新中国治淮的成就与可持续发展问题探讨

于文善，吴海涛，梁家贵（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037）



新中国治淮的成就与可持续发展问题探讨

于文善，吴海涛，梁家贵
（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037）

摘 要：新中国成立以来，淮河综合治理成效显著。由于地理、气候、历史等多方面的因素，淮河治理至今仍面临着诸多新问题，治理的任务仍很艰巨。本文在探讨淮河60多年综合治理成效的基础上，分析了新时期淮河治理面临着的诸多新问题及其原因，并从可持续发展的视角提出了淮河流域生态环境构建的对策与途径。

关键词：治淮；可持续发展；水环境

一、新中国治淮的成就

新中国成立后，淮河成为党和人民政府全面治理的第一条大河。1951年，毛泽东主席四次对淮河的治理和救灾作出指示，并发出了“一定要把淮河修好”的号召。从此，党和人民政府带领人民向淮河宣战，开始了对淮河的大规模治理。经过60多年对淮河的治理，淮河流域基本建成了防洪、除涝、灌溉、供水、水产、航运、发电等多方面综合利用的水利工程和非工程体系，流域减灾兴利能力得到了显著的提高，治淮也取得了令世人瞩目的成就，并获取了流域灾害治理的宝贵经验。

（一）防洪除涝体系建设成效显著

淮河流域灾害治理的首要问题是防洪除涝，建国60年来，流域内发生的几次重大灾害主要就是由洪水引起的。在防洪除涝方面，60年来，淮河流域按照“蓄泄兼筹”的方针，通过兴建加固水库、扩大和整治淮干河道、建设行、蓄(滞)洪区、巩固和扩大淮河下游洪水出路、建设堤防水闸、提高平原地区防洪治涝标准、治理水土流失等进行了大规模的治理。

1.兴建加固水库

兴建加固水库是有效拦截洪水的方式之一。60年来，流域内共修建大中小型水库5700余座，总库容300亿立方米。其中，大型水库38座，总库容200亿立方米，控制流域面积2.7万平方公里；中型水库184座，总库容60亿立方米[1]。其中河南南湾、鲇鱼山，安徽佛子岭、梅山等水库在历次防洪中都发挥了重要作用。为确保水库安全运行与效益发挥，还有计划地进行了水库复建和病险水库除险加固，目前已完成板桥、石漫滩水库复建和列入全国一、二批规划的20座病险水库除险加固任务；2007年起对现有175座大中型病险水库实施除险加固，此项计划已于2010年底全面完成。

2.扩大和整治淮干河道

扩大和整治淮干河道，能够有效地促使洪水的下泄。60年来，通过加高加固堤防、退建束水堤段、清除阻水障碍、切滩疏浚河道、建设行蓄洪区等一系列措施，提升了淮河干流上中游排洪能力。通过开挖新汴河、茨淮新河和怀洪新河等河，部分分担了淮河干流防洪的压力。通过兴修加固淮北大堤等重要堤防及淮南、蚌埠等城市圈堤，大大提高了这些工矿城市保护区防洪的标准。尤其是以临淮岗洪水控制性枢纽工程为代表的一大批防洪工程的建成，使得洪水调度、防控的手段和能力得到了明显地增强。同时，在合理地运用治淮行蓄洪区的情况下，淮河中游主要防洪保护区和重要城市防洪标准已达到100年一遇[2]。

3.建设行、蓄(滞)洪区

建设行、蓄(滞)洪区可以减轻下游洪水的压力。60年来，流域内利用原有的湖泊洼地已建成濛洼、城西湖、城东湖、瓦埠湖等蓄滞洪区和洪泽湖、南四湖、骆马湖等综合利用型湖泊工程16处，总库容359亿立方米，滞蓄洪库容263亿立方米。其中淮河中游4个蓄洪区可滞蓄洪水66亿立方米，接近正阳关100年一遇洪水30天洪量的20%[1]。为保障行蓄（滞）洪区内群众安全，还兴建了庄台520万平方米、避洪楼18万平方米、保庄圩37处，撤退道路1600公里以及预警报警系统，废弃了部分行洪区。2003年、2007年淮河大水后，国家对淮河干流行蓄洪区和滩区实施了“退人不退耕”式的居民迁建工程，累计安置了49万人[2]，使他们远离了洪水威胁，过上安定的生活。

4.巩固和扩大淮河下游洪水出路

巩固和扩大淮河下游洪水出路是解决水灾的根本措施。60年来，流域内整治了淮河入江水道，扩大了淮河入江的能力；开挖了分淮入沂、苏北灌溉总渠河道和新沭河、新沂河两条排洪入海河道；整治了射阳港、黄沙港、新洋港、斗龙港四条独流入海河道，结束了沂沭泗河洪水遍地漫流的历史，提高了里下河地区的防洪除涝防潮标准。同时淮河入海水道一期工程也于2003年完成，结束了淮河长达800多年没有直接入海出路的历史。

5.建设堤防水闸

建设堤防水闸既可以防灾，又可以调节水势。60年来，流域内兴修加固了各类堤防5万余公里，重要堤防1.1万公里，其中，淮北大堤、洪泽湖大堤、里运河大堤、南四湖湖西大堤、新沂河大堤、苏北灌溉总渠右堤等Ⅰ级堤防1716公里，保护区内约1.36亿亩耕地和1.22亿人口。建成各类水闸6600多座，其中包括三河闸、高良涧进水闸、运东河水闸、新洋港闸等大中型水闸600多座，初步提高了防洪除涝控制能力，为有效利用水资源创造了条件。

