论京津冀大都市区城际间行政协调机制的创新

米　娟

(太原学院 政法系，山西 太原 030009)



论京津冀大都市区城际间行政协调机制的创新

米娟

(太原学院 政法系，山西 太原 030009)

摘要：随着全球化扩展，国家之间、地区之间竞争开始集中体现为大都市区域竞争，大都市治理逐渐成为理论与实践的热点问题。通过对京津冀大都市区中北京与周边城市如天津、廊坊、张家口、承德等行政协调机制的研究，借鉴国内外区域公共治理的成功经验，以加强北京市与周边城市行政协调、交通设施、区域资源保护一体化建设为重心，力求提出一套融国际经验和地方特色为一体的、适合京津冀大都市区治理的模式，为其发展提供参考。

关键词：京津冀；大都市区；行政协调机制；区域规划；区域资源保护

随着全球化扩展，城市化快速推进，大都市区逐渐成为全球性政治、经济与社会中心，“都市连绵区”、“大都市区”、“城市群”、 “城市流”诸多新概念相继提出，大都市区治理成为理论与实践的热点问题。戈特曼认为，大都市区是在地域上集中分布的若干大城市和特大城市集聚而成的多核心、多层次的城市群。刘金祥认为，大都市区是在一定地理或行政区域内，由一两个大城市或特大城市为核心，辐射并带动周边一定范围内的一批中小城市，使其成为在世界范围内具有一定影响力、竞争力的区域城市群或城市带。虽然，学术界对大都市区的定义都有所不同，但是可以肯定的是，大都市区的核心意义都是一样的，即某个或某个别经济发达城市为核心，带动周边城市共同发展，互为支撑，促进区域共同发展的区域。

一、 京津冀大都市区城际间行政协调存在的问题

北京是我国的首都，其发展直接关系到我国国家形象以及国际竞争力的提升，因此，京津冀地区在我国大都市区域中具有举足轻重的位置。然而，目前京津冀大都市区在其发展过程中出现了许多问题，严重制约了区域经济的发展。

(一) “政绩合法性”主导下的地方干部考核机制影响了大都市区整体长远发展

众所周知，经济发展是考核地方官员业绩的重要指标之一。评价地方政府官员政绩的主要标准就是当地经济的发展以及国内生产总值的增长程度。从一定程度上来看，地方政府官员的晋升与当地的经济发展成正比。因为现行的干部考核制度过多强调与所辖地方经济发展业绩进行直接挂钩，而衡量地方经济发展业绩的标准就是新建项目数、企业数、税收以及经济增长速度等。[1]这样，就必然导致各行政区官员强化资源配置本地化、保护本地市场，最终导致重复建设、资源浪费、环境污染等短期经济行为，从而使整个区域发展缺少可持续性。

(二) 区域协作能力不强，阻碍了区域经济发展

这突出表现在北京市与周边港口协作能力不强。吴良镛院士曾经提出，北京不具备建设世界城市的原因是因为缺乏海港。这在一定程度制约了北京的经济发展。京津冀城市群中，北京市地处内陆，由于地形原因无法形成自己的海港，不得不依靠周边沿海城市港口，包括天津港、秦皇岛港、京唐港和黄骅港四大港口(图1所示)。而这四大港口发展并不平衡，天津港由于规模大、设备完善、远洋运输和集装箱运输迅速、交通便捷等原因，日益壮大，呈现出了“一港独大”的局面，运输压力日渐显现。同时，由于北京市与这四大港口协作能力不强，制约了北京市的发展。

图1　北京周边重要港口分布

(三)大都市区各城市功能定位不清，制约了区域整体竞争力

北京与周边城市功能定位不清。京津冀城市群中，北京和天津“身兼数职”包揽了五大中心功能，北京市缺乏海港，远洋运输和集装箱运输功能较弱，港口经济发展受到制约，而北京周边其他城市经济发展水平不高，几大港口发展不均衡，与北京市发展的差距较大。据统计，北京周边城市承德、张家口、廊坊、保定、沧州和唐山六市中有32个贫困县，占周边区县数量的44%。[2]由此看来，北京周边城市目前暂时无法独立承载某项具体功能，区域整体竞争力较弱。这一方面加大了北京市的承载压力，另一方面又加剧了周边城市对北京市的依赖，不利于周边城市独立发展。

