金融机构联结商户构建惠农支付点能较好地实现了农村金融服务的下沉，支付点现阶段只是单一的支付解释功能，下阶段计划拓展成农村普惠金融综合服务平台。支付点以非正规金融组织的身份成功融入乡村，实现了行政村与正规金融组织的有效对接，创造出一个信息相对充分、“守望相助”的服务机构，延伸了已有的农业银行、邮储银行、中国银行、农村信用合作社等机构的农村普惠金融服务功能，基本实现了国务院要求的“推动行政村一级实现更多基础金融服务全覆盖”的目标。普惠金融的发展宗旨是能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务，主要任务就是让目前还在正规金融体系之外的农户、贫困人群、低收入群体及农村小微企业，能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务。农村金融发展缓慢主要是因为农村金融市场存在的非生产性借贷、信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险四个特征，导致城市现有的标准化金融服务无法顺利移植到广大农村。惠农支付点的创设，为众多的乡村分散农户们提供了近距离办理取款、汇款、缴费和刷卡消费，这种非标准化、零散化的支付点服务，弥补了农村金融服务不足。事实证明，这的确是普惠群众、化解农村金融服务“最后一公里”问题的最佳实践。基于本文对惠农支付点多角度的分析，提出如下发展农村普惠金融发展的启示性建议。

第一，建议政府和监管部门要加大扶持普惠金融发展力度。鉴于支付点周边居民银行卡持有率低、用卡环境条件不成熟的情况，当地政府部门要支持惠农补贴采用银行卡发放资金，提升农村的用卡环境。财税部门对在农村地区配置电子机具出台相应的税收减免政策、加大增设营业网点、增加硬件设备、开办新业务等财政补贴力度。金融监管部门实施信贷规模、风险权重、不良贷款容忍度、坏账核销等方面的差异化监管政策。金融机构降低申办银行卡代理商户门槛，减免POS安装费用、POS月租，降低农村地区POS刷卡消费分成费用标准。

第二，借助惠农支付点的信息优势，促进农村信用体系建设。截至2015年末，云南全省人口4741.8万自然人中，只有1784.8万人被央行的征信系统档案覆盖、占人口总数的约38%，还有62%的人群没被覆盖，且大多数为边远地区的农村人群。这表明农村信用体系建设还有许多工作要做。实践中，惠农支付点要利用其地缘优势，协助央行和其他金融机构以采集农户信用信息为普惠金融服务的工作突破点，开展农户信用信息采集，构建一套完善的农户信用信息采集、评级、授信系统。同时，加快电子化信用信息档案建设，广泛运用信用信息统计成果，不断扩大征信系统运用的覆盖面，培育农户和农企的信用意识与诚信意识。除了发挥支付点的信息收集功能，还可以培育独立的第三方征信评级机构，开发“落地气”的征信服务产品，增强对农户和农企的信贷支持，满足他们多层次、全方位的征信需求，从而实现农村地区金融服务供给的有效增加、交易效率的显著提高。借鉴国内外信贷技术和信用体系建设经验，优化农村金融服务信用环境并促进更多支资金流入乡村，解决农户在农业产业化发展资金不足的问题，提高农业质量效益和竞争力，实现农村金融普遍惠及更多人口的发展目标。

第三，增加惠农支付点与更多金融机构的联结，扩大农村普惠金融服务供给。非正规金融组织在高度依赖人际信用的传统农村（社区），有信息、监督和合约执行等方面的内在优势，这给农村的非正规金融组织与正规金融组织提供了天然的互补关系。如果正规金融组织与农村当地的非正规金融组织开展纵向合作，将筛选、还贷和监督等业务委托给后者，一方面能从广度和深度等方面扩展农村金融服务，另一方面正规金融组织也因节省交易成本而保持财务可持续。随着农民素质和农村社会文明程度显著提升，社会主义新农村建设水平进一步提高，对于单个农户来说，已不只局限于存、放、汇的基本金融需求，更需要投资理财、期货、证券、保险等更高层次的需求，帮助个人及家庭实现投资、消费和发展的有效平衡。而当前以农信社为主的涉农金融机构在农村地区铺设的服务设施功能设置上尚比较单一，且金融机构直接服务互通还有诸多障碍，例如当日汇款还不能当日到账，这不利于形成普惠金融的理念。在政府积极推动之下，惠农支付点应以联结更多的正规金融组织，代理代办的更多的金融服务和产品，凭借成本低廉、贴近市场、熟悉客户等比较优势，克服正规金融组织设点入主农村解决不了持续发展的难题，有效延伸金融机构的服务伸向农村，缩短正规金融组织与农户、农企之间的服务距离，实现最近距离为农村地区服务。

第四，构建惠农支付点全面的风险管理体系。发展普惠金融需始终坚持审慎的经营策略，不急躁冒进。惠农支付点要从文化建设、人员管理、合规建设、系统支撑以及社会金融生态环境建设等方面，全面地做好普惠金融的风险控制。建站支付点金融机构要确保巡查监测到位，按照“谁发卡、谁布机、谁设点、谁负责”的原则，经常到支付点开展实地检查，查看业务开办情况，加强对相关人员的督促和指导，杜绝操作风险的发生。同时，由于支付点有现金管理的安全需求，地方政府的派出所，需要将其作为安全监控的重点对象，协助其做好安全管理。

（作者单位：云南师范大学MBA教育中心）