城镇化背景下福建小城镇建设中教育发展的思路

林斯坦　林中威

（1.福建省教育科学研究所，福建 福州 350003；2.福建省社会科学研究院，福建 福州 350000）

城镇化背景下福建小城镇建设中教育发展的思路

林斯坦林中威

（1.福建省教育科学研究所，福建 福州 350003；2.福建省社会科学研究院，福建 福州 350000）

小城镇的发展是城镇化进程中的一个重要组成部分。教育在我省小城镇建设中具有相当重要的地位和作用，但也存在诸多挑战和问题。福建小城镇多数规模小，人口集聚能力弱，教育规模效应形成缓慢，人口流动性造成教育资源配置困难以及大多数小城镇原有教育基础薄弱等等。要提高教育在促进小城镇建设中的效用，就要充分发挥职业教育在小城镇建设中的基础性、先导性和服务作用，通过小城镇的社区教育以提高居民的人文素养和小城镇的精神文明程度，小城镇中的幼儿园、小学和中学教育不能只是重硬件建设，要以加强管理和提升办学质量为主。

城镇化；小城镇建设；职业教育；社区教育；中小学教育

城镇化是一个国家或地区的随着社会生产力发展所造成的具有必然性的历史趋势，城镇化的程度实际上就是现代化的表征。城镇化建设不能只是大城市或中小城市化，党的十六大就提出城镇化要“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，十八届三中全会《决定》进一步强调，“要完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也明确提出要“有重点地发展小城镇”。三十多年来，福建城镇化水平大幅提高，2009年城镇化水平达到51.4%，城镇人口首次超过农村人口，标志着我省从此进入以城镇社会为主的新的发展阶段，随着海峡西岸经济区建设和“十二五”以来，21世纪海上丝绸之路核心区、全国首个生态文明先行示范区、福建自贸试验区、福州新区、平潭综合实验区等“五区叠加”等一系列重大战略的实施，必将涌现出了一批有一定规模的新型小城镇。作为连接城乡的纽带和桥梁，小城镇的发展为合理疏导大中城市和县镇的人口集聚，增加农村教育、卫生、交通、水利、环境等公共产品供给，实现农村地区的可持续发展有着重要的意义。早在2012年，福建省委、省政府把“小城镇改革发展战役”作为牵动全局的重点和关键，集中力量启动的“五大战役”之一。陆续批准两批共42个乡镇省级综合改革试点。教育在我省小城镇建设中具有相当重要的地位和作用，当然，也面临着诸多的困难和问题，在这样的背景，应当怎样清醒地判断形势，做出理性的抉择，实现科学的发展，是摆在领导者和决策者面前的一个紧迫的问题。

一、福建小城镇建设中教育的作用与意义

1.解决小城镇建设中的民生问题，促进教育服务的均等化

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求要“积极推进以人为核心的新型城镇化。”而以人为核心，则关注民生、关注教育是一个绕不过去的关键点。将教育从“国计”拓展、落实到“民生”，这是因为教育不仅关乎国家发展大计，更关系到每个家庭和百姓的切身利益，从某种角度上讲，教育是民生的基础。加强以改善民生为重点的小城镇建设，首先要抓好教育这个民生之本。利用城镇化的契机，加大对小城镇的教育投入，促进基本公共教育服务均等化、健全社会保障机制，将会在很大程度上改变原来福建农村教育相对落后的面貌，满足社会对教育均衡发展的强烈需求。由于教育直接面对的对象群体，不像医疗、交通、通讯等公共服务是全体人群的全覆盖，所以，最有可能而且应该在小城镇建设的各项公共服务中率先实现教育服务的均等化。