6.提高平原地区防洪治涝标准

提高平原地区防洪治涝标准是防灾的重要手段之一。60年来，流域内重点对黑茨河、包侩河、奎滩河、汾泉河、洪汝河、涡河、沙颖河等淮北跨省骨干支流河道以及焦岗湖、瓦埠湖、里下河湖洼易涝地区进行了治理。这些跨省骨干支流河道的防洪能力提高到10-20年一遇，除涝3-5年一遇。此外在沂沭泗河水系南四湖湖西地区还开挖疏浚了洙赵新河、东鱼河、复兴河等骨干排水河道。这些平原地区河道的治理和配套工程的建设，使流域内1亿亩易涝耕地的排水条件得到不同程度的改善，近2290万亩盐碱地已改良90%以上[3]。

7.水土保持

水土保持是流域治理的目的和根本。60年来，流域内水土保持投资累计32.68亿元，完成水土流失治理面积3.9万平方公里，其中水平梯田105万公顷，塘坝114多万座，拦沙谷坊25万座，水土保持林草220万公顷，经济林约80万公顷，林草覆盖率增加27.3%。利用中央财政预算内专项资金和地方财政经费重点治理小流域水土流失1000多平方公里。上述治理成果增加了涵蓄水能力约20亿立方米，每年减少和拦蓄了泥沙约1亿吨。比较20世纪80年代初和90年代末的两次遥感调查结果，区域土壤侵蚀面积在近30年的时段里减少27000平方公里，中度水土流失面积减少了12000平方公里，强度以上侵蚀面积减少了4000平方公里[4]。

8.推进水利信息化

20世纪80年代以来，中国政府开始实施流域防汛自动化系统建设，目前已建成以微波通信、移动通信和卫星通信为支撑的流域骨干防汛通信系统。通过流域防汛通信网和公用网，构成了连接流域内各重要水利工程和国家防总的计算机广域网，保证了流域防汛信息传输的需要。建成了淮河正阳关以上流域、沂沭泗水系水文自动测报系统。各种水情信息和流域内的天气预报、云图、雷达等系统提供的气象信息构成了流域各级防汛信息来源，为各级防汛部门进行洪水调度和防汛决策提供了科学依据。

（二）水资源开发利用效益巨大

建国60年来，伴随着淮河流域防洪减灾工程的实施，水资源的开发利用也取得重要成就，产生了巨大效益。这主要表现在灌区、城乡供水、农村饮水安全、调水工程、水电、内河航运等一系列建设方面。

1.灌区建设改造

60年来，淮河流域初步建成了以水库塘坝灌区、河湖灌区、机电井灌区、引黄灌区等为主的四大灌溉体系，总设计灌溉面积1.7亿亩，实际灌面积由20世纪50年代的不足1500万亩，增加到目前的近1亿亩，万亩以上灌区共有600处[5]。水库塘坝灌区主要分布在山丘区，其中淠史杭灌区是新中国成立后兴建的全国最大的灌区，工程自1959年开始发挥效益，累计引水1429亿立方米，累计灌溉3.6亿亩，增产粮食440亿公斤；城市供水60亿立方米[5]。河湖灌区主要分布于淮河及沂沭泗河中下游平原区，其中茨淮新河灌区有效灌溉面积为165万亩；机电井灌区主要分布于淮河以北广大平原区，建有配套机电井113万眼，有效灌溉面积达到4500万亩；引黄灌区分布于豫东、鲁西南黄河以南地区，建成三义寨等大型引黄灌区13处[1]。灌区建设与改造极大改善了农业生产条件，农业生产结构不断优化，粮食产量大幅度地增加。

2.城乡供水建设

60年来，流域内已经建成蓄、引、提水等各类供水工程无数，如江苏扬州市利用淮水资源在沿运河地区建成了江都、高邮、宝应片、邗江沿湖等大中型灌区，干支渠总长200多公里，灌溉面积近200万亩[6]。盐城市上世纪90年代末以来，先后实施了大中型灌区续建和节水改造项目，完成投资2.1亿元，配套面积192万亩，实现节水1.9亿立方米[7]。总计60年来流域城乡设计供水能力达823亿立方米，是新中国成立初期的9倍。以2009年为例，流域总用水量572亿立方米，其中农业用水377亿立方米，林牧渔畜业用水43亿立方米，居民生活用水50亿立方米，工业及城镇公共用水96亿立方米，生态环境用水6亿立方米[5]。淮河流域城乡供水能力不足的情况大大得到了改善。

3.农村饮水安全管理

60年来，在关涉流域农村饮水安全管理方面，各地坚持把解决农村饮水安全问题作为改善民生的一项重要内容，编制了农村饮水安全工程建设规划，加强了农村饮用水水源地建设与管理，建立了多元化投入机制，完善了饮用水源地质量安全保障机制和饮用水水源保护区管理制度，启动实施饮水解困工程和饮水安全工程，如沿淮阜阳市2009年以来两年间大力实施农村饮水安全民生工程，已建集中供水工程218处，解决89.9万农村群众的饮水安全问题[8]。蚌埠市投资1.79亿，建成69处自来水工程，解决了63万农村人口饮水不安全问题，自来水源水质和入户水质均达到饮水标准[9]等。这使得农村居民饮水条件有了极大改善，农村饮水工作取得明显成效。

4.调水工程建设

60年来，流域主要实施了江水北调工程、引江水灌溉苏北东部低产田工程、泰州引江河工程、引黄工程等。江水北调工程从20世纪60年代初开始兴建，现状是引水能力达1100立方米每秒，目前已建成有江都水利枢纽，设计抽水能力400立方米每秒，经9级提水北上可送入南四湖下级湖，还可抽排里下河地区涝水。引江水灌溉苏北东部低产田工程就是通过兴建245公里的通榆河中段工程，引长江水100立方米每秒。泰州引江河工程主要是引300立方米每秒的长江水到苏北里下河地区。引黄工程主要是在豫东、鲁西南地区，通过虹吸工程每年引黄河水20亿或30亿立方米。此外还有南水北调工程、引江济淮工程。目前南水北调工程东、中线工程已于2002年、2003年相继开工建设，工程建成后，不仅能有效缓解北京、天津等华北地区缺水现状，并将进一步提高淮河流域水资源配置能力。

