新世纪惠农政策演进梳理

刘鹏阳

摘 要：对21世纪以来惠农政策的演进进行简单的梳理。惠农政策作为公共政策来研究，主要集中于惠农政策的执行和绩效的研究。从惠农政策指导思想、惠农政策的演进阶段、惠农政策内容、惠农政策执行方式和惠农政策的演进规律五个方面进行梳理，并对惠农政策的演进进行多方面评述。

关键词：21世纪;惠农政策;演进

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）13-0034-02

惠农政策一直是关心三农问题的学者一直关注的问题，中央一号文件中的惠农政策是解决三农问题的重要手段和举措，惠农政策不单涉及农业相关政策，是涉及农业、农村、农民问题的全面的政策。对惠农政策演进的梳理有利于对惠农政策的及时调整和进一步的完善和发展，关于惠农政策的演进主要从以下五个方面展开。

一、惠农政策指导思想的演进

李庆（2018）认为，21世纪以来三农问题成为党和国家工作的重中之重;惠农政策方针分为扩权让利和共享成果两个阶段;惠农措施包括城乡统筹和城乡融合发展两个阶段。徐田（2014）对从毛泽东到习近平的惠农思想做了总体的论述，认为21世纪以来惠农思想主要分为以胡锦涛为核心的领导集体保障和改善民生的“核心化”惠农思想和习近平由“三位一体”惠农机制、“四个统筹”惠农方法和“五个务必”惠农角度形成的“目的型”惠农思想[1]。

二、惠农政策的演进阶段

齐晶（2018）根据惠农政策的内容和目标将十六大以来惠农政策的演进划分为农民减负、农业及农村发展、全面惠农政策三个阶段。惠农政策内容主要分为包括农业补贴、农业保险、农业科技等一系列的农业增产类，包括农民就业、农民消费、农民医保等农民增收类和包括农村义务教育“两免一补”、农村基础设施建设、生态工程的农村繁荣类政策。惠农政策的演进主要有三个方面的特征，即指导思想不断深化，政策覆盖范围不断扩大形成框架体系，实现了从农业农村发展向城乡统筹发展的转变。魏宪朝、刘焕申（2018）认为，改革开放以来惠农政策实现了三次飞跃，家庭联产承包责任制是惠农政策的开端，新农村建设是惠农政策的进一步推进，乡村振兴战略是惠农政策的新跨越。魏丽莉、张晶（2018）认为，21世纪以来的民生政策经历了以增加收入为核心的政策的拓展和覆盖阶段（2004—2012年），以及以统筹协调为核心的民生政策全面实施的阶段（2013年至今）。冯铎（2017）以历届党的全国代表大会为分界点，将惠农政策从2002—2016年大体上以五年为一个阶段划分为三个阶段。

三、惠农政策的主要内容演进

周青年（2012）将惠农政策分为税改性、补贴性和保障性三种类型。曾文明等（2013）将江西惠农政策总结为“农业‘四补贴政策、农田水利建设扶持政策、农业保险政策、新型农村合作医疗政策、家电下乡补贴政策、农村公益事业扶持政策、农民专业合作社扶持政策、农村金融扶持政策和农村文化建设扶持政策”九个方面的内容[2]。陈少艺（2014）认为，发展现代农业、建设社会主义新农村和促进农民增收是贯穿中央一号文件的三条政策调整的主线。孙丹（2016）从财政支农政策、农村基本经营制度和现代农业政策三个方面，阐述了中央一号文件中惠农政策的演进。有学者（2017）将惠农政策分为优惠类政策、补贴类政策和涉农专项项目扶持类政策，惠农政策逐渐加大了对农业科技的支持力度。陈向科等（2017）分析解读后认为，21世纪以来惠农政策中的农村生态环境政策经历了农村生态建设和农村生态文明建设两个阶段。王文强（2018）认为，2004—2017年的中央一号文件通过城乡统筹和强农惠农富农政策体系的构建两条路径来实现农业现代化、农村全面小康和农民增收的总目标。原正军、冯开文认为，21世纪以来的中央一号文件目标上实现了从农业增产到农民增收的转变，计划经济体制向市场化的流通转变，城乡二元结构向城乡融合、城乡一体化的方向发展，国家对农业由汲取走向扶持。

