构建“制度+技术”的综合审批监管体系——美国政府审批监管的启示

●江苏省编办调研组



构建“制度+技术”的综合审批监管体系——美国政府审批监管的启示

●江苏省编办调研组

近日，江苏省编办学习交流团赴美国、加拿大就政府审批监管情况进行了专题学习。期间，与美国加州洛杉矶县阿罕布拉市、美国华人总商会、加拿大多伦多市投资促进局、多伦多商会、加拿大江苏国际商会、中国贸促会驻加代表处等地方政府和机构负责人进行了座谈，并访谈了十多位企业家、学者、律师、行业协会专业人士。本文主要介绍美国政府审批监管情况及对中国的启示。

一、美国政府审批监管的主要情况

美国政府的监管分为经济性规制和社会性规制两大类。总的趋势是弱化和放松经济性规制，强化和改进社会性规制。美国监管体系建立在相对完善的法律体系、信用体系、行业自律体系和三级政府分权分治的基础上。除审批等行政手段外，经济手段、司法手段、信用管理和行业自律都在监管体系中发挥着重要作用。

（一）新办企业很便利

在创业办企业方面的行政审批环节较少，手续也比较简单。在美国，注册公司主要流程为：一是确定注册公司所在的州，租用一个当地的商务地址；二是确定注册代理，这是注册美国公司的必需条件，代理费用大约为99美元/年；三是在州政府网站注册公司。在美国完成公司注册仅需2天时间。

（二）安全监管很严格

在涉及国家安全、公共安全、环境安全、健康安全的领域，美国的监管非常严格，相关的行政许可也比较多。

以开餐馆为例，餐饮关系群众健康安全，美国有几十条与餐饮业有关的法规，相关许可有十多项。首先是租房子。租房子的时候要把房子使用目的写进合同里。申请开餐馆之前先要得到附近居民的认可，如果反对的人多，必须要举行公开听证会辩论表决。租下来的房子如需内部改建，则要申请建筑许可。接下来是卫生资格证明，包括开业和从业人员的上岗资格，以及餐馆内卫生条件和卫生操作标准。开业之前，当地卫生部门会派人实地考察餐馆内的卫生设备和人员的资格证，消防部门也会派人实地考察防火设备和防火能力，只有达到其标准，才可以拿到许可证。开餐馆如要向客人卖酒必须申请卖酒许可证（分为淡酒许可证和烈酒许可证）。没有卖酒许可证，餐馆不能卖酒，客人也不能在餐馆内喝酒，否则都是违法行为，受罚的都是餐馆。餐馆开张后，政府部门的常规检查很少，只有当地卫生部门派一人不定期上门抽查，每年3到4次，如查到一只蟑螂，餐馆就要停业整顿。

（三）建设项目施工管理很简约

美国建设项目也经历规划用地、设计施工、竣工验收等环节，但总体比较简约，涉及的监管机构、评估、审图种类都比较少。

以加州圣何塞市为例。该市规划和建设局（“PBCE”）综合管理本区域内的规划、消防和质量检查（含施工图审查，施工许可证发放，工程施工质量检查与竣工验收，特别项目管理）。一是规划用地。规划和建设部门从规划用地阶段开始把关，首先是确定建筑用地性质，在美国，用地性质是很难改变的。二是评估。建设项目涉及的评估较少，主要是环保评估和安全评估两项。三是对方案、建筑施工图进行审查。审查的内容包括结构安全、消防、抗震、防雷等内容，美国没有人防审查。四是竣工验收。在施工过程中，市政府检查官员随时检查工程是否符合图纸和安全要求，竣工合格后，发入住许可。

（四）信用监管体系很健全

美国信用体系经过一个多世纪的发展已覆盖了广泛的社会经济领域。以发达的征信企业为主要标志的成熟的市场主体、完善的法律体系、健全的中介机构和有效的管理体制，共同构成了美国信用体系的完整架构。