5.水电建设

目前已经建成的大中小型水电站数量众多，如上游河南省淮河流域内已建成的小水电站有213座，总装机容量6.9万kW，开发率达到31.0%[10]。中游安徽省淮河流域内已建成的水电站有佛子岭、梅山、响洪甸、磨子潭等4座大中型水电站，它们的水库大坝分别是亚洲第一座钢筋混凝土连拱坝，世界最高的钢筋混凝土连拱坝，国内第一座重力拱坝，国内第一座大头坝[11]。此外，还有毛尖山、琅琊山、响水涧等抽水蓄能电站以及即将上马的白莲崖、郑家湾、流波等水电站。而下游江苏省上世纪60年代初期全省就已经兴建了农村小水电站200余处，装机5500千瓦。70年代又陆续兴建了一批小水电站，其后，小水电站虽多数关停，但当前仍在运行的小水电站仍有26座，其中2000千瓦以上的6座。2000千瓦以下的20座。总装机容量2.7万千瓦，年发电量1.09亿千瓦/时[12]。

6.内河航运

60年来，流域已形成以京杭大运河和淮河干流为架构的内河航道体系，在煤炭、建材等大宗货物运输中发挥着重要作用。如2005年底，淮河最大支流沙颍河周口段正式复航；2007年，河南投资近1.5亿元，建设淮河淮滨至三河尖（豫皖界）航运基础设施；2011年，淮河第二大支流涡河航运河南段二期建设开工，沱、浍河航运一期工程相继启动。“十二五”期间，安徽省计划完成水运投资240亿元，加快建设淮河黄金水道、大力发展蚌埠水运，蚌埠新港，二期扩建工程宣布正式开建；2012年3月，沙颍河安徽段阜阳闸复建完成并投入试运行[13]。截至2005年底，全流域已有各类港口码头及装卸点近2000个，货物年吞吐量2.67亿吨；年货运总量达2亿吨，货物周转量400亿吨公里。年货运量比新中国成立初期增加20倍[5]。

（三）水资源保护及水污染防治成效显著

新中国成立后，治淮事业翻开了新的一页，淮河水资源保护工作也逐步展开，并经历了水质保护、水功能区保护和河湖生态保护的不断发展历程，取得了显著成效。这一成效主要体现在以下方面：

1.水污染防治持续推进

淮河流域水污染始于上世纪70年代后期。进入80年代，随着经济快速发展和城市化进程加快，水污染逐步加重，一些流域性水污染事故时有发生，水污染的日趋加重对治淮工作提出了严峻的挑战，将水污染防治推向了前台。

1987年，淮委经协商获得流域四省人民政府的同意，提出成立淮河流域水资源保护领导小组的请示。1988年1月，领导小组由国务院环境保护委员会批复成立。领导小组成立后，先后召开了7次会议，领导专家纷纷献计献策，研究流域水资源保护与水污染防治重大问题，每一次会议的召开，对淮河流域的水资源保护和水污染防治工作都是一次推动。

1994年5月，国务院环境保护委员会在安徽省蚌埠市召开第一次淮河流域环境保护执法检查现场会，提出了实现淮河水体变清的目标。1995年8月，国务院颁布了我国第一部流域水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，标志着淮河流域水污染防治工作步入法制化轨道。1996年，全流域关闭了严重污染的小造纸、小化工、小制革等“十五小”企业5000家，1997年底日排废水100吨以上的企业多数实现了达标排放，日排废水100吨以下排污单位也进行了治理整顿[14]。短短两年时间，水污染防治取得了显著成效。

继第一次淮河流域环境保护执法检查现场会召开和《暂行条例》发布之后，国务院先后批复了淮河流域水污染防治“九五”“十五”“十一五”规划，明确了各阶段水污染防治目标和任务。2004年，国务院召开淮河流域水污染防治现场会，并与流域四省人民政府签订了水污染防治目标责任书。同时，为指导淮河流域水污染防治工作，国务院还先后批复河南、安徽、江苏、山东四省按照规划要求持续加大污染治理力度，将水污染防治工作纳入国民经济发展计划，落实治污责任制，通过对重点污染单位分别实施关闭、停产、改造、转产，禁止新建污染严重的企业，积极调整产业结构，加快工业污染治理、城镇污水处理厂建设等举措，污染源治理取得良好成效。

2.水资源保护监督管理不断加强

随着水资源保护工作的不断加强，以水功能区管理为核心的水资源保护监督管理制度逐渐建立，并不断完善，淮河流域水资源监测和保护工作得到不断发展，水资源保护监督管理成绩显著。

首先，按照水利部的统一部署，淮委组织流域四省水利部门积极开展全流域水功能区划工作。这项工作共划定河流、湖泊、水库等水域水功能区889个，目前流域四省水功能区划已经由相关省人民政府批准实施，为实施水功能区管理提供了保障。在此基础上，进一步核定了水功能区纳污能力，向环境保护主管部门提出了流域限制排污总量意见，作为流域水污染防治的重要基础依据。