2.适应小城镇建设的发展需求，促进经济与社会有序增长

小城镇的发展要适应产业发展需求来布局，强化经济区域优势。无论是特色城镇、功能城镇或新农村城镇等不同的建设类型，或者是工业主导型、商业贸易型、交通枢纽型、文化旅游型等不同发展模式，小城镇的发展，都要根据现有和原有资源、区域定位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展趋势，在“特色”上下功夫，形成自己的独特优势，走出适合自己的发展道路，就离不开教育特别是职业技术教育的强力支撑。教育能为适应小城镇的发展定位和特色，为不同的发展模式提供强有力的智力和人力资源支持。如，随着小城镇建设的推进，依托当地的资源禀赋、产业基础和区位条件的产业包括服务业兴起，必然对劳动力的素质、技能培养和受教育的水平提出了更高的要求；要保留历史面貌的个性差异和可识别性形象小城镇品牌塑造和价值取向、行为方式和理念内涵上的文化品位提升，也离不开教育的教化和熏陶。只有这样，小城镇发展才会有后续性、有序性与和谐性。

3.发挥小城镇的要素聚集效应，提高教育的规模效益

目前福建农村教育，特别是山区农村依然存在学校布点分散的现象，据统计，至2011年，虽然乡村中小学生人数大幅下降，但全省乡村中小学的数量仍大大高于城区和集镇区的中小学数量。如乡村小学生数仅占全省总数的27.41%，而校数却占全省的56.53%；乡村初中生数仅占全省总数的20.70%，而校数却占全省的44.53%。乡村中小学大多条件简陋，教师流失严重，教学质量低下。更重要的是缺乏一个良好的公共环境。小城镇建设为解决这一问题开辟了一个良好的途径，因为它在客观上对居民的分布和教育资源的配置提出了集中化的要求。以集镇为单位，把学生聚集起来，教育的对象多了，人才集中了，教师队伍稳定性也会增加，再加上教育设施质量的提高，必然会产生规模效应，使广大农村学生也能与城镇学生一样享有较为优质的教育资源。而且，教育作为培育公共意识的行为，把分散居住在自然村落的农民聚集起来，处在一个公共环境之中，也有利于通过教育传播城镇文明，提高农村人口精神生活质量。

小城镇作为一种集聚的经济与社会实体，单单依赖于物质资本和产业扩张，是无法支撑起规模经济效益和要素集聚的，它必然还要靠人力资本投资。过去在人口集中的要素上，人们较多地关注由经济和产业的集中而导致的效应，但从另一方面来看，小城镇教育的兴起和发达，同样可以在一定程度上引导周边乡村人口的集中趋势。研究证明，相对于教育水平低的城镇，居民教育水平较高的城镇经济增长速度更快。提高居民教育水平，减轻教育机会的不均等，有利于促进人力资本的积累和经济增长的可持续性。因此，我们可以说，“教育城镇化”才能使小城镇建设达成完整意义上的城镇化。

二、福建小城镇建设中教育发展面临的问题和挑战

诚然，小城镇建设能为福建经济与社会的持续增长注入活力并提供动力，但我们也应该客观地看到，城镇化过程必然对现有的土地、户籍、医疗、社会保障等体系形成新的压力，对教育资源配置提出了重大挑战。小城镇要加快建设，无论是大力发展产业还是兴办教育，都还面临着诸多的困难和问题。

1.福建小城镇多数规模小，人口集聚能力弱，教育规模效应形成尚待时日

仅就福建省第一批和第二批综合改革建设试点的42个小城镇来讲，总人口超过6万的才四分一左右，而集镇区常住人口超过6万的就更少了。即使在总人口过6万的乡镇中，集镇区常住人口有的也达不到3.8万。如果小城镇规模偏小，由于其发展空间和辐射区域受到限制，不仅经济难以发展、壮大和繁荣，而且还会阻碍人口和其它资源的集聚。纵观当前福建的一些小城镇规划，主要的还是以土地的城镇化为主，小城镇城市化进程的本质是农民及其子女进城落户问题。如果“人口城镇化”跟不上，小城镇仍处于低密度、分散化、不紧凑的城镇化形态，不加区别地提倡基础教育学校建设的配套与齐全有可能造成宝贵的教育资源的浪费。

