房产税改革对房价的影响及征税完善的建议

黄志明

（新华通讯社重庆分社，重庆401147）



房产税改革对房价的影响及征税完善的建议

黄志明

（新华通讯社重庆分社，重庆401147）

摘要：本文以重庆和上海市针对部分个人住房开征房产税的改革试点为背景，借助相关城市新建商品住房销售价格数据，基于对照分析的策略，评估发现该项改革对于抑制房价上涨没有明显的作用，并结合两大试点城市的具体情况探讨了改革方案不能起到抑制房价的主要原因。本文认为，针对个人住房征收房产税的改革，成败不在于是否能够调节住房市场的价格，更重要的方面在于完善我国税制结构，成为地方政府摆脱“土地财政”的推手和持续稳定的财政收入来源。最后，对完善我国房产税体系提出了对策建议。

关键词：房产税改革；个人住房；房价；完善税制

一、引言

房产税是房地产税的重要组成部分，也是整个税收体系的重要组成部分。我国的房产税诞生于20世纪80年代中期，但主要课征对象是商品和经营性质用房，由于城镇个人拥有住房的现象较少等原因，房产税一直未对居民拥有的住宅课征房产税。2011年，重庆市和上海市的房产税改革试点填补了国内房产税不针对居民个人住房的空白，制定了“对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法”并予以执行。其时，国内住宅销售价格持续上涨，住房市场领域的投机、炒作现象屡见不鲜，房价的上涨增速远远超过城镇居民可支配收入的增速。两地针对个人住房开征房产税的试点一出台，便被公众寄予其作为调节房价有效手段的期待，其之于调节贫富差距、完善税制结构等方面的潜能也成为学术界和政策制定者的热点话题之一。截止目前，针对部分个人住房征收房产税的试点已经实施五年，其在试点城市执行的效果如何，是否有效迎合了公众对于其抑制房价上涨的期待，是否改善了地方政府财政收入格局？它是否还有超越调节房价的意义？对于这些问题进行科学回答，不仅是对试点城市改革效果的直接评估，同时也有利于从宏观层面上为房产税的推广和完善提供参考。

二、我国房产税改革试点

房产税的计税对象是保有环节的房产，是世界各主要发达国家普遍使用的一种财产税，房产税占一国财政收入的比例也越来越高（Bahl and Wallace，2008）。我国当前执行的房产税起源于国务院1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，对于“位于城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产每年征收房产税”，由于该条例出台之时，我国城镇居民住房的商品化程度不高，个人拥有房产的情况并不普遍，因此对于个人拥有的非经营性房产免征房产税。在中国经济持续增长和居民收入水平不断提高的背景下，随着城镇住房商品化改革的不断推进，国内房地产市场日益活跃，城镇住房销售价格增长迅速。出于有效配置房地产资源、引导居民进行合理的房产消费、调节居民收入分配等目的，2011年1月的国务院13次常务会议同意在部分城市进行征对个人住房征收房产税的改革试点，随后重庆市和上海市率先成为首批试点城市。

两大试点城市改革的一个共同特征是对部分个人住房征收房产税，其中，“部分”可以被视为一个关键词。重庆市针对个人在主城区的房产征收房产税：一是存量房，只涉及180平米以上的独栋商品住宅；二是新购住房，涉及享受免税面积纳税人新购100平米以上的独栋住宅及高档商品房、不享受免税面积的纳税人新购独栋住宅及高档商品房、以及不享受免税面积的纳税人新购二套（及以上）普通商品住房，其中不享受免税面积的纳税人系指“在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人”。上海市只针对个人在该市新购住房征税：对于上海市户籍居民，在该市新购属于家庭二套（及以上）住房的，合并计算家庭全部住房面积后，对新购住房超过家庭人均住房面积60平米以上的部分征收房产税；对于非上海户籍的普通居民，除特别规定的引进人才外，在该市新购住房均需缴纳房产税。应纳税额均按照应税住房面积的交易价格乘以税率的方式计算。

