央地政府公共价值差异：测度与分析

●张　惠　王　冰



央地政府公共价值差异：测度与分析

●张惠王冰

一、前言

公共价值管理已成为一个不可阻挡的、席卷全球的理论思潮和实践活动。以“市场干预、技术效率及公共物品的私人价值”为核心的新公共管理运动有助于提高政府效能，但公共行政应当承载的价值理性却因此被工具理性所取代。作为一种能够对公共管理及公共服务进行更全面考量的理论和方法，公共价值管理将会替代新公共管理，成为引导政府及其他公共组织改革的新公共行政范式。

摩尔（Moore）首先提出公共价值的概念。他认为，同私人企业创造价值一样，公共资源应该被用于创造公共价值。这种公共价值包含使所有公民享受更广泛和更全面福祉的内涵①。波兹曼（Bozeman）提出，公共价值包括公民被授予的权利和利益；公民对国家、社会及他人的义务；政府活动与政策制定应遵循的原则②。阿尔福德（Alford）和奥弗林（O’Flynn）认为，公共价值是一种“伞概念”（Umbrella Concept），它将纷繁复杂的现实世界中不同的元素和现象集合在一起③。公共管理者可能无法在绝对意义上确定什么是有价值的，但是他们可以寻求或测定在给定的环境下一个目标是否比另外一个更有价值。贝宁顿（Benington）从两个方面定义了公共价值：（1）什么是公众重视的；（2）什么为公共领域提升价值④。这些学者从不同视角对公共价值内涵进行了阐释，但并未形成共识，也未对公共价值进行实证地识别和测度。

中国是单一制国家，中央与省级政府关系总体呈现为一种行政领导关系。这意味着地方政府是中央政府的执行部门，它代表的只是中央政府或党中央的利益，不具备多少自主地位 。因此，省级政府在理论上应直接具体贯彻国务院制定的公共政策，两者在价值诉求上应保持一致。但在实践中，地方政府区域社会经济文化的差异使价值扭曲成为可能⑤，中央与地方政府的公共政策在制定和实施上时常表现为基于利益得失而进行的博弈过程⑥。我们认为，导致中央政府与地方政府间合作与冲突、压制与博弈状态的根源在于两者公共价值诉求的矛盾。

公共价值通过政府的服务、法律、法规得以创造 。公共政策作为政府价值诉求的现实体现，其正式文件中必然涵盖大量公共价值，与其价值诉求相适应。因此，通过测度中央政府与地方政府公共政策文本中展现的公共价值，可以在一定层面上展示两者公共价值诉求上的差异。

如何测度公共价值是最困难的问题。由于公共价值的无形性、复杂性和相互关联性，很难用传统方式进行衡量，因而测度尤其困难。目前对于公共价值的测度主要分为以结果主导的公共价值和以共识主导的公共价值两种视角进行。前者是对公共价值产出的度量，如使用公共价值记分卡来衡量公共组织及其工作人员的绩效等。这种视角的关键在于将公共价值视为一种衡量工具，以此来评价公共组织及公共管理者是否能够有效地将已知的公众偏好转化为体现公共价值的产品和服务。后一种视角是对公共价值本身的测度。查尔斯（Michael B.Charles）等人用定性方法考察罗马帝国、中世纪英国、18世纪的法国及工业革命时期的英国四个不同历史场景的公共价值差异。基于后一种视角的定量研究目前基本空白，这主要归因于公共价值概念本身的模糊性及学界对公共价值种类的争议。

本文力图在以下两个方面有所突破：一是尝试可靠地测度政策文本中蕴含的公共价值，并论证公共价值的差异性及多元化特征；二是分析并解释中央与地方政府公共价值差异，以求提供公共价值研究领域的中国本土化案例。

二、思路与方法

公共价值是一种被社会整体感知与重视的价值。它是共享价值的社会建构，公共服务的内在动机和公共政策的基本导向。作为社会整体对社会事物的主观认知，公共价值必然会通过语言、文字、行动等方式表现出来。政府各类政策文本中隐含的公共价值，直接或间接地反映出各级政府在特定历史阶段对某些价值的追求。我们可以通过文本挖掘技术⑦，发现这些价值，寻找他们之间的关联，进而探讨公共价值的特征。