2.人口流动性造成教育资源配置的两难境地

如前所述，多数试点小城镇总人口都达不到6万，因此，要实现人口的集聚，相当程度上要吸引非本镇的外来人口。近十年来，流动人口家庭化流动趋势也逐步加强，流动人口子女的教育问题日益突出。但目前这样趋势主要还是集中在城市和产业比较发达的县镇中，多数农民工是希望在城市、县城特别是大城市里留下来的，把配偶和子女接到城市居住、把子女送到城市学校就学。虽然未来小城镇建设的发展对于流动人口的吸引力会持续加强，不过也将会给教育资源的配置带来二个问题：一是流动人口子女受教育问题的根源是户籍制度和与之相关的教育经费拨款制度。在城镇，以往的教育资源配置是按照户籍来进行的，加上义务教育经费投入本身就嫌不足，流动人口子女的义务教育往往得不到地方政府重视，处于“边缘化”状态。在小城镇建设各方面都亟需资金的情况下，流入地的公立学校对流动人口子女的接纳能力十分有限，解决流动人口子女就学问题在财政上存在巨大困难。二是小城镇的产业结构相当比较单一，外来务工人员的流动将在相当程度上受市场波动制约和影响，小城镇内目前还是劳动密集型企业居多，此类企业的生命周期和从业人员的去留，受自身和外界因素制约，具有相当大的不确定性。这种流动的不确定性将给教育资源的配置的灵活性带来了严峻的挑战。

3.小城镇原有教育基础和增长的制约

一般来讲，小城镇原有的教育资源并不像城市那么充裕，且教育资源整合的力度也不大。就福建42个试点小城镇看，大多数教育基础设施达不到适度的规模，未能形成较为完善的教育社会化服务体系。义务教育这一块还相对好办，如果牵涉到资源原本就不多社区教育，部门之间的利益牵制，往往难以统筹安排和统一调度。在城镇化过程中，小城镇建设的核心要素不可能像城市包括县城那样长期处于较快的增长状态。

虽然当前在强调小城镇建设的背景下，试点小城镇的建设有了较大的发展，但目前还主要是停留在房地产项目急速扩张的状态，教育、医疗卫生等公益事业发展未能及时跟上，就业机会也没有迅速增加，特别是外来人员进城务工的诸多问题，如劳动力市场与就业的有组织地引导问题、就业后的职业技术和技能的培训问题、子女入好的学校学习的问题、欠薪和劳资冲突如何解决问题，养老与医疗等社会保障问题、租住房等等问题，如果不能得到及时和有效的解决，大批进城务工、经商的外来人员不愿在小城镇落户，只是把在此地打工视为赚一些钱回家的过渡行为，这种“离土不离乡”的状况将导致小城镇发展中“有城无市”的空城化现象，造成城镇化发展的无效率消耗，而土地和资金等稀缺资源又严重浪费，这对小城镇的教育发展是极为不利的。

三、解决福建小城镇建设教育发展的对策思路

1.充分发挥职业教育在小城镇建设中的基础性、先导性和服务作用

小城镇建设从从物质文明上讲，牵涉到经济建设、生态建设和市（镇）政设施建设等，从经济建设上，又需要本地产业结构的更新换代或优化升级，对以农业为代表的第一产业，要因地制宜发展精细农业、观赏和旅游农业、绿色生态农业及经济性养殖业等。从事农业的人数总体上会有所减少，但对劳动者的技术要求将大大提高；对于有一定工业基础的小城镇，第二产业种类与结构随着产业的进步将不断优化升级，这部分的工作种类和职业岗位同样对劳动力的技能与技术要求会提高。随着小城镇人口集中形成的规模生产和消费，以及乡村人口收入水平和消费水平的提高，小城镇的建设将更多地带动第三产业的发展与完善，在医疗保险、金融、电信、文化娱乐等服务业创造大量的就业岗位。因此，小城镇建设过程中将日益凸显职业技术教育的基础性和先导性作用。