其次，以省界缓冲区为重点的水功能区水质监测和通报工作不断强化，对推动流域水污染防治工作和改善跨省河流水质发挥了积极作用。

2008年下半年，淮河支流大沙河发生水体砷污染，淮委立即开展了应急处置，并有效避免了更大范围重大水污染事件的发生。在整个处置过程中，淮委有关部门24小时坚守岗位，密切追踪污染水体下泄过程，加密监测断面和测次，强化水质水量同步监测，水质测次最高时达到每小时一次，水量测次最高时达到每3小时一次，累计监测水质断面530个（次），取得水质监测数据1300余个，监测水量312次，发布《大沙河砷污染水质专报》13期，为大沙河、涡河应急防污调度决策提供了科学支撑，为社会稳定和群众饮水安全提供了坚实的技术保障[15]。

2009年1月，邳苍分洪道再次发生砷污染事件，正是因为淮委及时启动水污染联防机制，并将有关情况向山东省和临沂市环保部门进行通报，才为地方政府应急处置赢得了时间，赢得了主动权，确保了骆马湖、京杭运河等下游饮用水水源地的水质安全。同时，淮委加强应急防污调度，通过科学利用水利工程调水释污，安全处置滞留的污染水体，有效避免了更大范围水污染事件的发生。

再次，开展了城市饮用水和农村污染严重地下水源地有毒有机物监测工作，饮用水源地保护工作不断加强。

2008年以来，淮河流域四省组织了四省水利部门开展了淮河流域地表水饮用水源保护区入河排污口整治方案的编制工作。这项工作以江苏省宿迁市为流域工作试点，完成了宿迁市饮用水源地、南水北调东线工程调水水源保护区入河排污口综合整治工作。与此同时，大力建设农村饮水安全工程，解决了淮河流域受污染影响严重的农村地区群众饮水问题。

3.水生态环境得到很大改善

60年来，在淮河流域的治理中，人们对淮河的认知也在不断丰富和完善，并用他们的智慧完美地诠释了人与自然的和谐之美。如今的治淮人改变了过去“重功能、轻外观”“重工程、轻环境”的观念，从工程设计到施工都力求人与自然、工程与生态环境的和谐相处，工程建设与自然景观相结合，注重工程的美化与景观营造，在发挥工程原有作用的同时，还保护和改善了周边生态与环境。以下举例说明。

河南省信阳市通过综合治理流经市区和各县城的城镇河道中心城区浉河、潢川小潢河、淮滨东西湖等形成了一道道穿城而过的靓丽风景；通过整修和改造农村沟渠塘堰，农村塘变深了，水变清了，岸变绿了，水流畅了，信阳也先后跻身“国家生态示范市”“中国优秀旅游城市”和“全国十佳宜居城市”之列[16]。颍河畔的古城阜阳以颍河、泉河为主轴，三区四片的城市整体规划不断完善，水在城市间、城市在水中的城市发展格局基本形成；东城河、中清河、西清河护坡、截污、绿化建设先后实施，城市进一步绿化、亮化、美化；泉河风景带、三角洲公园等一批城市景观相继建成，城市品位进一步提升，城市面貌焕然一新，一个具有现代化气息兼具地方特色的滨水园林城市在皖北大地上呼之欲出[8]。江苏省淮安市多年来坚持水安全、水生态、水文化统筹发展，从保障城区防洪安全着眼，大力组织实施城区河道疏浚、护坡改造、岸边绿化等工程，不断改善水质及岸边环境。如今，“城在水中、水在绿中”的“碧水生态城市”景观风貌逐步显现[17]、也为淮安创建国家卫生城市、国家园林城市、国家环境保护模范城市作出了贡献等等。

（四）水利管理与改革得到加强

新中国治淮60年，始终坚持流域管理与区域管理、统一管理与分级管理相结合的原则，健全组织管理体系，加强水利法治建设，强化涉水事务管理、规划计划管理和工程建设与管理，积极推进各项改革，确保了淮河治理各项工作有序进行。

1.组织管理体系逐渐健全，为淮河流域治理开发与管理提供了保障

治淮作为新中国大规模治水事业的开端，与新中国一路高歌同行，它不仅见证了我们伟大祖国气势如虹的历史进程，也见证了时代的进步和经济社会的发展轨迹，这一切得力于组织管理体系建设的成就。

1950年，成立了直属于中央人民政府的治淮领导机构——治淮委员会，并在河南、安徽、江苏、山东四省设立了治淮分支机构，统一负责淮河流域治理开发与管理工作。1958年治淮委员会撤销后，各省治淮机构仍在履行职责。1969年国务院成立治淮规划小组，1971年设立治淮规划小组办公室，1977年恢复成立治淮委员会，1990年更名为淮河水利委员会，为水利部派出的流域管理机构，在淮河流域和山东半岛区域内依法行使水行政管理职责。而流域内地方各级水行政主管部门则按分工职责在所辖区域实施水管理。这些组织管理体系为淮河流域治理开发与管理提供了保障。例如：

1950年淮河流域发生大水，政务院即作出《关于治理淮河的决定》，确定了“蓄泄兼筹”的治淮方针。1954年淮河发生特大洪水后，治淮委员会于1956年4月编制完成《淮河流域规划报告（初稿）》。1957年，沂沭泗流域发生大洪水，水利部组织治淮委员会和苏鲁两省修订规划，于12月提出《沂沭泗流域规划初步修正成果及1962年以前工程安排意见（草案）》。1969年10月，国务院成立治淮规划小组，领导、组织淮河流域规划工作，并于1971 年2月编制了《治淮主要骨干工程规划意见》。1977年治淮委员会恢复成立。1981年12月，国务院治淮会议提出了治淮纲要和十年规划设想。1982年2月，水利部下达《淮河流域修订规划任务书》，其后治淮委员会于1984年提出以恢复巩固、发挥现有治淮工程效益为主要内容的《淮河流域修订规划第一步规划报告》，1991年底完成《淮河流域综合规划纲要》[18]。2003年淮河发生大洪水后，按照中央的决策部署，水利部会同国务院有关部门，精心组织淮河水利委员会和沿淮四省，开展了大规模、高强度的水利工程建设，如期全面建成了治淮19项骨干工程，工程质量优良。这都体现出组织管理体系的健全在淮河流域治理开发与管理中的保障作用。

