中外供给侧改革的比较及借鉴

孙金霞　王仲尧

随着中央经济工作会议2015年12月21日在北京落下帷幕，“供给侧改革”已成为当下中国政经语境中最热的词汇，同时也表明中国宏观调控思路正在发生重大转变，从以往的偏重需求侧调控转为偏重供给侧调控。然而，供给侧改革的认知与执行实施可能出现偏差的风险，且在供给侧改革推进中，存在政府与市场之间的有效策应可能不足的风险。因此，梳理总结历史成败得失经验，对于当下宏观层面争论犹疑不休、试错思维的中国供给侧结构性改革而言，其借鉴意义是不言而喻的。中外历史上供给侧改革以里根、撒切尔时期所推行的改革最为著名，同时也对中国有较大的参考意义。

美国里根时期的改革举措及影响时代背景

二战结束后，美国的经济政策表现为国家对经济运行施加有力干预，锚定需求端调控，财政、货币政策逆周期而动，而不再以过往的预算平衡为主要目标。凯恩斯主义的经济政策为美国带来了一段经济的高增长时期，然而，自20世纪60年代起，凯恩斯经济政策的弊端逐渐凸显，尤其是联邦政府对自身的财政收支状况开始失去控制，政府的财政预算也逐渐转变为为了达到充分就业水平的财政收支，长期的非自偿性的财政赤字已经不能靠增加税收和周期内的预算平衡来补偿，于是政府开始增加货币供给量，扩张信用支出来弥补赤字，在70年代初，美国就承受了比例极高的通货膨胀和失业，也就是所谓的“滞涨”。然而当时几届政府仍然运用管理需求的经济政策对国民经济进行干预，尼克松试图以扩张性政策刺激经济增长反而导致通货膨胀加剧，福特为了治理通货膨胀使国民经济呈现负增长，卡特为了解决高失业率却也助长了通货膨胀，凯恩斯的这套理论似乎已经无法将美国经济从滞涨的恶性循环中解脱出来。

伴随战后技术革命创造的新产品，社会生产量扩大，市场趋向饱和，日本等国家在家用电器、电子产品方面又后来者居上，占领了世界市场包括美国市场中的大量份额。同时，为了追求最大限度利润，美国资本开始向世界扩张，寻找廉价的原料和劳动力，而国内的传统工业，汽车业，钢铁行业利润低，更没有人愿意去投资改造这些传统工业，从而导致劳动生产率增长缓慢，削弱了传统工业的竞争力，生产水平发生停滞。70年代两次石油冲击导致原油价格急剧上升致使整体物价上涨，国内的财政开支也在迅速扩大，再加上为了维持低利率而扩张的货币政策，导致了极高的通货膨胀，这也严重侵蚀了企业利润，加重了纳税人的负担。凯恩斯主义的刺激政策不仅没有起到效果，反而被指责为滞涨的罪魁祸首。

在美国，反对凯恩斯的派别中最有声势和影响的可以说是新保守主义学派。他们一方面提倡保守主义的小政府，少税收的理念，一方面也尽量不触动大众社会保险和医疗等福利问题，主要观点以发挥市场机制作用、减少政府干预为主。在这一类声音之中，也有持不同意见的学派存在，如供給学派侧重以减税的方式鼓励投资，而货币学派则从货币对经济波动影响的视角出发，反对政府以货币政策干预经济运行。而里根在上台执政之初，他的智囊团中包含了货币学派，供给学派和这两派折中的人物。

改革内容

调节税收政策，大规模削减个人及公司所得税。1981～1984年，联邦政府开始全面削减个人所得税，在此期间，最低税率与最高税率从原来的14%和70%，分别降为11%和50%，1986年，联邦政府启动新一轮税改，改革后税率由此前11%至50%的十五档，简化为15%，28%两档，另对高收入者征5%的附加税。考虑到由于高通货膨胀的存在会导致因为通货膨胀使收入提高而进入更高的纳税等级，导致实际收入进一步下降的情况，1985年开始个税缴纳的基础变为扣除掉消费物价上涨因素后的实际收入。同时新税法将个人实际免税额从1949美元提升到2480美元。在资本、利息和遗产等方面的税率也有不同程度的降低。另外在企业税方面采取了加速折旧的办法，大大缩短了大部分固定资产的折旧年报，同时缩减了公司所得税的征收税率区间，从15%～46%转变为20%～34%，对于不同的企业投资还会有不同的纳税优惠。里根政府计划减税额度每年都在大幅扩大，试图以减税增加供给，提高储蓄率达到刺激经济的目的。