二、世界大都市区城际间行政协调治理经验

从世界范围来看，大都市区日益发展成为一种重要的城市地域形式，其发展直接影响到国家竞争优势。随着城市化进程的深化，西方国家大都市区发展日益成熟。纵观世界城市的兴起、发展和壮大，空间结构布局形式虽然不同，但是发展本质却相同，都是通过发展核心城市经济，“反哺”辐射到周边城市，周边城市反过来作为核心城市经济发展的腹地支撑，实现区域齐头并进，比翼双飞。

(一) 东京：构建大都市圈多中心发展规划

东京是日本的首都和最大的都市，占地面积2188平方公里，约为日本国土总面积的0.6%，生产额却达到了日本总生产额的16.9%，集中了日本13.5%的就业者和16.7%的企业。[3]作为日本的政治、经济、文化中心，东京面临着因城市功能过度集中导致的交通拥堵、环境污染、城乡发展不均衡等方面的大城市问题。[4]鉴于这些问题，日本国土厅大都市圈整备局提出变东京单中心结构为多中心、多圈层的城市结构，为东京大都市圈各区域配置政府机关、优质教育、医疗、文化资源，同时对各个区域所承担的城市职能进行了明确的分工，从而建设副中心、引导大都市圈由单中心结构向多中心结构转移，构建多核的都市结构，以缓解东京的发展压力。[5]经过规划，东京大都市形成了明显的区域职能分工体系，即通过建立东京中心部、多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、崎玉自立都市圈、千叶自立都市圈、茨城南部自立都市圈六大都市圈，分别承担政治、商业、国际港湾、居住、工业、教育等城市职能。[6]各都市圈核心城市根据自身实际发展情况，充分发挥地方特色，分工协作、优势互补，谋求区域整体的发展。

(二)波士华大都市区：分工明确，发展优势产业

纽约是美国最大的大都市地区，总人口1800多万，是世界上最大的城市密集区之一。纽约为了有效地改善行政区域松散带来的问题，加强与周边城市的联系与合作，提高区域竞争力，成立了区域规划委员会：纽约大都市区域委员会和三州区域规划委员会，统筹进行区域规划。这一举措整合和促进大都市经济、环境和公平正义三者的协调发展从而提高大都市的生活质量。

波士华大都市区以纽约为核心，北起波士顿，南至华盛顿，以波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿4个特大城市为中心与周边40多个中小城市连结形成“1+4”式城市群。在波士华城大都市区中，纽约、波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿均临海，是城市群里最重要的港口。波士顿港兼具渔港和转运地方产品的商港功能；纽约港主要是发展集装箱运输；费城港重点从事近海货运；巴尔的摩港主要负责矿石、煤和谷物的转运；而华盛顿港则以集装箱货运为主。这五个港口功能齐全，分工明确，共同构成了运营灵活的港群体系，为波士顿大都市区的发展奠定了基础。同时，波士华大都市区各中心城市各司其职，均具有明确的城市功能定位。波士顿作为文化中心，拥有全球闻名的哈佛大学、麻省理工学院；纽约作为经济中心，是世界金融、证券和外汇市场中心；费城和巴尔的摩重工业发达，主要从事钢铁、造船及有色金属冶炼，是工业中心；华盛顿是美国的政治中心，联邦政府坐落在此，具有国际政治活动举足轻重的地位；五大城市均为城市群的港口中心，发展均衡。各城市均有符合自身特色的优势产业功能，彼此相互联系，整体优势突出。

三、 我国京津冀大都市区城际间行政协调机制创新

根据西方大都市治理的成功经验，我们可以得出结论：大都市区的发展单单依靠某一个或某两个城市发展是不行的，必须相互协作，相互配合。同样，北京市要建立世界城市，单靠自己的力量“单打独斗”很明显是力量有限的，需要依托周边城市为其发展提供源源不断的动力。现有刚性的行政界限阻碍了区域发展，这就要求我们必须打破现有行政区划的限制，实现城际间行政协调机制的创新，提供相应的制度作为强有力的保障，将区域行政协调机制落到实处。