美国的信用服务业高度发达。大致分为三种类型。第一类：个人信用服务机构。目前有3家大的征信机构（也称为消费信用局）：美国人控股的环联公司（Trans Union）、Equifax公司和英国人控股的益百利公司（Exqerian），这些征信机构的主要业务是向客户提供记录消费者还款历史的信用报告、来自司法机关及其他方面的公共记录、按一定规则整理的信用数据以及各类消费者的信用评分。如果个人信用很差，就有可能被列入“黑名单”，造成贷款、生意、求职方面的极大困难。许多人把信用看得同自己的生命一样重要。第二类：企业资信服务机构。它们是对各类大中小企业进行信用调查、信用评级等资信服务的信用中介机构。邓百氏公司是美国乃至全球历史最悠久、规模最大的企业资信调查服务机构，绝大多数全球1000强企业都把邓百氏作为经营决策的可靠商业伙伴。第三类：企业融资服务的评级机构。主要是对国家、银行、证券公司及上市大公司的信用进行评级的信用中介机构。美国有3家，即美国投资者控股的穆迪、标准—普耳和法国投资者控股的菲奇公司。目前，美国约二十种以上金融法规的制定都要听取信用评级公司的意见。世界上所有国家和企业要到国际资本市场上融资，必须经过两家以上的评级机构评定信用级别，信用等级的高低决定了融资成本和融资数量。

（五）行业协会自律管理较成熟

美国现有10万多个行业性质的协会组织，涉及经济社会的方方面面。美国的行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的社会团体。

美国行业协会要取得合法的地位，必须依据公司法进行登记注册，这是美国政府对协会的重要管理手段。行业协会的经费来源包括会员缴纳的会费，举办各种培训班、展览会或学术讲座的收入以及政府机构和某些企业的赞助等。

美国行业协会实行自律管理。通过教育、技术援助、技术培训等项目帮助企业改善经营；制定行业规范、行业标准，参与行业许可证的发放和资质审查，通过行业规范和行业自律对行业内成员加以制约；组织展销展览会，发挥统一协调作用，促进和参与国内外经济交流与合作；发展行业和社会公益事业等。

美国政府对行业协会授权充分，行业协会承担了制定行业规范、行业标准，参与行业许可证的发放和资质审查等职能，行业协会在行业自律管理方面发挥着重要作用。某种程度上可以说是政府管协会、协会管会员（含企业和个人）。

（六）违法处罚非常严格

美国对企业违法行为视情节轻重进行处罚，一般微小的违法行为，采取“不告不理”的态度，但只要举报的违法行为查证属实，就会有严格的处罚措施。美国法律规定了“惩罚性赔偿”制度。惩罚性赔偿是指超过实际损害的范围判决致害人或者对损害负有赔偿义务的人对受害人予以额外的金钱赔偿，以示对致害人的惩罚。适当使用惩罚性赔偿，可以有效地惩戒违反法律的企业，保护弱势群体，达到威慑企业自觉守法的目的。

（七）地方政府职责很清晰

美国不同层级政府，彼此事权财权划分十分明晰。县政府的主要职责包括：登记注册（生死、地产过户等）、主持选举（包括选民登记）、修筑地方和乡村道路、用地区域规划、落实建筑规章以及保障治安（尤其在乡村地区）等。市（镇）政府的职能包括各种基本服务，比如公共安全、街道维修、公园和娱乐设施管理、污水处理、垃圾清理、用地规划及落实建筑规章、救火救急服务、动物管理、公共交通等。

洛杉矶地方政府包括洛杉矶县（郡）、洛杉矶市和87个中小城市。以洛杉矶县阿罕布拉市为例，该市人口10万左右，年预算收入1.16亿美元，主要来源为三个方面：一是联邦和州政府拨款，占总收入的50%-60%，大都为专款专用，市政府没有自主支配权；二是地方税收，主要为房地产税和消费税。加州房地产税每年征收房产交易价的1%，市政府可分成25%，学区可分成46%。加州消费税为9%；三是罚款和收费。其中，许可证收费，市政府仅可分成17%。综合以上收入，市政府一年可支配收入约为5800万美元。市政府职能有“三不管”：一不管教育，教育委员会是民选团体；二不管司法，司法系统独立；三不管医疗，医疗由县政府负责。其主要职能是治安、消防、城市发展、经济规划、餐饮卫生等。财权和事权划分非常清晰，市政府有多少钱，办多少事。