三、住房销售价格走势分析

无论是针对高档住宅征税，还是将超过一定规格的普通住宅也作为征税对象，房产税的实施实际上是增加了居民过量持有房产的成本。房产税要对住房价格上涨起到抑制作用，首先体现在对市场需求的抑制。而对房产需求的抑制主要来自于其增加了居民家庭或投资人对应税房产的持有成本，但如果市场需求的主要房产达不到应税要求，则征税对房价的抑制作用有限。况伟大等（2012）针对23个OECD国家房产税实践的研究表明：征收房产税能有效抑制房价过快上涨，但地方政府并不具有提高税率来大幅降低房价的积极性，管理公众的房价上涨预期以及抑制投机的政策对房价的影响要比征收房产税更为有效。那么，中国两大城市针对个人住房征收房产税的改革试点对于房价的影响如何呢，本部分借助相关城市的新建商品住宅销售价格的统计数据进行直观的分析。

1、数据及分析策略

国家统计局自2011年1月份开始，选择70个大中城市的市辖区，逐月编制了城市住宅销售价格变动情况。该月度价格指数体现了各城市新建商品住宅和二手住宅价格的环比、同比和以2010年为定基的价格增长情况，还按住宅的建筑面积进行分类，分别体现144平米及以上、90～144平米、90平米及以下新建商品住宅和二手住宅的价格增长情况。重庆和上海两个城市进行的针对个人住房征收房产试点的起始时间正好也是2011年1月，能够观察到试点政策实施后，两城市各类住宅价格的变化情况。为了清晰地呈现房产税征收试点对城市房价变化可能带来的影响，可以分别为两个城市选择可供对照的城市同类住宅的价格变化情况以作对比。如果还能够获取政策实施前各个城市的房价情况，那么则更方便以改革的起始时点为界断，来观测政策实施前后，试点城市的住房价格是否在此界断处发生明显跳跃，并与对照城市做比较，从而直观地得出房产税改革对住宅销售价格的影响。由于缺乏这些城市在改革试点前的房价走势信息，因而难以判断这一改革是否直接冲击了两个城市房价的后继走势。不过，即便在缺乏改革前具体信息的情况下，通过分别为这两个城市指定合理的对照组，如果确知对照组在2011年之前的房价及需求与其对应的改革城市所面临的市场环境以及价格变化相似，那么对改革组城市与各自对照组城市做后续的趋势性比较，应当也能得到改革组城市实施房产税试点是否对房价变化产生冲击的证据。下面，以新建商品住宅的销售价格为代表，分别分析房产税是否对重庆和上海这两个改革城市的房价变化趋势产生了显著冲击。

2、征收个人住房房产税的改革试点对重庆城区新建住宅销售价格变化的影响

为了便于理解重庆市在征收房产税后住宅销售价格变化趋势是否从改革中受到显著冲击，我们将成都市相同类型的住宅销售价格在相同时期变化趋势作为重庆市的对照。成都与重庆都处于中国西南地区，二者都是具有代表性的西部大型城市，人口构成、经济社会发展水平、市场发育程度基本相似，因此，将成都作为重庆的参照对象具有一定的合理性。征收房产税的改革试点尚未推进到成都市，成都市这个参照在2011年以后的房价走势能够在一定程度上代表重庆市的反设事实情形。同时，考虑到在整个西部地区范围内，市场可能存在周期性特征，为了排除偶然性因素对判断的影响，谨慎起见，我们同时将西安市作为补充的对照城市，一并观察这些城市的住宅销售价格变化情况。

图组1（a—c）依据国家统计局公布的月度信息，按不同户型（建筑面积）呈现了2011年1月以来，重庆及其对照城市以2010年为定基的新建商品住宅销售价格的变化情况。