四、惠农政策执行方式的演进

谢来位（2010）认为，由于中国执行机构的科层制结构、政策资源的稀缺性和非均衡的，以及农民组织程度低等原因导致惠农政策的实施存在结构上的冲突。因此，惠农政策的执行方式要发生改变;减少农民与国家之间政策执行的层级，实现国家和农民的直接或者少层次的对接，减少中间损耗;实现农民的组织化，将惠农政策的实施变为农民的一种主动的行为，国家政策的实施能够因地因需实施;政府转变执政理念，惠农政策由僵化的管治实施转变为服务型的主动实施[2]。公共政策的实现需要上下良好的沟通，中国的惠农政策的实施采用的是“高位推动”的方式，惠农政策是“自上而下”执行的，新阶段的惠农政策的执行实现上下对接，充分发挥农民的主体性作用，通过“项目制”等方式实现惠农政策落地落户。范宝学（2011）认为，21世纪以来，惠农政策的补贴内容由农业直补转向了农户直补;完善农业补贴的相关法律，规范补贴行为，提高补贴效率;补贴发放避“实”就“虚”;常规性补贴与临时性补贴相结合。许霞（2011）认为，惠农政策实施划分阶段，可以分为长期、中期、短期阶段，并且要留有回旋的余地，惠农政策的实施要采取不同执行的方式，可以直接执行的就直接执行，部分惠农政策则需要先试点后推广。张金梅、邓谨（2011）在对惠农政策实施效果进行实证研究后，认为惠农政策的实现方式由“多中心行政”转向“政府—民间”结构转变;未来政策的制定和实施将转向以农民的需求为导向的阶段，逐渐实现惠农政策的“对口”制定[3]。周批改（2011）认为，惠农政策的制定要找到出发点和落脚点，政策的实施要找准突破口，确保农民基本的就業权利和培训权利，坚持以“人”为本的理念。惠农政策的实施需要由多方主体参与，摆脱单纯的依靠政府强制作用的推动，逐渐地引入非营利组织、市场机制，加强惠农政策的引导作用，利用市场机制将社会中的资源引入到农村中实现惠农政策的综合效益、整体效益。贺文慧、程实（2013）认为，惠农政策的实施需要构建有效的上下沟通渠道和有效的农户需求表达机制，加强农户对需求的了解，以需求确定政策;惠农政策的实施注重人员素质的提高，对惠农政策的宣传和执行方式提出新的要求和标准，将惠农政策的实施与个人的责任相挂钩，强化责任追究机制[4]。惠农政策实施的时效性，即惠农政策有长期的有短期的，长期和短期惠农政策相结合。黄振华（2014）认为，21世纪的惠农政策的实现方式是以农民需求为导向的适应性介入，由政府提供的服务型政策。

五、惠农政策演进规律

许霞（2011）认为，惠农政策的执行具有明显的时效性，因此惠农政策的制定要充分考虑其政策环境，惠农政策的演进要同时代背景相结合。邵青（2012）认为，惠农政策由原来注重农业生产发展向注重农业、农村、农民三方面的发展转变，由经济领域向民生领域拓展。冯铎（2017）从马克思主义哲学的角度出发，认为“惠农政策实现了解决短期问题向长短相结合的方向转变;由注重“物”到“物”“人”并重的阶段;由解决具体问题到机制构建阶段;从外生动力向寻求内外动力相结合的方向转变”[5]。惠农政策的补贴力度不断加大;惠农政策中更加注重效率和公平的问题，惠农政策的实施不断进行实现精细化的定位，如“精准扶贫”政策的实施、农村低保政策的实施。扶贫政策也是惠农政策内容的重要组成部分，李文槟（2018）从“目标瞄准的角度出发认为，21世纪以来扶贫的目标已经经历了瞄准村的大扶贫格局的形成，并转向瞄准户的精准扶贫阶段”[6]。惠农政策的逐渐朝着精准方向发展，惠农政策越来越具有针对性和明确的目标性。

六、惠农政策演进评述

国内惠农政策的相关研究主要涉及行政管理、公共政策、马克思主义等理论研究方面，惠农政策主要是以问题—对策研究和实证研究为主。对于惠农政策的理论研究，尤其是惠农政策的演进的研究都是零星的存在。从惠农政策演进的时间段来看，研究的时间段主要以改革开放为开端，21世纪以来的惠农政策的演进几乎没有，更多的是作为一个整体的部分来研究，惠农政策的演进阶段的划分阶段简单而缺乏固定的标准。从惠农政策演进的内容来看，惠农政策的演进主要集中于单一的政策的演进，比如农村环境政策的演进、农业科技政策的演进，综合分析惠农政策演进的文章几乎没有。从惠农政策的演进规律看，更加注重于政策方面的总结，缺乏对惠农政策本身演进规律的总结。通过对惠农政策的梳理将惠农政策的演進划分为四个方面：惠农政策的指导思想，即惠农政策实施的政策依据、方针、思想观念等;惠农政策的演进阶段的划分，即惠农政策具有明显的阶段性特征，同一阶段的惠农政策具有这一阶段的划分标准的共性，一般划分的标准为指导思想或典型的事件。惠农政策内容的演进即惠农政策由散乱形成体系的过程，是惠农政策开始和终结的改变，是惠农政策目标关注的转向等;惠农政策执行方式的演进，包括政策执行主体的演变、执行方式转变;惠农政策实现的方式的演进，即惠农政策如何落地或者通过何种方式落地的演变;如何形成规范的政策执行体系等。通过对惠农政策演进的分析，探究其发展的历史轨迹的分析有利于把握惠农政策的演进规律，对未来惠农政策的制定和完善，以及未来政策发展方向和轨迹预测提供经验和借鉴。

参考文献：

[1]  徐田.从毛泽东到习近平：中共领导核心惠农思想探究[J].成都师范学院学报，2014，（8）.

[2]  曾文明，魏秋华，廖春光.我国惠农正的成效评价及完善研究——以江西为例[J].我国农业资源与区划，2013，（1）.

[3]  谢来位.惠农政策“自上而下”执行的问题及对策研究[J].经济体制改革，2010，（2）.

[4]  张金梅，邓谨.惠农政策实施效果评价及对策研究——以国家级贫困县为例[J].我国农学通报，2011，（26）.

[5]  贺文慧，程实.基于农户满意度的惠农政策研究[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2013，（2）.

[6]  冯铎.共享发展”理念下十六大以来财政惠农政策变迁研究[D].郑州：郑州工业大学，2017.