减少政府对企业的限制。从20世纪60年代中期以来，美国政府对于企业的各种干预不断增多，供给学派认为在自由竞争的条件下，社会能够有效地生产和分配消费者所需要的产品。政府干预越少，私人的经济运作会越有效率。大量的管制与规章制度不仅增加了企业的非生产性开支，使得劳动生产率增长缓慢，生产成本变高，同时也增加了政府开支。里根政府在1981年对工商企业活动管制规章的改革订立了五条政策原则，随后根据这五条原则又制定出供给侧改革实践遵循的十项指导方针。其中内容主要包含以下几个方面：其一，当制定一个规章，不仅要考虑它对社会的好处，而且要计算为它付出的代价，不仅要考虑局部的利益，而且要考虑对整体社会的影响；其二，重大项目必须经过证实的“管理影响分析”程序才能作出决定。在制定保护健康、安全和环境的规章时，必须以正式的“风险分析程序”的科学鉴定为依据；其三，规章管制的对象应当是实际效果，而不是生产效果的中间过程；其四，一般情况下，政府不应该对企业的开始和经营方式、产量和物价等经济现象施加管制。

削减联邦非国防性开支。由罗斯福首开的福利保障的先河，使得福利开支比重逐年增加，到70年代末，政府的福利支出已经占财政总支出的一半以上，里根政府决定对福利制度进行改革。其中主要包括削减对抚养未成年儿童家庭的补助项目，减少在医疗补助方面的补贴，取消在食品方面通货膨胀相应的补贴调整，在住房方面住建增加租赁者交付的部分房租份额，取消大部分联邦建房补贴。里根政府一系列的对福利项目的削减开支和补贴减少了联邦支出占财政收入的比重，他们认为这种福利的削减并没有损害真正需要帮助的人，反而减轻了加在美国纳税人头上的沉重负担。

执行紧缩的货币政策。里根在上台后实行的货币政策可以分为两个阶段，在1981年到1982年中期实行严格的紧缩性货币政策来抑制严重的通货膨胀，这一年规定的M1增长指标是3%～6%，而实际上只有2.1%，与此同时，这两年间的联邦储蓄银行贴现率极高，甚至在1980年底商业银行的利率甚至高达21.5%，但是由于严格的紧缩政策不仅压制了通货膨胀同时也限制了经济增长。从1982年底到1985年间是货币政策的第二个阶段，首先，经过多次缓慢的贴现率下降调整刺激了经济的回升，同时联邦储备委员会对于货币供给量的控制也自从1982年底开始逐渐放松。

增加国防开支。在里根总统执政以来，连年大规模增加军费，把扩军放在国内政策的优先地位。从联邦政府的实际财政开支来看，国防开支从1980年占财政开支的23.6%增长到1985年的26.8%，而其实际数额增加了将近一倍之多。但是国防开支对于国民经济的刺激作用远远大于成本，美国的国防采购包括购买耐用品，非耐用品和劳务三个部分，其经过政府采购和订货的方式转入私人企业部门对于经济复苏起到了很大作用。

改革效果

里根的政策抑制了通货膨胀，虽然在1981和1982年造成了严重的危机，但是通货膨胀率有效的降低并且维持在一个较低的水平之间，与此同时利率也下降到一个较低水平，通过紧缩的货币政策对消除通货膨胀预期心理起到了初步效果，反通货膨胀的政策成功有助于创造良好的投资环境。

其次，增加国防开支、放松企业管制等政策导致经济逐渐回暖，减税虽然没有刺激到储蓄也并未增加政府收入，但是提高了个人可支配收入，消费者的市场需求扩大逐渐带动各个部门生产复苏，同时对于投资的优惠和加速折旧的限制给传统资本密集的重工业等行业带来沉重打击，不过像电子计算机，零售广告业等行业却受到刺激而发展迅猛，有助于美国的经济结构调整。大量的国防开支对于国防有关的工业也起到积极作用。