图1　（a）重庆市及其参照城市144平米以上新建住宅销售价格变化情况

图1　（b）重庆市及其参照城市90～144平米新建住宅销售价格变化情况

图1　（c）重庆市及其参照城市90平米及以下新建住宅销售价格变化情况

从图组1（a—c）所呈现的价格变化情况来看，重庆市在实施个人住房房产税试点改革以后，各类新建住房的价格变化趋势没有受到明显的冲击。2011年1月房产税开征之后，重庆市各类新建住宅价格指数仍然保持着此前的稳健增长势头，在2011年5月左右达到相对高点之后，与成都和西安相比，率先进入下降区间。但经过一年左右的交易调整，自2012年9月开始，重庆市各类新建住宅价格指数再次进入持续的快速上升通道，并且其变化趋势几乎与没有实施房产税的成都市和西安市相平行。就不同建筑面积的住宅之间进行比较，90～144平米新建住宅价格指数在房产税开征之后，价格指数在相对低位的调整期略微更长一些，幅度也略大一些，但是对较长期的趋势性变化几乎没有影响。因此，从不同面积类型的新建住宅价格指数的变化趋势来看，开征房产税对重庆市新建住宅销售价格的影响不明显。

图2　（a）上海市及其参照城市144平米以上新建住宅销售价格变化情况

图2　（b）上海市及其参照城市90～144平米新建住宅销售价格变化情况

图2　（c）上海市及其参照城市90平米及以下新建住宅销售价格变化情况

3、征收个人住房房产税的改革试点对上海城区住宅销售价格变化的影响

按照同样的逻辑，为了便于观察上海市在执行房产税之后的住宅价格变化情况，我们以北京和广州作为其参照对象，分别比较144平米及以上、90～144平米、90平米及以下新建住宅的价格走势。上海、北京、广州同为我国的超大型城市，均属于国内发达地区，土地要素价格及住宅价格均远超全国平均水平，因此，北京和广州适宜作为上海的对照情形。从图2（a—c）所呈现的三大城市住房价格指数变化趋势来看，上海几乎与北京和广州保持着同样的变化趋势，2011年1月以后的房产税开征，对上海市三类新建住宅的价格变化没有产生明显冲击。

结合图组1和图组2的信息可以看出，直到2015年末，两大城市新建住宅价格在整体上仍然呈“斜W”型的上升趋势，期间的周期性回落与各自对照城市的时期区间也保持着较高的对应一致性，这种一致性也可以理解为其新建住宅销售价格的周期性变化实际上与整个住宅市场的宏观行情相吻合。由于没有进行个人住房房产税试点的城市与已经执行的城市相比，各类新建住宅销售价格的变化趋势几乎相同，并且前后的价格对比关系也没有发生明显的变化，由此可以谨慎地判断，重庆市和上海市在2011年1月份之后开征房产税的改革实践，对新建住宅的销售价格几乎没有影响。

4、原因分析

来自上海和重庆两个试点城市的证据表明，开征个人住房房产税对抑制住宅价格上涨势头的作用甚微，至少对于新建住宅的确如此。这其中，主要有这样几种解释机制：第一，上海是我国经济活动最频繁的发达大城市，重庆也是西南地区一大经济中心城市，由于就业机会的优势，二者均具有较强的人口聚集功能。人口向这些城市集中，会对住宅发出刚性需求的信号，即便是开征房产税会间接提高消费者的支付成本，由于人口对居住的需求在持续增加，相应的住宅价格就不会受到明显抑制。第二，同样是由于大城市对住房的刚性需求较为旺盛，房产的投资功能难以弱化，对房产的投机性需求难以抑制。对于投资性购房者而言，其新购住宅可能达到纳税标准，开征房产税后的额外持有成本为所缴纳的税金，但如果在其所预期的时间段内，住宅价格仍然会上涨，只要房产溢价超过税金成本和市场利率，对住宅的投资性购进仍然有利可图。金融危机之后，闲置资金投资渠道收窄，投资房地产的机会成本相对较低，于是，当前房产税税率未能起到遏制大城市“炒房”的作用。第三，两大试点城市的征税对象所覆盖的范围不大，未能充分体现房产税抑制房价的潜力。重庆市的征税对象主要为主城九区独栋住宅、高档商品住宅和“在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人”的新购二套普通住房，对于独栋住宅和高档商品住宅给予了较为宽松的免税面积，而对于新购二套普通住宅的纳税对象很容易游离于“三无人员”的规定之外。上海市的试点办法实际上的主要征税对象仍然是未取得上海户籍的普通购房者，而对本地居民家庭的购买抑制力度有限。由于以上种种机制的存在，重庆和上海征收房产税的试点对于抑制住宅销售价格上涨的作用有限。