(一) 立足地方特色，明确区域城市功能定位

促进北京市与周边城市协调合作发展的基础在于经济的发展，而明确的城市功能定位可以为城市经济的发展指明方向，使得经济建设有的放矢。北京作为其周边辐射范围城市的政治中心、经济中心、文化中心，城市功能太过聚集导致优质资源的集聚，可以说北京的高速发展实质是以牺牲周边城市利益为代价的。因此，为了有效地促进北京市与周边地区的合作，必须对周边城市在促进北京市发展的过程中承载的城市功能进行定位，大力发展周边城市的经济，充分发挥其作为北京腹地的优势。如天津主要发展港口经济、高新技术等，唐山、张家口、沧州主要发展重工业，石家庄、保定、廊坊则主要发展轻工业、商业，承德、张家口因处于北京环境保护的上风上水地区，应主要大力发展清洁无污染能源、高新技术产业等。各城市根据自身特点，因地制宜制定发展规划，科学合理定位城市功能，既可避免重复建设和资源浪费，同时也促使生产要素在区域内自由流动，提高了区域资源配置效率。[7]

(二) 推动区域政府跨省市合作，加强城际间协作

北京要实现跳跃式发展，全面建成世界城市，必须要依托周边力量，同天津、唐山、保定、廊坊等城市结合起来，以区域内各地方政府跨省市合作为基础，增强区域内交通、生态、环境、水和土地开发利用、产业结构等建设，方能打破现有行政区划的界限，合理布局，在建设北京的同时带动周边城市发展。[8]同时还可以吸纳管理人才和技术人才，分流北京人口，减少北京的城市压力，同时有利于北京周边城市的发展。北京及周边城市应当开展一系列包括合作提供基础设施建设、合作进行生态环境保护、协调产业结构发展等运动，从经济发展的全局出发，不断加强联系配合、信息沟通，促进京津两地经济更快更好的发展；同时要建立协调性工作机制来指导京津冀大都市区各城市经济发展中的资源补偿、固定资产投资项目等工作，为各大城市经济协调发展提供保障。

(三) 建立区域大都市联盟，促进区域统筹发展

根据对西方发达国家大都市区域公共治理的成功案例的分析，我们可以看出，构建专门的大都市联盟为大都市区域公共治理发展提供了科学、合理、专业的理论指导和政策参考。因此，笔者建议可以建立北京市与周边城市参与的大都市联盟，如区域发改委主任联席会、市长联席会等，[9]各区域通过领导层面的交流、合作，将区域合作落实在执行层面上，促进区域协调统筹发展。这些专门的大都市联盟成立的目的主要是为区域合作提供一个讨论的平台，通过对目前区域内的规划、政策、经济发展、产业结构等信息相互交流，研究当前和近期区域合作中需要解决的问题，并提出专业、科学的措施来解决这些问题。[10]

(四) 推进区域城际交通设施建设，实现一体化发展

实现区域公共产品供给一体化的首要途径是推进区域城际交通设施建设(图2所示)。目前，北京市及其周边城市通过合作提供了完善的交通基础设施建设，京承高速公路、京津高速公路复线建设体现了推进区域城际交通设施建设的成果。2008年京津城际铁路正式开通运营，沿途设北京南站、亦庄、武清、天津4座车站，全程运行时间控制在30分钟内，方便了两市的交通来往。几乎与此同时，京津高速公路全线贯通，连接京津两市南、北、中三条高速公路中的北通道，无疑极大地促进了北京、天津两座特大型城市朝着同城化、一体化方向发展。

图2　区域城际交通设施图

北京缺乏海港在一定程度制约了北京的经济发展。因此，北京市要发展港口经济必须依赖于周边的四大港口城市。借鉴波士华城市群港口城市发展的经验，可以考虑整合北京周边地区港口资源，以天津港为核心，以秦皇岛港、京唐港、黄骅港为依托，发展临港新城曹妃甸，根据各大港口自身特色，进行合理功能定位，打造功能齐全的港群体系(如图3所示)：天津港主要以国际集装箱货运为主；京唐港、秦皇岛港主要以散货转运为主要运营方式；黄骅港、秦皇岛港建设成为北方大型能源原材料进出口港，主要负责矿石、原油、煤炭、液化天然气等能源进出口。北京则要扬长避短，建立和扩展物流港，实现北京朝阳口岸与天津、京唐、秦皇岛、黄骅、曹妃甸港口的集装箱货物直通，加强北京市与周边港口的联系，实现分工协作，功能互补。同时北京市还成立了首都机场集团公司，该公司主要成员包括首都国际机场和天津滨海机场，进一步加强北京市和天津市海港的联系，以弥补北京市的缺陷，支撑北京市港口经济永续发展。