另外，改革也促进了科学技术的发展。里根政府大量的国防开支不仅使其军事力量大幅度提升，并且带动了相关产业的发展，其中最为重要的可以说是科技相关产业，国防技术依赖先进的科学技术条件，而政府对于国防的开支中有一项专门用于科学技术的研发，高科技的产生不仅带动了军事工业部门发展，技术也开始逐渐向民用部门转移，使得美国高新技术领域创新日趋活跃（图1）。

隐患与评价

里根政府在上台后虽然经历了短期经济危机，紧随着通货膨胀的见底，经济也逐渐走上正轨，不过同时也伴随着不少问题。

首先，财政赤字十分严重，由于政府采取了大量的减税和增加国防开支的政策，导致财政赤字大幅度上涨，不同于英国同时期撒切尔政府通过将国有企业私有化来平衡预算，美国不具有这样的条件，在里根执政的8年之中，美国的财政赤字累计达到16673亿美元，是以前历届总统积累赤字的1.8倍。为了同时保证控制通货紧缩货币量，政府只好通过举债还弥补赤字，也使得美国逐渐成为世界上最大的债务国。

其次，美国较低的储蓄率不能弥补巨额赤字，所以不得不维持较高的利率水平吸引外资，高额的利率同时导致美元升值，美国的外贸逆差从1982年的427亿美元上升到1985年1446亿美元，即使是原先平衡国际贸易的高技术产品出口也逐渐失去优势，整个商品贸易逆差都在急剧增加。

另外，在里根的执政期间，家庭收入差距拉大。从平均水平来看20世纪80年代个人收入平均增长率为1.7%，然而其中不同家庭的收入增加比率相距甚远，最上层的1/10家庭收入平均提高16%，而最下层的1/10家庭的收入下降14.8%。而里根时期的税制改革使得不同阶层的群众受益悬殊，10%收入最高的纳税人平均税额下降6.4%，而10%收入最低的纳税人平均税额却上升了20%。同时福利体制的改革对于贫困公民资助减少而对高收入人群间接保护，扩大了低收入群体与高收入群体之间的收入差距。

在里根政府政策实施的前几年，减税并没有带来其预想的结果。从理论上来说，供给学派认为减少税收人们的收入会增加，那么用于储蓄部分的额度将增加，从而促进投资，然而20世纪80年代的美国却面临着不同的现实情况，由于政策实施前几年面临着严重的滞涨，高涨的物价带来的通货预期压制了消费需求，而里根政府的紧缩性货币政策带来了下降的通货膨胀预期，人们将由于税收减少获得的额外收入没有用于储蓄而用于消费，同时紧缩银根的政策导致利率上升，前两年的政策对于经济形势并没有取到好的效果反而使其陷入更深的危机，减税将政府的需求间接的转化为私人对于市场的需求，单纯的减税并不能刺激经济回暖，集中在第一部类产品的政府需求相对于同等数量的集中在第二部类的私人需求来说对于经济的拉动效果会更大，迫于税收改革后严重的危机以及外界对于政府的压力，其也在1982年后开始放松减税的程度，甚至税收有所增加，在货币政策方面虽然整体紧缩但是程度也有所转变，似乎又渗进了凯恩斯主义。不同于英国坚定的减税政策和紧缩的预算法案，美国反而依靠加大财政支出（主要为国防支出）来刺激经济增长，同时期的撒切尔政府可以凭借私有化国有企业来弥补财政提高企业效率一举两得，然而里根却只能大幅度举债支持一些传统企业和扶持新兴企业发展，虽然从现在看来，在那一时期美国出现的新科技企业如今也是大放异彩，不过就当时来说，巨额的财政支出让其负债累累，虽然刺激了经济，但是也留下了许多隐患。

英国撒切尔时期的改革举措及影响时代背景

与美国情况类似，二战后英国政府同样以国家干预的需求调控政策代替了自由放任的经济政策，失业率、通胀率、经济增速和国际收支成为政府经济工作的主要调控目标，国有化政策、福利国家和充分就业成为两党共同的价值取向，被称为“共识政治”。