2.水利法制建设的不断完善，使流域内水事活动逐步纳入法制化轨道

60年来，淮河流域涉水法律法规从无到有，不断完善；水行政执法队伍由弱到强，逐步壮大，水法制建设取得了长足的进展。根据国家颁布实施的涉水法律法规，水利部和淮河流域各省制定出台了一系列水利法规，初步形成多层次、相互配套的水法规体系，各项水事活动逐步纳入法制化轨道。流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制基本形成，流域管理机构的法律地位得到确立，在流域规划、流域水资源综合管理和防汛抗旱等方面发挥了重要作用。覆盖省、市、县的流域水行政执法网络基本建立，执法体制逐步理顺，执法保障持续加强，依法行政能力不断提高。建立并实施淮河流域省际边界水事协调工作规约，有效维护了省际边界水事秩序。

如在水资源管理方面，安徽淮北市2000年以来，突出以强化执法手段为重点，着力提升水资源管理水平；不断加强计划用水管理，加大对无证开采地下水的检查执法力度；依法加大对水费的征收力度，由2000年的年度征收不足500万元，提高到目前年均征收3000万元以上的水平，其中水资源费征收率达97%以上[19]。在依法治水方面，江苏省盐城市形成了比较完备的水行政执法体系，建立了1个支队、11个大队、55个中队、202个水政监察站，共有专兼职水政监察员262人。新《中华人民共和国水法》实施后，编制和修订了《盐城市城市河道管理实施办法》《盐城市通榆河管理暂行办法》等57个规范性文件。《中华人民共和国行政许可法》实施后，市级水行政许可项目通过清理共保留16个，依法办结14类行政许可项目342件[20]等。

如今，流域内各类水事活动基本做到有法可依，流域管理的每一项职责都有法律法规为依据，各项工作逐步纳入法制化轨道。

3.全面的涉水事务管理，越来越成为治淮重要领域

改革开放以来，治淮已不再只是传统意义的建设防洪除涝工程，水资源的配置、节约和保护，生态环境修复，水行政管理等涉水事务管理，成为治淮越来越重要的领域。

按照《中华人民共和国水法》规定，淮河流域水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，淮河水利委员会和流域各级水行政主管部门开展水质、水量和水环境评价，制定水资源中长期供求计划，实施水资源有偿使用制度，定期发布《淮河流域水资源公报》。从1994年起，按照国务院《取水许可制度实施办法》，全面实施取水许可制度，强化水资源论证和取水许可管理，确保流域水资源合理开发、利用与保护。从1992年起，全面实施河道范围内建设项目审查，着力做好涉河建设项目监督管理。不断加强河道采砂行政审批和监督管理，依法打击非法采砂活动，有力维护了水利工程和防洪安全。按照《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》，流域各级水行政主管部门不断深化水利行政审批制度改革，规范行政审批行为，提高行政审批效率，大力实施政府信息公开，提升了水利社会管理和公共服务水平。

如淮河水利委员会水政部门自20世纪90年代起即相继组织开展沂沭泗直管地区水资源状况摸底调查并进行研究，2002年组织实施南四湖应急生态补水，实现淮河流域第一次成功跨省调水。2001年、2005年两次实施“引沂济淮”，增强了跨省、跨水系的水资源调配能力。2006年，在七大流域机构中率先圆满完成流域跨省地下水超采区划定工作。2007年底，对涡河支流大沙河砷严重超标进行及时监测和防污调度处理，避免了重大水污染事故，充分体现出淮河水利委员会在流域涉水事务管理中的重要作用[21]。

4.先进的工程建设与管理，有力促进了水利基础设施的良性运行

江河治理工程浩繁，离开先进的工程建设与管理几乎不可想象。近年来，淮河治理的实践也充分证明了这一点。

淮河流域工程建设管理改革始终走在全国水利行业的前列。1985年治淮工程实行投资包干。1986年板桥水库复建工程是全国水利建设中第一个进行公开招标的项目。1995年开始推行项目法人责任制，2001年起全面实行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制。创建和推广专业化建设管理机构，探索实践项目法人直管、代建制、联合组建项目法人等多种建设管理模式。认真开展治淮工程建设领域突出问题专项治理。由于治淮工程建设管理的不断规范与强化，工程进度、质量、投资得到有效控制，建成了一大批优质工程，实现了工程安全、资金安全、干部安全和生产安全。

如2005年，淮委沂沭泗水利管理局根据《水利部直属水利工程管理体制改革试点方案》要求，完成了水管体制改革试点工作。2006年，在总结试点工作的基础上，全面开展水管体制改革，通过定岗、定编、定职、定责，落实岗位责任，实行目标管理，组建了维修养护企业，实现了水管单位与维修养护企业在职责、机构、人员经费等方面的分离，初步形成了新的水利工程管理体制和运行机制[22]。安徽省宿州市根据国务院和安徽省政府的部署，于2005年启动水利工程管理体制改革工作，解决水利工程受计划经济和“重建轻管”思想影响而存在的管理体制不顺、维修养护经费和专业技术人员不足等突出问题，在调研摸底，对水管单位进行分类定性及人员和经费测算的基础上，科学制定改革实施方案。截至2008年底，市直和5个县区完成改革任务并通过省级验收，初步建立起体制顺、机制活、人员精干、服务优质、运行高效的水利工程管理体制和运行机制[23]。