我们以政府工作报告为研究对象，从中、东、西部分别选择湖北、广东、贵州三省作为地方政府代表，与中央政府作对比研究，从公共价值的视角探寻中央与地方政府之间价值诉求的异同。中央政府作为国家整体利益的代表，在中央集权制框架内的权力优势只有内化为地方自愿的服从，才能实现其价值诉求。了解及掌握中央政府与不同地方政府间的价值诉求差异，是获得地方政府合作和支持，以及避免地方政府损失从而成为政策反对者和博弈者的重要前提。

在我国，政府工作报告是政府对其过去和未来战略的全面总结，任何一个关键词的变化，都体现了政府关注点和价值导向的改变。作为一种重要的政治传统，各层级政府都必须在每年召开的地方人民代表大会会议和政治协商会议上向大会主席团、人大代表和政协委员发布这一报告。它具体体现了公共政策的结果与导向，可以推测其中必然包含着各种公共价值。

公共价值是一个复杂的概念，将其从文本中抽离出来，有利于对公共价值产生新的认知与发现，并使得公共价值的测度成为可能。我们试图采用文本挖掘技术，对2000年至2013年中央政府及广东、贵州、湖北三省的政府工作报告进行量化研究。研究对象为政府工作报告，适合使用这种方法。

党的十八大报告提出，我国建设有中国特色社会主义的总体布局是“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体”。同时，有学者提出，应将公共价值分为经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值来进行考量⑧。基于以上认识，我们采用ROST分词软件和人工选取的方式对政府工作报告中的关键词进行提取，剔除如“提高”、“增强”、“完善”等词，再将提取出来的词分成五类，具有综合性质的词另外归为一类，详见表1。然后，计算每个关键词在2000-2013年中央政府及广东、湖北、贵州政府工作报告中的词频。

对于表1中的任一关键词，将年份定义为x，每年政府工作报告提及该词的频次定义为y，这样就形成14年的时间序列数据，并可以通过一元线性回归和最小二乘法得到任一关键词在14年间的时间序列趋势线；这一趋势线的斜率ai反映该词在14年间的长期趋势，y轴的截距bi反映该词在基期2000年的回归词频，决定系数R2反映各年词频与回归词频之间的偏差程度，R2趋近于0，意味着各年词频围绕趋势线的波动程度大，R2趋近于1，则意味着波动程度小。表2中每一类关键词词频的加总，可以被定义为经济价值、政治价值、社会价值、生态价值、文化价值的程度。这些价值也同样具有其趋势线，该趋势线满足：

这意味着任何一类价值都可以被线性分解为其各个组成部分，这样，就可以方便地增减和汇总关键词，深入剖析某类价值的具体构成，找到央地政府公共价值诉求的具体差异。为了保证结果的效度和信度，我们采用方差分析对结论进行检验。

三、计算结果及其分析

（一）计算结果

研究者测度中央政府及地方政府公共价值采取的数据是2000-2013年中央政府、湖北、广东、贵州的政府工作报告，均为公开资料。选取2000-2013年这一时间段，主要是因为在这一时间段，三个省级政府与中央政府工作报告的体例和篇幅基本一致，都包括上一年工作总结、形势分析、来年工作安排等内容，同样每五年有一次总结，具有较强的可比性。

表1 政府工作报告中的关键词（共237个）

1.描述性统计结果

将中央和地方三省词频计算结果进行描述性统计，以考察公共价值词频的基本分布和特征。从结果中可知：（1）经济价值的均值绝对值与其他价值相比较最高，所占百分比（42%）最大，说明经济价值在中央及地方层面最受重视。广东省经济价值词频均值（695.29）最高，但各地总体差异不大。（2）政治价值上，中央政府的词频均值（337.21）明显偏高，标准差（78.102）也最高，广东、湖北、贵州三省的均值和标准差差异不大。可能的解释是：在单一制的国家结构形式下，中央政府处于主导地位，在政府层级中处于居中协调地位的省级政府通常紧随中央步伐。（3）中央政府的文化价值（52.07）均值接近总均值（56.61），三个地方政府均值排序与经济发展程度排序一致，为广东（66.36）＞湖北（59.71）＞贵州（48.29）。原因可能是随着物质财富的积累，政府对文化价值的强调程度会日益增加。（4）在生态价值上，中央政府均值（57.43），明显低于总均值（72.57）及三省均值，显示出地方政府比中央政府更加强调生态价值。生态价值均值最高为广东省（85.86）和贵州省（79.86），究其原因，广东省应是由于经济发展水平的提升，越来越注重经济与环境的协调发展；贵州省以旅游业为支柱产业，理应更加重视环境保护和生态平衡。（5）广东省社会价值均值最高，中央政府均值（486.79）较低但标准差（102.948）较高，说明历年词频波动较大，根据前文趋势线数据可以看出，中央政府社会价值类词频增长速度较快，且明显高于地方三省。