然而國家干预的需求管理和英国战后的四大经济目标是存在矛盾的：首先，充分就业和物价的稳定是很难在短期内同时实现的。为了提高就业率就要提高货币供给，刺激投资和消费，就业的增加会使工资水平维持在高水平上，进一步推动消费需求导致物价上升；其次，经济增长一部分是靠投资的持续增加，为了保持投资就要使利率维持在一个较低水平或者增加货币的供给量，这会导致信贷扩大而出现通货膨胀的隐患；另外，与当时的资本主义国家相比，英国的劳动生产率较低而工资成本高，充分的就业导致实际工资率上升，商品成本上升，这会严重影响国际收支平衡。

在需求管理的政策下，英国的经济出现时好时坏的状态。英国政府采用以财政政策为主，货币政策为辅的“相机抉择”政策，通过这种政策，刺激需求时可以减少失业，而抑制需求时可以缓和通货膨胀，而且英国政府利用反复变化的政策，时间间隔越来越短，本来用以实现经济长期稳定的政策变成了短期的补偿性财政政策以消除经济波动，而这种恶性循环下，不断扩张的财政政策造成严重赤字，政府只能举债或印发钞票弥补，进一步导致通货膨胀。

在20世纪70年代，英国出现经济停滞、通货膨胀和失业率居高不下的“滞涨”危机，而对于这场危机，凯恩斯主义可以说是毫无办法。凯恩斯主义从宏观上和需求机制上揭示资本主义经济中的问题，但在微观和供给机制上还停留在马歇尔的局部均衡理论阶段，该理论认为无论是产品市场还是劳动力市场，都会在竞争中达到均衡水平。然而在现实的资本主义社会中，垄断使得产品和要素价格不能调整而出现过渡供给，超出市场出清水平的过高工资和价格会造成劳动力供给和产品生产过剩而导致滞涨。

改革内容

反通货膨胀的宏观经济政策目标贯穿了整个撒切尔政府时期，新自由主义认为政府任何对于私人企业的干涉都是短暂的，政府的主要宏观政策目标应该是控制通货膨胀，从而为市场的正常运转提供一个长期稳定的环境。

紧缩的货币政策和财政政策。在货币政策方面大幅度提高贷款利率，从1979年开始贷款利率由12%增加至16%来紧缩银根，控制银行贷款数量。在财政政策方面严厉削减公共部门借款。在税收政策方面减少了直接税，1979年基准税率由33%降到30%，最高税率从83%降低到60%，而增值税统一由8%提高到15%。在1985～1988年，政府多次降税，到1988年基准税率降低到25%，最高税也只有40%。同时将广义货币总量英镑M3作为货币增长标的。其目标是通过减少货币供给量来降低通货膨胀。由财政预算目标可以看出当时政府治理通货膨胀的决心。虽然现实没有达到预算的这么低，但是也从20世纪70年代的平均13.6%的水平降低到1982～1988年的平均9.5%的水平。

推进私有化。对于国有企业对于经济带来的负面影响撒切尔政府采取了私有化的解决方式。私有化的目的是要扩大市场调节范围，强化竞争，来避免政府干预时所造成的效率损失。国有企业的私有化有效激发了市场活力和竞争力，也为政府带来了可观收入。

削弱工会力量。纠正劳动力市场扭曲，打破工会在劳动力市场上的垄断地位，代之以有效的市场机制。在1980、1982、1984、1988、1990年五度制定、修改就业和工会法案，并且不惜用警力对罢工进行镇压，与此同时改革工资制度，以利润共享工资制代替了固定工资制。

改革公共服务和社会保障。在社会保障方面，英国原有的社会保障制度过分强调国家承担的责任和义务，导致社会保障为满足需求成本过高，而且资源并没有分配到需要的指向群体去。对此，英国政府将市场原则引入公共服务和社会保障领域，对公共住房制度、国民医疗保健制度、养老金制度和失业救济制度进行具有市场化倾向的改革，甚至引入市场竞争机制。