二、淮河流域可持续发展问题

2010年12月新中国治淮60周年纪念大会在蚌埠举行时，时任国务院总理温家宝就曾强调，要牢固树立人与自然和谐相处的理念，始终坚持“蓄泄兼筹”的方针，组织动员各方面力量，统筹规划，科学治水、依法管水、合力兴水，进一步加快淮河综合治理步伐，让淮河成为一条安澜之河、清澈之河、富庶之河，促进流域经济社会发展，造福淮河两岸人民[24]。温家宝总理这一讲话不仅仅表明治淮是一项全局性、战略性的问题，是长期而艰巨的任务，而且指示我们要站在全局的高度，从流域可持续发展的视角看待淮河治理问题。

（一）当前淮河治理存在的主要问题

2007年汛期，一场仅相当于20多年一遇的洪水就损失惊人。为抗御这场洪水，河南、安徽、江苏三省军民合作奋力，主动使用7个行蓄洪区，在多项骨干工程发展作用的情况下，全流域受灾农田仍达3748万亩，受灾人口2472万人，倒房11.53万多间，直接经济损失155.2亿元[25]。这说明当前淮河治理中还存在着不少的问题，这些问题是我们进一步考量淮河流域可持续发展问题的关键。淮河治理中存在如下问题：

1.淮河流域防洪除涝标准低，防洪体系尚不完备，防洪防涝仍是今后治淮的重中之重

淮河流域目前达到的防洪标准是：淮河干流100年一遇，沂沭泗河水系50年一遇，淮北主要跨省支流20年一遇，除涝3-5年一遇。这样的防洪除涝标准较之以前虽有了较大提高，但要想根本达到防洪除涝的目的并非易事，因为流域内洪水是否出现、出现时规模的大小等远非人们的设计、想象、预期，当前淮河的入江入海水道又是在洪泽湖高水位下运行，这对淮河中游排泄洪水阻力非常大。淮河防洪也严重依赖行蓄洪区，在行蓄洪区充分使用后才能达到规划标准，行蓄洪区的频繁使用与区内300万人民的生产生活产生矛盾，又成为淮河防洪的一个困难问题。此外，病险工程多，平原洼地排水困难，非工程措施比较薄弱等，都有待解决。

2.淮河流域水资源短缺，配置能力不足，用水效率不高，供需矛盾大，成为流域经济发展的主要困难

淮河流域人均、亩均水资源占有量分别约为全国平均水平的五分之一，不但水资源严重短缺，而且时空分布极不均衡，沿淮及淮北地区经常出现连枯连旱或涝旱急转。水资源的配置能力不足，开发利用的效率也不高，干旱缺水经常困扰工农业生产和人民生活，有些年份甚至还造成了重大损失，从而加剧了水资源的供需矛盾，成为流域经济社会发展的一个主要制约因素。

3.淮河流域水污染严重，实现淮河水体变清的任务仍然艰巨

20世纪80年代以来，淮河流域水污染严重，水质恶化，河湖水体大多低于Ⅲ类标准，地下水水质也遭受不同程度的污染。水污染形势严峻，水污染事故频发，危及人民健康和安全，影响经济社会的发展，已成为这一地区的一大公害。经过90年代以来的治理，淮河水体的污染虽有所减轻，但问题并没有解决，甚至受制地方经济快速发展的冲动，随时可能爆发新的问题，对治淮工作的影响很大。

4.淮河流域水系复杂，跨行政区域河流多，历史上遗留水事故问题多，水管理存在的困难也较多。

淮河流域平原面积大，受黄河南泛影响时间长，水系复杂；跨行政区域的河流多，流域面积20平方公里以上的跨省河流就有169条，涉及5省26地（市）70县（市、区）；在洪涝的治理和水资源开发利用方面，历史上都遗留了一些问题，使淮河流域水事矛盾和纠纷比较多，给流域水管理增加了难度。

（二）淮河流域可持续发展问题

可持续发展比较公认和广泛性的定义是：“既要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”这个定义有两层含义：其一是首先满足当代人的需要，即满足衣食住行和受教育、就业、社会保障等基本生存权利的需要；其次是在生态环境可以维持的前提下满足人类目前与长远的需要，即发展经济，提高人们生活水平，保护生态环境基础，为后代人生存发展创造条件，使人类社会永续地发展下去[26]。从可持续发展的角度而言，淮河的治理应该重点考虑的是如何在流域生态环境可以维持的前提下，满足淮河流域，乃至其他地区更多人口永续地发展。

1.坚持“蓄泄兼顾”，实行兴利除弊结合、开源节流并重、防洪抗旱并举的治水方针

60年治淮历程是一个实践、认识，再实践、再认识的过程。新中国治淮一开始就编制和实施了以“蓄泄兼顾”为方针的流域综合规划，指导淮河治理，取得了显著的成就,如经过持续的治理，淮河流域已经初步建成防洪除涝工程体系。上游以蓄为主，修建了156座大中型水库，小流域水土保持工作也同时进行；中游蓄泄兼并，安排了行蓄洪区，开辟了茨淮新河、淮洪新河，拓宽了行洪通道，减轻了中游防洪的压力；下游修建了灌溉总渠、入江水道、分淮入沂工程，扩大了洪水的出路，藉此防洪工程体系，有效地防御了历次大洪水。但治淮也曾偏离了这一方针，经历了曲折，遭受了挫折，如20世纪60年代以蓄为主搞河网化，搞平原蓄水，70至80年代在湖、河盲目圈圩，任意设障，这些错误做法使治淮工作付出了沉重的代价。