四、房产税的健全和完善

前面的分析表明，在当前试点办法之下，重庆市和上海市针对个人住房征收房产税的实践，对住房价格的抑制作用有限。那么，房产税改革是否有必要进一步推进呢？我们认为，针对个人住房的房产税还具有超越调节房价的意义。它填补了我国税制体系中财产税缺位的空白，是对税制结构的完善，与此同时，由于个人纳税额取决于其拥有财产的规模，税收收入用于保障性住房建设等民生项目，作为一种二次分配过程，有利于缩小社会贫富差距，促进社会和谐。鉴于这些方面的功能，房产税改革有必要进一步推进和完善，尽快形成全国统一、规范有序的房产税征管方案。在推进房产税改革的过程中，应当注意以下几个方面的问题。

1、充分体现房产税作为一项财政收入来源的性质，摆脱地方政府对“土地财政”的依赖

在我国地方财政收入构成中，房产税所占比重较低。2014年，全国房产税收入为1851.64亿元，地方本级财政收入和税收收入总额分别为75876.58亿元和59139.91亿元，房产税分别仅占二者2.44%和3.13%。而当年国有土地使用权出让金收入为40479.69亿元，占地方本级财政收入的53.35%，尽管相比2013年的比重（约59%）有所回落，但地方政府对“土地财政”的依赖程度仍然较高。根据刘洪玉（2011）整理的资料，世界不少国家的房产税占地方政府的财政收入比重早已达到30%以上，如加拿大、美国、墨西哥、阿根廷等。因此，无论是和地方政府其它收入来源相比，还是和世界其他国家相比，我国房产税在地方政府财政收入中的份额都明显较低。由于房产税的计税对象客观具体、不易转移等特征，具有持续稳定提供财政收入的潜力，因此，未来的改革方案应当进一步彰显其作为地方政府财源的角色，逐步降低土地出让金等基金性收入的比重。

2、充分体现个人住房房产税的财产税性质，发挥二次分配功能，促进社会公平

社会贫富差距不仅产生于劳动报酬、资本回报等方面，个人所拥有的财产规模也是拉开贫富差距的一个源泉。对保有环节的个人财产征税，在我国尚未起步，而个人住房房产税的试点则开启了这一先河。结合重庆和上海的改革试点，在更加注重纳税公平方面，还需要进一步完善。首先，逐步将个人名下的存量房产纳入房产税计征范围。目前两大试点城市中，除了重庆市对特大户型的独栋商品房作了征收房产税的规定外，均只针对“暂行办法”实施后新购住房征税。这样的策略符合我国改革的一贯特征，即重点针对增量的渐进式改革，但随着改革的推进，应当在适当的时机研究制定针对个人既有的全部房产的征税方案。既然是针对财产征税，那么无论财产是何时获得都应当纳入计税范围，消除“时期性歧视”，才更有利于体现税收促进代际平等的潜力。其次，未来的改革方向需要逐步向按房产估价为课税基础转变。如果以面积为基础来计算个人应纳税额，会使得纳税人享受的免征权利不平等。以上海市为例，其规定本地居民如果新购第二套及以上住房，合并既有住房面积后，家庭人均面积超过60平米的部分需要缴纳房产税。可以简化理解为个人可享受人均60平米的免税住房面积，但这人均60平米的免税面积在不同子区域之间的价值可能天壤之别。一个概览性的改革思路是基于现有按面积计算的改进，在整个地区范围（如上海全市）内计算人均免税面积的住房价格均值，以此均值为基础作为免征依据，也就是确保居民能够免税拥有一定价值的房产，而不是确保其拥有一定面积的房产。另一个可供参考的思路是，无论住房面积的大小，全部纳入计税范围，但政府为该地居民按平均标准返还能够保证其住有所居的公共支付。此外，针对个人住房征收房产税的试点中，对非本地户籍居民购房行为存在歧视性征税的现象也值得在改革方案的完善过程中加以重视。