图3　北京周边港口分布图

(五)加快完善区域资源保护合作机制

完善区域资源保护机制首先需要建立完善地方政府绩效考核评价指标体系，将资源消耗、环境损害、社会效益等因素纳入政绩考核评价指标体系中，建立体现环境要求的考核办法、考核机制。在绩效考核评价过程中，加强考核机制的监督力度，在数据监测、采集过程中，明确权责分配，在专门部门统一测算相关指标数据的基础上，由市统计局和国家统计局北京调查总队对测量出的指标数据进行核查和确认，确保考核的客观性和公正性。[11]

其次，实行区际生态补偿制度。在实践中，北京市周边地区为保证北京市环境资源不受到污染和破坏，做出了许多努力和牺牲。以冀北地区为例，冀北地区因为作为北京市水源地和上风方向，为保护北京市的大气环境而做出不发展工业的决定，导致了冀北地区的经济远远落后于周围地区。北京市作为受益者，应当在日后的发展中加强区域资源保护合作机制，实施区际生态补偿制度，同时北京市应当给予冀北地区一定的政策优惠、倾斜，以弥补冀北地区的经济损失。

纵观古今中外世界大都市的发展，无一不是以中心城市或区域发展为核心，依托周边城市力量，以周边城市作为腹地支撑，促进区域协作，共同发展。北京要建设世界城市，单纯依靠自己单打独斗是不行的，必须借鉴世界大都市发展的经验，加强与周边城市行政协调机制的建设，推进区域城际交通设施建设，加快完善区域资源保护合作机制，做到以北京市区域协调发展为基础，以周边城市如燕郊、廊坊、石家庄、承德等城市为依托，由内而外谋求共同发展。

参考文献：

[1]陈剩勇,马斌.区域间政府合作:区域间经济一体化的路径选择[J].政治学研究,2004(1):24-34.

[2]黄征学. 京津冀城市群发展面临的问题及对策研究[J].中国经贸导刊, 2007(11):47-49.

[3]Harrigan, John J. And Ronald K. Vogel. Political Change in the Metropolis： 6thed[M].New York: Longman Publishers, 1999:300.

[4]张良,吕斌. 日本首都圈规划的主要进程及其历史经验[J]. 城市与区域. 2009(12): 5-11.

[5]G.Williams.Institutional capacity and metropolitan governance: the Greater Toronto Area[J]. Elsevier Science, 1999: 171-180.

[6]Douglas Young. Toronto Plan: A New Official Plan for A New City[J]. City Plan Review, 2005(2):7-10.

[7]王建,鲍静,刘小康等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理, 2004(03) :44-48.

[8]张紧跟.当代中国地方政府间横向关系协调研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2006：12.

[9]黄征学. 京津冀城市群发展面临的问题及对策研究[J].中国经贸导刊, 2007(11)：47-49.

[10]刘君德. 中国行政区域的理论与实践[M].上海: 华东师范大学出版社,1996：93.

[11]于彦梅,耿保江. 论京津冀区际生态补偿制度的构建[J].河北科技大学学报(社会科学版). 2012(12): 43-49.

[责任编辑：姚晓黎]

Innovation of Administrative Coordination Mechanism of Beijing-Tianjin-Hebei Metropolitan Region

MI Juan

(Politics and Law Department of Taiyuan University, Taiyuan 030009, China)

Abstract：With the development of globalization, competition between countries and regions concentrate on the metropolitan regional competition. The metropolitan governance has gradually become the focus of theory and practice. Therefore, this thesis makes the study of the administrative coordination mechanism among Beijing and Tianjin、Langfang、Zhangjiakou and Chengde, and learns from the successful experience of International Regional Public Governance. This thesis is striving at the gravity of strengthening the integration of administration、traffic facilities construction and region resources protection among Beijing and the surrounding city to put forward a mode of regional public governance which gathers international experience and local characteristics for Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan region, and provides a reference for the practice of Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan regional public governance.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei;metropolitan region； administrative coordination mechanism； regional planning； regional resources protection

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：2096-1901(2016)01-0010-05

作者简介:米娟(1989-)，女，山西临汾人，太原学院政法系教师，研究方向：大都市区域公共治理。

收稿日期:2015-12-18