调整区域政策。二战后英国的区域政策没有缩小其区域型经济差距，反而随着受援区范围和补助种类的增多导致政府财政负担的增加，而企业的选址控制不仅没有让受援地区得到发展，反而造成南部繁荣地区产业空心化。对于这些问题英国政府对区域政策进行调整，保守党政府不再认同以前的观点，将区域政策的主要目标定位于减少就业机会在区域发展上的不平衡，同时，衰落地区的就业机会少是因为供给方的刚性和市场失灵引发的微观不平衡结果，从而取代以前的投资补贴和控制等国家强制干预手段，以鼓励和挖掘区域经济潜力，实现地区的长期可持续发展。减少政府干预和财政的援助量，化解城区私人部门和公共部门之间的矛盾，制定和实施区域政策的主体变得更加多元化。

改革效果

经济增速回升，通胀水平得到有效控制，财政收支趋近平衡。1982～1990年，英国经济实现年均3.1%的增长速度，同期来看在可比国家中属于较高水平；通胀率则下降近20个百分点，在1986年达到2.4%的水平；财政赤字有效改善，1988年开始出现财政盈余（图2）。

微观的改革尤其是私有化的努力，让减税和削减公共开支成为可能，私有化使政府获得大量的财政收入来弥补赤字，使得英国的经济自由度提高，加强了企业内部的动力机制，提高效率，降低成本，工会的权力被削减，劳动力市场的灵活性也提高了。

隐患与评价

然而，撒切尔政府在实行紧缩货币政策的开始时期废除了汇兑管制，导致M3有巨大的上行压力，为了稳定货币供给量，财政部只能提高英镑利率，从而导致英镑汇率坚挺，大大降低了英国制造业商品的竞争力，造成就业机会严重减少，失业率居高不下，高水平的失业率需要政府支付更多的救济金而导致实际的政府借贷增加。而持续走高的失业率直到1986年才停止增长。在这一时期中，英国的经济增长包括制造业增长的生产效率的提高很可能是以大规模失业为代价的，然而撒切尔政府并没有创造足够的就业来吸纳这些失业人口。

在撒切尔政府上台伊始，经济并没有预想的那样回暖，反而出现更大幅度的衰退，这一时期的衰退很有可能是由于这几年期间过于严厉的财政政策和货币政策，加上这一时期存在的石油税收导致的国际收支平衡问题，致使英国的竞争力大幅下降。但是我们也不能完全断定80年代初英国的经济衰退是由于撒切尔政府的经济政策引起的。然而面对如此严峻的形势，1981年的預算案同样采取了严厉紧缩的财政政策，这可以说是保守党政府经济政策发展的里程碑，通过拒绝凯恩斯主义者再膨胀的要求，避免撒切尔政府的经济政策发生U型转弯，在政治上这个预算案正面回应了所有保守党的反对派，而历史也证明其成为了英国80年代经济增长的转折点。撒切尔政府另一方面将经济政策的重心由宏观方面转向微观方面，促进投资和促进劳动力市场运转的政策比总需求层面的变化更加重要，其私有化的政策为削减公共借款和开支手段成为可能，也只有削减了公共支出才能真正的让减税成为可能，同时，私有化也解决了由于财政紧缩而引起的企业界普遍存在的投资不足的问题，提高了企业生产效率和竞争力，也为撒切尔反工会的政策打下了基础。对于工会的连续立法决定性地改变了工会及工会会员的法律地位，并打破了工会对于劳动力市场的垄断。《英国通史》将撒切尔的经济政策总结为以货币措施来控制通货膨胀、调节经济为中心，加以进行私有化改革，削减福利开支，打击工会势力。这一套改革政策虽然不能恢复英国往日在世界上辉煌的地位，但也逆转了英国在经济上下滑的趋势。

中国供给侧结构性改革时代背景

在过往几十年中，中国抓住了国际低端制造业产业转移的历史机遇，充分利用了劳动力，土地等要素价格低廉的优势，重点发展劳动密集型加工制造业，主要依靠投资和出口拉动经济增长。尤其近些年，我国的投资率相对于世界平均水平处于高位，外贸依存度也比较高。