随着淮河流域经济社会快速的发展，制约发展的资源、能源、环境等瓶颈问题日渐显现，水资源短缺、水环境恶化、生态灾难成为我们面对的重要问题。对此，坚持“蓄泄兼顾”，同时实行兴利除弊兼顾、开源节流并重、防洪抗旱并举的治水方针再次被提出。这一新的治水方针要求解决好治淮水利建设与流域经济社会协调发展问题，统筹考量洪涝灾害、水资源短缺、水环境问题以及协调不同治水措施之间的关系。按照这一要求，在新一轮治淮建设中，修建了中运河、临淮岗水资源控制工程；修建了新的入海通道，并专门修筑了排放污水的通道；适时启动了南水北调东线和中线工程；利用洪水资源成功实施了“引沂济淮”工程，从长江引水向南四湖实施应急补水，修复生态等，这都是新的治水方针的具体体现。

2.进一步加强和完善防洪除涝体系建设

20世纪90年代以来新一轮淮河治理在防洪除涝体系建设方面应该说成就巨大，但淮河流域特殊的气候条件和地貌条件决定了淮河防洪除涝体系建设非一日之功可以完成，也是一项长期而艰巨的工程，不会有最后的终结，因为流域范围内大规模洪涝灾害的发生远非人能够预测和控制，这就要求必须进一步加强和完善流域范围防洪安保、除涝减灾的工程体系和非工程体系建设。通过这一体系建设，确保在一般洪水或较大洪水发生时，工程与非工程体系能有效发挥作用，流域经济活动和群众生活秩序不受影响，社会和谐稳定；遭遇大洪水或特大洪水时，有必要的应急方案和措施，流域经济活动和社会活动不发生动荡。同时要坚持以人为本，着力解决好沿淮群众最为关心的洪涝旱灾问题和行蓄洪区人民群众生存和发展问题，改善生存生活条件，实现安居乐业。

关于防洪除涝体系建设的加强和完善，当前及今后关键要做的，有以下几个方面工作：

（1）加快淮河入海水道二期工程建设，进一步增强下游泄洪能力。据新华社2007年7月16日报道，淮河入江入海水道持续保持高水位、大流量泄洪。从江苏省防汛抗旱指挥部获悉，7月16日8时，淮河入江入海4条水道泄洪总流量为每秒10920立方米。其中入江水道泄洪流量为每秒8200立方米，入海水道为每秒1860立方米[27]。淮河入海水道的不畅可以说是流域洪涝灾害的主因。目前虽说淮河入海水道一期工程已经建成，但给人的印象仍是“标准偏低”“不像是真正意义上的入海水道”(1)。同时，洪泽湖水位高，对淮河中游排泄洪水阻力大，因此要加快淮河入海水道二期工程建设。

（2）调整淮河干流和重要支流行蓄洪区，扩大中游河道泄洪能力，实现洪水分得进、蓄得住、退得出。淮河流域洪涝灾严重，时常又发生严重的旱灾，加上行蓄洪区多，直接影响的人口多（近100万）。因此治淮要结合地域的经济发展，采取综合措施，逐步解决这些问题。当前对于标准低，利用频繁的行洪区，政府采取“迁民”“让路与水”的对策，不失为一项明智的选择，也有人主张在淮河中游库区造湖，即在行蓄洪区移民迁出后，将行蓄洪区全部连通，挖地筑坝，截流造湖，建成“淮湖”[28]，来达到洪水分得进、蓄得住、退得出的目的。

（3）根据“人与自然相适用”的治水原则，加快沿淮湖泊洼地、里下河地区、邳、苍、新等重点平原洼地治理力度，使涝灾严重的平原湖洼地排涝标准基本达到5-10年一遇，改善区域排涝条件，全面提高除涝减灾能力。着眼水资源的开发利用，加快对灌区进行续建配套和节水改造，进一步改善沿淮湖泊洼地、里下河等重点平原洼地农业生产基础条件，提高农业综合生产能力，为保障国家的粮食安全作出更大的贡献。

3.水资源的开发利用和优化配置需搞好

随着人口的增加和小康社会建设的加快，流域水资源状况更加严峻。要满足未来流域经济社会可持续发展的需要，搞好水资源开发配置已成为淮河水利的核心问题。

淮河流域水资源开发利用要坚持开源节流并重的原则。以流域为原则，根据水资源分布特性，山丘区可以利用水库和蓄水工程挡蓄径流，充分利用地表水；平原区合理开发地下水，平水和丰水年以利用地表水为主，枯水年加大地下水利用比例，严重缺水年需加大抽江引黄补源；大力发展节水灌溉、工业用水、城镇生活节水和污水处理回收；重视生态环境用水，调整用水结构；在充分利用当地水的前提下统筹考虑抽江引黄调水工程建设；充分发挥水库、湖泊、水闸拦蓄地表径流的功能，提高地表水利用率，提高丰水年洪水资源化比重。

实行最严格的水资源管理制度，逐步形成节水型社会。要制定各地区、各行业的用水标准和定额，在工业企业的建设和布局时，要充分考虑当地水资源的条件，限制高耗水企业在缺水地区发展。农业节水一方面要加快灌区节水改造，提高利用系数，另一方面要调整种植格局，在湿润区发展高产喜水作物，在半干旱区发展节水增产作物，提高单方水的产出效益。积极推进水价改革，逐步实现成本加微利计算收费，用价格杠杆促进节约用水。

加强水源建设和保护，保障城乡饮水安全；强化对水质的监督管理，保护水资源，保障城乡生活饮水需求和饮水安全。

4.坚持把水环境治理和保护提高到重要的战略地位

随着人口的增长和经济的发展，淮河流域水环境治理和保护工作仍然面临着严峻的形势，这一形势主要表现为：一些地区和部门为盲目追求短期效益和局部利益，以牺牲环境为代价，无节制地开发水土资源，人与水争地、围垦湖泊、河道设障、乱垦乱伐的现象仍然没能得到有效的制止；一些地区、行业、企业和个人只顾眼前利益，以邻为壑，无视中央三令五申和法律法规，肆意向河流、湖泊、洼地和水库排放污水、倾倒垃圾的行为仍然严重的存在。因此，淮河流域水环境治理和保护仍然必须引起各级领导和社会各界的高度重视，摆到战略位置，动员全社会力量，依法进行治理和保护。具体应抓好以下三方面工作：