3、逐步扩大房产税改革试点范围，有计划地推广至全国

作为针对保有环节的税收，需要在更大的地域范围内实施才能够更大程度地体现横向公平。但是，个人住房房产税在全国范围内的全面铺开应当通过逐步扩大试点范围的方式，循序渐进，按照有条件的地区现行先试的原则，积累更加丰富的改革经验，最终成为国家税制结构中一个普遍的科目。在推广的过程中，应当充分结合各地区的实际情况，考虑不同地区之间居民财产禀赋的差异，因地制宜地稳步推进。特别是对于西部欠发达地区，可以借鉴上海试点办法的经验，通过房产税折扣、减免等方面的优惠，吸引优秀人才向西部积聚。尽管征收个人住房房产税在全国的推广宜采用循序渐进的方式，但应尽快形成较为明确的分步实施行动路线图，避免改革迟迟不能推进的局面发生。

4、房产税改革的深化需要与房地产领域供给侧结构性改革同步推进

当前我国住房市场的供给侧结构性矛盾主要在于，特大城市住宅价格持续上涨，普通工薪阶层往往只能望价兴叹；中小型城市新建住宅供给远远大于需求，库存压力巨大；与此同时，由于房产税尚未成为地方政府的主要财源，地方政府对“土地财政”的依赖惯性一时难以消除，住房价格人为推高，使得供给难以与真实需求达成交汇。破解房地产领域的供给侧结构性症结，一方面要允许住房价格在适当的区间内回落，满足更多居民基本的住房需求。即便是在存在通缩的宏观背景下，亦不应当过分担心房价增速过小或者房价下跌。另一方面要充分发挥个人住房房产税的二次分配功能，对于无住房的个人新购用于满足基本居住需求的商品房，政府要通过转移支付的方式对相应人群提供支持，拓宽住房保障渠道，而征收的房产税则可构成一个主要的转移支付来源。这样一来，使得部分商品房带有一定的保障性住房性质，能够缓解大城市普通居民的购房压力，也是二三线城市楼市去库存的一个有效备选方案。除此之外，房地产领域供给侧的结构性矛盾的根源还在于区域之间基本公共服务和要素就业机会等方面的不均等，这是大城市和二三线城市住房价格差异巨大的一个核心原因。一些二三线城市盲目造城而致“鬼城”频现，解决的出路在于通过推进基本公共服务均等化和增加就业机会，让消费者发现这些房产的购买价值。因此，房地产领域供给侧结构性改革还需要与其他方面的相关改革协同推进。

5、加快推进房地产税立法

税收法定原则是我国《立法法》的一项基本精神，征税主体依法征税，纳税主体依法纳税。房产税改革被赋予完善我国税制的高度，特别是针对个人住房征收房产税，实质上是公权力对公民财产权的干预，则必须通过制定法律进行规定（张德勇，2011）。因此，房产税改革的深入推进需要由全国人大通过立法的形式对房产税的含义、属性、用途、征税主体、纳税主体、适用税率、税收减免、返还等内容作出具体规定和详细解释。征收房产税是在保持宏观税负稳定的前提下，提高直接税的比重，因此，在研究制定针对个人住房房产税的立法过程中应当注意与其它税种的联动或合并，避免因重复征税而增加纳税人的负担。

参考文献

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（责任编辑：刘冰冰）