但是如今面临着来自国内和全球的双重减速压力，中国未来经济发展面临着显著的难题，这些年来的高速增长可以说是后发经济体在一个特定追赶时期的增长形态，得益于方方面面的优势，比如要素成本优势，全球化开放红利以及后发学习模仿优势等，中国的经济增长保持了多年的快速追赶先进经济体态势。而随着中国与发达国家差距的缩小，经济增长的边际变化也在不断减小，人口红利隐去，老龄化问题逐步显现，使得我国廉价劳动力的优势逐渐失去，长期的粗放型发展也对资源和环境带来了巨大影响，伴随资源能源的约束收紧渐渐提高了企业的成本，以及近年来明显下降的投资回报率和低迷的国内需求都对经济带来下行压力。

与此同时，复杂的外部环境同样给中国的经济增长带来考验，自从2008年金融危机以来，欧美国家普遍复苏乏力，新兴经济体增长步伐放缓，国外消费市场萎缩，欧美国家利用危机形成的劳动力价格相对便宜的机会重振制造业，实施再工业化，对于我国的投资和出口造成一定挤出，以及频频出现的中国出口贸易摩擦，也使得中国以欧美日需求驱动出口带动经济发展的模式难以长期持续。

主要問题

经济增长速度放缓。中国近几年经济增长率呈现放缓态势，但资本存量的增速却在提高，上世纪八九十年代资本生产率在0.4%到0.5%之间，到2013年降到了0.3%以下，而边际资本生产率的变化更快，从上世纪八九十年代的0.4%到2013年只有0.14%，大量的投资在短期内或可刺激经济增长，但当消费增长落后于投资增长亦或是存在结构上的不匹配就会阻碍经济增长，不仅浪费资源配置，增加环境压力，也带来很多隐患。

产能严重过剩。以投资和出口驱动的经济增长模式，一旦在需求方出现紧缩，就会导致在产业链方面引发产能过剩的问题。当前国际国内经济形势发生了明显的变化，产能过剩的问题也十分显著，在某些产业内，产能过剩已经达到了峰值，同时，产能过剩问题在中低端传统产业产品方面十分严重，而高端产品结构性有效供给却不足。这种现象也类似地发生在房地产行业中，中国三四线城市房地产投资严重过剩，面临很大的房价下跌风险，而一二线城市房价疯狂上涨，泡沫较大。

产业结构问题。产能过剩问题只是产业结构问题的一部分。首先，我国的农业结构有待优化，农产品价格虽在国际上存在一定优势，但一直以来质量问题堪忧，其次，第二产业总体处于浅层工业化阶段，出口产品的附加值很低，很难在产品的品质和差异化竞争中取得优势，多数是靠低成本来维持收益，同时不合理的结构特征导致一些传统产业产能过剩而高技术产品短缺，很难在以后的国际贸易竞争中立足。最后，我国的第三产业发展滞后，与发达国家相比，我国第三产业所占GDP比重很不合理，产业的组织规模、管理水平都与国外服务业差距较大。

企业成本增加。利润永远是企业追求的目标，然而逐渐增高的劳动力成本，财务成本，土地成本以及管理费用，使得本就下滑的营业收入继续压缩利润。我国企业某些方面的经营成本甚至高于高收入国家。不仅如此，历年有关部委的调查显示，中小企业经营集中反映的一个突出问题，是税收负担和社会保障负担比较重。此外，企业经营状况也表明，除了法律规定的税种之外隐性费用支出也较多。高额的成本降低了企业扩大再生产的内生动力，甚至会造成企业入不敷出、产生亏损，继而可能引发企业倒闭和工人失业。

在当前的国际环境下，新供给经济学着重从供给面发展实体经济，促进就业，这种理念对于中国有重要的意义。古典，新古典和凯恩斯经济学皆有所成却也出现失误，主要在于暗含“供给环境”的假设，偏重需求，忽视了供给。中国从计划经济转向市场经济后，现今也遇到发展中的矛盾，不得不转向一个较少依赖出口和投资的发展模式，货币政策与财政政策单一实施都难以有效解决现状中的突出问题，而且随着上一次扩张性财政刺激的安全空间收窄，以及将来势必增加公共建设和社会保障支出，财政负担或将会迅速增加，如果能够有效调节供给，对经济的促进作用将会事半功倍。