二、几点启示

美国制度环境和中国不同，审批监管的有些具体环节也各有所长，对美国审批监管经验的借鉴不宜简单照搬，而应该立足于中国国情、针对中国的问题，取长补短，有所取舍。

（一）充分发挥市场机制，辅以必要的审批监管，是激发创业创新不竭动力的制度基础

在办企业、办项目等微观经济领域，政府调节并不比市场调节更有效，政府只需要履行营造良好营商环境的职能。即使是市场调节、行业自律、司法手段解决不了需要政府加以管理的，也尽量考虑通过审批手段之外的其他措施来解决。只有市场机制充分发挥在资源配置中的决定性作用，市场主体自主决策经营活动，创业创新的动力才能得到有效激活。当前我国经济面临着巨大的下行压力，传统的投资、出口、消费拉动经济方式后继乏力，迫切需要推进供给侧结构性改革。只有通过推进简政放权、放管结合、优化服务为主要内容的改革，着力改善营商环境，才能有助于企业提高竞争力，促进创业创新。

推进简政放权，并不是政府“全面撤出”，在某些重点领域反而要加强，更好的发挥政府作用。在放松经济性管制的同时，更应加强和规范涉及社会性规制的行政审批及其相关权力，重点需要加强对国家安全、社会安全、环境安全、人身安全、健康安全方面的管理职能。

（二）坚持问题导向，适时推进行政审批制度改革，及时调整不合时宜的监管手段和方法

美国监管体制并非一成不变，其经历了从放任自由到19世纪末引入监管，再到20世纪60年代监管高峰，自70年代起美国开始了放松管制的改革。9·11事件和2008年金融危机以来，美国在放松经济性监管的同时，加强了对国家安全、环境安全和金融重点领域的监管。美国共和党主张尽可能少的政府监管，民主党则主张适当加强监管。国内外形势变化和两党政治的博弈，使得美国监管体制一直处于适度的调适过程中，监管理念、制度、手段和技术不断更新换代。

中国从2000年开始已进行了多轮行政审批制度改革，特别是近两年来，大幅精简、取消、下放审批事项，取消非行政许可事项，实行清单管理；在优化审批流程方面实行一窗制、并联审批、压缩环节、全链条优化；在评估、审图、验收等重点难点环节着力解决“一长四多”问题；在监管手段方法上，充分利用互联网+、信用监管等技术手段。随着改革的不断深入，遇到的阻力也在加大，必须持续深入推进改革。

（三）慎用行政审批，综合运用举报、司法诉讼、法规标准、信用监管、行业自律等手段，构建制度+技术综合监管体系

从美国的监管实践看，事前的行政审批只是众多监管手段之一，且不是最优选项。依据社会举报而启动调查，是美国最为传统也是最为有效的监管手段，司法诉讼是美国最常规的事后监管手段。而通过立法设定细致详尽可操作性强的标准体系，通过行业自律，信用监管、联合惩戒，惩罚性赔偿，降低守法成本，提高违法成本，使各类市场主体自觉守法，不敢心存侥幸以身试法，是美国监管体制的精髓。

（四）不同层级政府责权分工简单明晰

在美国，不同层级政府的权责分工简单明晰。这是美国监管体系有效发挥作用的制度保障。对比中国，中央政府与省、市、县、乡不同层级政府的监管职能应有所区分，避免职责同构，由地方政府监管更为便捷有效的，要充分发挥属地监管作用，中央层面重在明确法律法规和标准规范，地方政府相关部门重点承担具体的执法监管工作。在某些涉及统一市场体系、跨部门的领域设立相应独立的监管机构，可适当整合当前较为分散、交叉扯皮严重的审批职能和部分处罚职能，建立统一的审批机构或执法机构，如行政审批局、市场监管局和综合执法局，可以提高监管的权威性，增强对市场主体的刚性约束，尽可能减少职责不清、分工不明。

（调研组成员：俞军、夏启华、陈林海、马林、张玉春、成银生）