公私合作关系：一个简要的分析

文/罗莱特·罗瑞坦



公私合作关系：一个简要的分析

文/罗莱特·罗瑞坦

罗莱特·罗瑞坦：国际行政科学学会总干事

一、PPP的定义

Klijn和Teisman认为，PPP具有五大属性：其一，PPP是一种合作关系。这种合作关系存在于多个相互之间既无竞争关系也无层级结构的主体之间。其二，PPP必须包含公共和私人两个方面的力量。公共部门的合作或者纯粹市场商业联盟都不属于PPP。其三，这种关系长期存在。一般来讲，PPP合作关系会持续十到三十年。短期的外包合约不属于PPP合作。其四，这种合作能带来产品和服务的实际产出，游说和咨询并不在PPP范围之内。其五，对于风险，包括合作的成本和取得收益在参与者中平均分配。

二、PPP与公共财政危机紧密相关

在经济合作与发展组织国家中，PPP都与国家的公共财政危机联系在一起。这种危机最早起源于20世纪70年代的第一次石油危机。当政府投资基础设施资金不足时，PPP合作模式开始出现并成为一种比较可行的解决方案。这种方案，私营部门不仅要参与公共设施建设，还要参与设计、投资、维护和日常运营。作为交换，政府保障私营部门在该项目上获得合理的收益。比如投资建设一座桥，私营部门可以征收过路费；如果建设一个污水净化设施，政府会批准一些小型的水商品生产线；如果是一个建筑项目，政府会支出一定的补偿费用。简言之，私营部门如果参与投资提供公共产品并满足了公共需求的话，就会得到一份长久的收入。

三、公私合作有多种方式

一种是合同外包。政府通过公开竞争招标的方式，选择物超所值的私营部门签订合同。在合同外包中的私营部门通常比PPP合作更具有竞争性，因为，竞标成功的私营部门比在PPP中身份确定得更早。而且，合同外包在公共部门和私人部门合作中建构起一种委托与代理关系，这种关系主要依靠绩效评价手段进行监督。

私有化是另一种选择。它比PPP更前进了一步。出于资金或意识形态的考虑，政府不能要求私营部门承担公共责任，他们可以将这些责任完全转移给私营部门。

那么，假设政府认为应该建设一个火车站，在合同外包中，它会与竞价最高的公司签订合同；在PPP中，由政府和供应商联合开发；在私有化中，由企业独立建设并从中获利。

四、PPP涉及的风险

第一个由PPP实践带来的风险是财务风险。PPP是政府需要投资但又受限于资金短缺时的解决方案。因此，大多数的PPP项目基本上是一种以未来收入为担保的借贷，PPP是政府的一张大额度信用卡。尽管从根本来说这是借贷行为，但通常在政府的账务上不是这样记录的，私营部门的投资在政府预算之外的。而收益，如果是政府创造而不是用户创造的，也不记录为资金而是计作行政支出。PPP合作并没有纳入传统的国家预算之中。

通过公私合作减少国家投资，这一方案在欧元区曾经非常流行。因为欧盟成员国的总负债上限是既定的，而PPP允许政府在符合欧元区规定的情况下持续投资基础设施建设。在希腊危机的余波中，欧元区加强了对风险的管理。因而，正在进行的PPP中很大一部分被重新划为借贷，并以此来规定成员国的总债务。结果，很多公共设施项目被延迟，因为现在政府必须为之前规定下免费的东西买单了。PPP这一特征带来了政府风险：当决定是否使用PPP时，要从全局上考虑项目的价值，而不能只考虑国家预算中的记录部分。随之而来的教训是，当政府评估PPP项目的价值时，应考虑到总体的支出收益关系，而不是假设其成本为零。

PPP的另一个特质是它在有潜力的私人部门合作伙伴中引起的竞争很有限。第一，PPP一般会持续推进二十到三十年，公共部门必须确保私营部门资金长期稳定。这通常减少了很多大公司的参与机会和可能性。第二，PPP包含了公共设施在项目执行之后的设计工作，而公共部门合伙人能信赖的可以做出满意设计的公司数量不多，公共部门不能只是挑选那些执行能力强的合作者。当竞争者变少时，公共部门就愈发依赖私营部门。在这种情况下，向私营部门转嫁财务风险似乎就有依据了。一方面，私营部门通常喜欢垄断设施，比如，征收一座桥的过路费达30年之久。这种垄断情形并不能鼓励私企提升项目的总价值。而且，这种收益趋向于恒定，这通常也并不依赖于创新能力或者好的管理。竞争者的数量和市场鼓励的缺位会导致政府总收益少于合同外包、私有化或者自建自营：PPP并没有让公共部门更加市场化，反而让私营部门更加官僚化。因此，对于PPP中的政府，我们建议为了减少对于私营部门合伙人的依赖，要尽可能详细地了解私营部门的意图，需要多少回报，成本是多少，需要什么等级的服务等。这才会使合作的预期更加清晰和可行，就好比“一经售出概不负责”的商业原则。

另一个经常影响PPP关系建设的问题是利益相关者的异议，这有可能导致项目脱轨失控。PPP的合作伙伴们并不是从一开始就知道项目的具体内容。例如，复兴一个社区或者是提供特定的健康或交通服务等需求，两者需要一起寻找问题的解决办法。一个大项目从这些交叉需求中成长起来，这有可能影响商业机遇。那些被这些项目置于风险的利益相关者在项目的早期倾向于竭尽所能阻碍项目发展，比如抗议、市民迁徙、投身于其他的项目等。这种利益相关者的抗议事件通常给PPP发起方巨大的压力和阻力。实际上，政府在兴建项目的早期就可以将利益相关者纳入考虑，从而控制风险。这事实上也是对PPP顺利实施的隐形投资。

五、PPP的未来发展趋势

PPP的运作模式，在二十年前就已经成为一种趋势。合同的签署和执行使得人们从更宽泛的视角审视问题。但是，被中止的PPP数量也不容小觑。

在许多案例中，PPP因为私人合伙人的破产而被迫中止。私营企业也可以主动表现经营业绩不佳，从而减少支出，甚至从项目中撤出资金。在所有的案例中，对于PPP合约的法律上的执行是长久的、消耗的和不确定的。关键是无论采取何种方式，政府都要对公共服务负全责。政府自己提供公共服务或者依靠合同外包或者PPP，依据不同的组织形式就会有不同的结果。如果使用PPP，政府并不需要专门的工程师和建筑师。相反，他们需要合同管理专家，从而能够确定可以转化的可接受风险层级以及能够实施的服务标准。

有人会这样想，这么多PPP项目中存在的风险，貌似早已使那种公共部门与私营部门牵手共建未来的美好图景不存在了。实际上，这种“靠谱”（Big-P）的合作案例在研究文献中并不多见。在项目初期能观察到合作的诚意和热情，但是随即就从合作关系转向交易关系。事实上，PPP参与者的客观条件、价值观和问责制驱使他们随着时间分崩离析。

当然，如果这种“靠谱”的合作关系是不可能的，那么政府能做什么呢？如果政府有足够的借贷条件，私有化或合同外包就会加剧私人部门之间的竞争，从这个意义上讲，是比PPP更好的选择。如果迫于总债务额的压力，参与PPP合作是个选择。政府不应该期冀公私合作的项目产出共同利益，但是可以在以下三个方式运作的项目上采取手段达到预期目标：（1）尽可能地清晰政府的意图和目的，从而促进竞争并拿到最佳价格；（2）将项目切分为不同部分，使项目更易管理，使得更多的私营部门参与竞争；（3）提升政府的契约管理能力。