镇政府要根据国务院《关于大力发展职业教育的决定》的精神，将职业教育列于“科教兴农”、“科教兴镇”战略的中心地位。首先，小城镇建设发展规划中要把职业教育发展作为重要组成部分纳入，这目前是福建小城镇试点中比较薄弱的。其次，要把握小城镇建设中职业结构、就业结构的变化和对人才需求的趋势，尽快确立适应小城镇经济社会发展的要求的，从初级到中级甚至高级的较为完备的职业教育体系。专业设置应充分考虑小城镇经济社会发展的需求，如小城镇新建、改扩等工程亟需的建筑业及相关人才和职业培训；大幅度提高小城镇商品流通技术和设施水平，特别是电子商务和物流等人才的职业教育及培训；小城镇主导的现代农业经营及农业科技教育和培训；为提高与小城镇发展相配套的服务体系和质量的现代服务业人才及相应的教育与培训等等。第三，要政府部门，特别是人力资源和社会保障、职业教育机构等要积极协调，建立促进本地和外来务工人员主动参与职业培训的制度，如规定用人单位招收、录用职工，个体工商经营，必须接受职业教育和培训，农林渔业的承包应获得“绿色证书”，规定接受职业教育培训或是职业学校毕业的外来务工人员在入藉、子女入学及一些社会福利方面优先等等。只有这样，才能把小城镇建设及可持续发展真正转移到依靠教育、依靠劳动者素质的提高的轨道上来。

2.大力发展小城镇的社区教育，提高居民的人文素养和小城镇的精神文明程度

福建的小城镇大都规模普遍较小，未来的人口集聚在相当程度上将以进城居住、经营、打工的外来人员为主，他们的思想观念、生活方式和各种习惯与当地社会和民众的相融还需要一个相当长的相互适应过程。现代社会中人的可持续发展必须靠终身教育，而终身教育的理念只能在社区转化成现实。社区是实现终身学习、建设学习化社会的基地和基本单位，社区教育是实现终身教育的重要途径。提高居民的精神文化生活水平，优化社区人文环境，整合社区内的新旧教育资源，充分发挥教育投资的教育和经济效益，建设学习型社会，都只能通过社区教育来实现。社区教育在提高小城镇社区中的人口，包括居住在本社区内的外来务工人员的素质，开发社区内的人力资源，推动小城镇社区在物质文明和精神文明两方面的可持续发展，实现真正意义上的城镇化等方面，有着一定的和难以替代的作用。

要发展小城镇的社区教育，首先要由党政领导牵头把握方向，进行统筹、协调和管理，教育部门负责日常工作安排和任务布置，同时，有关部门配合和社会各界都要积极支持。建立一个不是流于形式，只空谈性质的合作例会，而是具有可操作性、有执行力和实效性的社区教育运行管理机制非常重要。只有建立了这样的管理机制，才能激发群众广泛参与社区教育的积极性，才能统筹使用社区各种教育资源，做到"少花钱多办事，不花钱也办事"，提高现有各种学校教室在业余时间以及各种培训场所的综合利用效率。其次，尽快加强社区教育类政策、法规的研究与制定，如：社区教育领导干部的岗位责任制或目标责任制；社区教育工作督导制度和督导条例；社区教育评优评先制度等等。第三是加强社区教育队伍建设。人员以兼职为主，注意发挥退休老干部、老党员、老教师和志愿者的作用，同时，也可进行教师轮岗从事校外社区教育工作的试点。条件成熟的时候，可以社区内较有影响并且热心社区教育的企业、社会力量或其他组织为依托，创办“社区教育中心”等适合农村社区教育实体，作为小城镇社区教育的主阵地。