（1）依法加强淮河流域水资源统一管理和保护

在加大城镇污水处理力度的基础上，一方面建立水质监测模型，依法加强水质监督，保护水环境；另一方面通过加强取水许可管理，推动节约用水和水污染防治工作。

（2）加强治水改土，促进区域经济发展

在搞好山丘区水土保持的同时，积极探索平原区水土保持的新路子，尽快解决沿淮行蓄洪区人民的脱贫致富奔小康问题，逐步改造淮北1.1亿亩中低产田，变土地资源优势为经济优势，充分发挥治淮整体效益。

（3）严格控制面污染。

调整产业结构，特别是缺水地区，要限制耗水、排水大的行业发展，制定政策，鼓励采用清洁生产工艺；依靠农业科技进步，提倡使用生物农药，低毒花肥和有机肥料，降低面污染。

5.构建可持续发展战略的保障机制

可持续发展战略重在过程。淮河流域可持续发展战略的构建关键在于构建与市场经济相适应的可持续发展战略机制，按照可持续发展的原则，规范和约束社会活动主体的自我行为。这一机制的构建主要包括如下方面的工作。

（1）构建决策与协调机制

淮河流域在行政上分属豫皖苏鲁四省，流域的经济发展、资源利用及环境保护由流域各段所属的行政管辖决定，淮河水利委员会虽被赋予统管全流域水利的权力，但实际执行过程中权力有限。从可持续发展战略角度而言，淮河流域目前尚缺少一个统管全流域经济、社会、资源、环境综合发展的权力机构。建立全流域可持续发展综合决策与监督机构，打破行政界限，是真正贯彻、落实面向全流域可持续发展战略决策、组织与管理的客观需求。对此有人提出可以通过建立流域综合特区，统筹淮河流域的防洪与水资源短缺治理[27]，这是个值得考虑的建议。

（2）构建激励与约束的机制

在市场经济条件下，具有独立民事责任和独立利益的公司、企业及各类法人的经济社会行为，对可持续发展的实施具有基础作用。从淮河流域的情况看，若要充分发挥各类法人的这种基础性作用，必须运用法律、经济和行政的手段，逐步构建起以法人为对象的激励与约束机制。如逐步建立和完善可持续发展的法律、法规体系及法律监督与司法体系；建立和完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，尤其是对土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等的有偿使用制度和对环境破坏的生态补偿制度；建立考核和评估流域及流域各区域实施可持续发展的程度和进度，根据考核、评估结果调整流域的发展重点，同时对有关责任单位和责任人给予不同程度、不同方式的行政激励与处罚。

（3）构建公众参与的机制

要从整体上推进可持续发展，需要社会公众从意识到行动的全面积极参与，逐步构建社会公众的参与机制。可持续发展的公众参与，不仅指公众接受可持续发展的原则，参加可持续发展的行动，更重要的是要求公众改变自己的传统思想、习惯，建立可持续发展的世界观，用符合可持续发展的要求改变自己的行为方式。可以说，实施可持续发展是一场深刻的革命，它关系到每一个人的切身利益。当前，淮河流域社会公众的可持续发展意识还不高，个体意识与群体意识差距很大，而且公众参与可持续发展行动的渠道不畅，有必要利用各种方式推进社会对可持续发展的主动参与，构建公众参与的有效机制。

总之，经过60多年的不懈努力，新中国淮河治理取得了举世瞩目的成就，但同时面临着新的问题，治理的任务仍很艰巨，需要继续努力。今后应继续按照党中央和国务院的有关部署，在国家有关部委的具体指导下，根据新的“蓄泄兼筹”的原则和统筹规划、科学治水、依法管水、合力兴水的基本方针，不断提高流域抗御水旱灾害的能力，搞好水资源的开发利用和节约保护，以水资源的可持续利用促进淮河流域经济社会的可持续发展，让淮河更好地造福于人民，为社会进步和经济的发展作出更大的贡献。

注释：

(1)转引自黄敬林《从资源管理的视角分析淮河的治理》，见徐东平等主编《第六届淮河文化研讨会论文选编》，合肥工业大学出版社，2012年版，第218页。

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The New China’s Achievement in Harnessing Huaihe River and Sustainable Development

YU Wen-shan,WU Hai-tao,LIANG Jia-gui
(Fuyang Normal University,Fuyang 236041,Anhui)

Abstract:Since the founding of new China,the achievement was obvious in Huaihe River treatment.Due to geography,climate,history factors,the governance of the Huaihe river is still faced with many new problems,the task of governance is still very difficult.Based upon the achievement of more than 60 years of the Huaihe River treatment,this article analyses the new problems of Huaihe River management in the new period and their reasons,and puts forward some countermeasures for the construction of Huaihe River basin ecological environment.

Key words:harnessing the Huaihe River; sustainable development; water environment

作者简介：于文善，阜阳师范学院历史文化与旅游学院教授、历史学博士；吴海涛，阜阳师范学院教授、博导、历史学博士；梁家贵，阜阳师范学院教授、历史学博士。

基金项目：2014年教育部人文社科基金一般项目“元明以降淮北地区社会变迁研究”（14YJA770008）；2013年安徽省高校人文社科重点研究基地皖北文化研究中心一般项目“元明以降皖北地区灾害环境与社会应对”（SK2013B364）。

收稿日期：2015-11-03

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.01.002

中图分类号：K27

文献标志码：A

文章编号：1004-4310（2016）01-0009-11