改革内容

货币政策“灵活适度”。经济面临下行压力，中央经济工作会议强调货币政策要“灵活适度”。2015年进行了五次降息和降准，货币政策可能延续相较放松的环境，以防止经济的惯性下跌。金融方面的改革，主要在于：放开存款利率上限，完成利率市场化，积极推进民营银行的设立，股票发行注册制改革，启动深港通，降低外资投资门槛，松绑境内外投资限制，设立更多的自贸区，推进人民币国际化，金融改革以服务于实体经济为前提，从数量调控框架向利率调控框架转变，目的在于解决企业融资难融资贵。

财政政策稳中有变。中央政治局会议强调要坚持积极的财政政策不变调，保持公共支出力度，继续减轻企业负担，同时也要推动财政政策的结构性改革，要对财政政策的行为进行调整，比如鼓励企业的兼并重组，将政策的重心放在公共消费上，适度扩大财政赤字规模和动用以前年度转接资金，扩大公共支出，保持政府的适度投资规模，保障民生。2015年全国一般预算赤字较上一年增加2700亿元，其中主要在农林水利，教育，医疗卫生和社会保障等民生方面有较大的增长支出安排；同时推进结构性减税的普遍性降费，推进增值税改革，完善消费税制度，加快资源税改革，建立环境保护税制度，加快房地产税制改革，进一步切实落实税收优惠政策，推进收费清理，取消，减免收费项目，减轻企业和个人负担，比如对于取消停征的收费规定进行督察，下调工商业用电价格，降低铁矿石资源税收征收比例等等；此外加大盘活财政存量资金力度，提高财政资金使用效益，将盘活的财政资金重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域；同时保持一定的政府投资规模，发挥好引导作用，调整优化安排方向，进一步减少竞争性领域投入和对地方的小、散项目投资补助。

调节产业结构。一方面对于过剩产能消化，另一方面促进产业优化升级，通过企业关闭、重组，促进资源合理配置。国企改革是其中重要的一个政策，目前国企改革的方案涉及了混合所有制改革，员工持股，引入非国有资本参与国有企业改革等形式，深化国有企业改革，遵循市场经济规律，推动国有企业调高效益和效率，完善企业治理机构。其次，对于一些传统的产能过剩行业可以通过扩张外需来进行消化，一带一路周边的多数发展中国家基础设施都相对落后，而中国在这方面有着丰富的经验以及成熟的技术，通过与周边国家进行合作可以有效化解部分过剩产能。

发展新兴产业以及服务业，促进产业结构优化，寻找新的经济增长点。在2012年国务院常务会议提出了节能环保，新一代信息技术，生物，高端装备制造，新能源，新材料以及新能源汽车等七大战略性新兴产业的重点发展方向。同时对于服务业，采取在财政资金上给予适度的奖励，在行政收费上一律收取下限额度，简化连锁经营企业的证照办理手续等一系列的鼓励措施。

降低企业成本。如今面临较大的经济下行压力，要激发实体经济活力就必须降低企业成本。其中包括降低制度性交易成本，切实转变政府职能，进一步简政放权，为企业松绑，转变为企业提供必要的服务方面；正税清费，把有税收性质的收费基金项目并入相应税种，取消政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费项目；适当降低社会保险费，既要考虑职工利益也要考虑企业的承受能力；降低电力价格，通过推进电价市场化改革，完善煤电价格联动机制。2015年推出执行了很多关于见证放权的工作任务，将降低企业成本落到实处。

推动城镇化与农业现代化。城镇化的过程是农民转化为市民的过程，不仅意味着消费观念和消费结构的升级，释放内需潜力，同时也意味着劳动生产率的提高，加快户籍制度的改革可以打破城乡之间的壁垒，带动住房，家电等消费。此外，中央也提出农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，深入推进农业结构调整，发展农业产品深加工，提升农产品质量和食品，强化农业科技创新驱动作用，着力加强设施建设和配套服务等措施，推进农业现代化。

（作者单位：东方证券研究所）