3.小城镇的中小学教育应以提高质量，重视软实力的建设为本

提升以中小学教育为核心的社会公益事业发展水平是小城镇建设的关键目标之一。在当前大中城市磁吸效应显著的背景下，要保持小城镇的吸引力和活力，吸引居民和外来务工人员到小城镇安居乐业，教育事业发展水平与周边大中城市接近，或至少不弱于城市的郊区部分是非常重要的一环。要做到这一点，硬件建设固然重要，但当前更重要的是软实力的增强。对部分人口已经比较多且产业发达，经济实力雄厚，集聚能力强的试点镇中小学和幼儿园可按较高的办学标准建设。在这方面，2010年福建省教育厅曾下发《关于切实做好小城镇综合改革建设试点教育布局规划的指导意见》，对试点小城镇的办学标准建设进行了详细规定。对于现有人口相对较少，集聚能力尚不强的试点镇，要根据自身建设中从功能型城镇向城市综合体转变的进度和程度，充分考虑外来务工人口转移集聚带来的生源数量变动的趋势，加强分析预测和科学定位，科学规划中小学及至职业教育学校的布局，学校硬件达标水平以适宜为度，不宜盲目上马，急于铺摊子搞高标准建设。对于现有人口较多，集聚能力强的试点镇，应当及时集中力量办好镇的寄宿制中小学校，扩大寄宿制学校的容量，相应地提高生活标准，以应对随着城镇化提速以及农民对优质教育资源追求可能出现的农村“教育移民”的需要。

其实，小城镇要提高以中小学教育为核心的社会公益事业发展水平，当前最需要提升的是中小学教育的质量。比如，认真遴选过硬的中小学校长和幼儿园园长，精心打造一支优秀的教师队伍，以先进的教学理念和模式，营造一种良好的学风和校风。而这方面工作的前提是适当提高小城镇中小学和幼儿园教师的待遇，包括在职称职务晋升、评优评先方面的照顾，使他们安心在小城镇工作若干年时间，然后可进行轮换。除政府落实相应待遇外，可以考虑建立一个资助农村教师特别基金以提高其待遇。其次是制定一系列引进高素质年轻教师到小城镇从教的优惠政策。三是完善教师专业培训与发展制度，充分应用网络和信息技术培训教师。基础教育既是小城镇学校发展的百年大计，也是关乎城镇化、现代化的大事，一定要下大功夫来抓。只有这样，小城镇才能不断提升人口和产业的集聚能力，推进城镇化健康、有序发展。

不过，在吸引教师到小城镇工作，流动来源原则上应以城区教师或新毕业的优秀师范生为主，因为福建全省教师总量中，小学尚有30%左右，初中尚有20%左右的教师在乡村工作，而这部分教师自然有非常强烈的到城市和县镇工作的欲望，如果任凭自由流动，乡村特别是落后地区和偏远地区的义务教育将难以为继。

目前，福建小城镇建设尚处于比较不那么乐观的阶段，百业待兴，教育先行。教育承担着振兴小城镇政治、经济、文化建设的神圣使命，是提高小城镇居民素质的重要途径。只有确定科学、明确的适应城市化进程中小城镇建设的教育发展目标，推动小城镇教育体制和机制的转型，实现教育与城镇化建设发展的相互融合的作用，才能真正达成小城镇建设全面和谐发展的目标。

［1］新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2013-11/15/c_118164235.htm.

［2］新华社.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［EB/OL］.http：//jjckb. xinhuanet.com/2015-11/03/c_134779811.htm.

［3］国务院关于大力发展职业教育的决定［EB/OL］. http：//www.gov.cn/zwgk/2005-11/09/content_94296.htm.

［4］田铮，闫函：农村城镇社区教育问题初探［J］.教育与职业，2006（23）：95-96.

［5］福建省教育厅关于切实做好小城镇综合改革建设试点教育布局规划的指导意见［EB/OL］.http：// www.fjedu.gov.cn/htm l/xxgk/zywj/2010/04/20/fa9f97df-5 f8d-4bd8-e040-a8c0906558f1.html.

G623.6

A

1673-9884（2016）07-0062-05

2016-06-20

林斯坦 （1955-），男，福建福州人，福建省教育科学研究所研究员。

林中威 （1986-），男，福建福州人，福建省社会科学研究院助理研究员，博士。