表2 公共价值词频统计

续表2

图1 中央政府公共价值折线图

表3 公共价值词频列联表

图2 湖北省公共价值折线图

2.趋势线方程计算结果

将中央政府及三省五类词频计算结果进行加总处理，形成折线图及趋势线方程，以考察各组词频在14年里的变化规律。通过对国务院及广东、湖北、贵州三省的公共价值比较分析发现：

（1）经济价值

2000-2013年，除了在少数年份湖北省和贵州省社会价值总量高于经济价值总量外，中央政府及地方三省经济价值词频总量始终高于其它四类价值，而在趋势线的截距上，经济价值也远远高于其它四类价值，表明政府将经济价值置于首位。这与我国改革开放以来以经济建设为中心的发展方针相吻合。其次，四组经济价值词频的趋势线斜率差异较大，中央政府（7.7824）最高，广东省（2.444）次之，湖北省（-2.956）与贵州省（-19.91）均为负数，表现出不同层级政府、不同地区经济价值词频的增长速度有差异。在五类价值里，中央政府经济价值的增长速度仅次于社会价值，明显高于广东省。湖北省和贵州省的负斜率表明，与往年相比，经济类的词频总量呈现下降的趋势。

图3 贵州省公共价值折线图

图4 广东省公共价值折线图

（2）社会价值

社会价值关键词的数量仅次于经济价值，从总量上看，也仅次于经济价值。其次，社会价值词频增长速度显著，中央政府和湖北省的斜率都居于五类价值首位，因此，对社会价值的重视程度不断提高。广东省斜率（2.7758）略低，但截距（555.25）最高，意味着广东省对社会价值最为重视，目前重视程度仍在增长，但增长速度低于中央政府及湖北省。贵州省是唯一斜率为负值的省份，但其截距（546.85）较大，表明贵州省以往对社会价值重视程度较高，但近年在下降。再次，中央政府社会价值斜率（12.086）为所有斜率值之最，远高于经济价值（7.7824）、政治价值（4.028）、生态价值（2.773）及文化价值（-0.0593），表明中央政府对于社会保障、科教文卫等社会事业的重视程度提升较快。

中央政府广东省　湖北省　贵州省经济价值斜率截距R2 7.78 607.27 0.12 2.44 676.96 0.01 -2.96 658.96 0.02 -19.91 784.97 0.45社会价值斜率截距R2 12.09 396.14 0.24 2.78 555.25 0.02 8.25 435.18 0.22 -2.56 546.85 0.01政治价值斜率截距R2 4.03 307.00 0.05 3.49 224.63 0.12 2.51 200.07 0.08 -5.39 265.93 0.16文化价值斜率截距R2 -0.06 52.52 0.0004 -0.20 67.89 0.0028 1.37 49.41 0.14 -0.32 50.66 0.01生态价值斜率截距R2 2.77 36.63 0.24 4.65 50.95 0.82 7.10 13.87 0.70 2.04 64.56 0.11

（3）政治价值

从折现图看，四组数据政治价值的走向基本一致，但中央政府政治价值斜率（4.028）及截距（307）显著高于地方政府，这与我国单一制的国家结构形式有关。比较三个地方政府的政治价值可以发现，在斜率上，广东省（3.4879）居首位，湖北省（2.5055）次之，贵州省（-5.3912）最次，恰好与经济发展水平相吻合。随着经济水平的提高，政府开始越来越重视公共服务、责任政府、依法行政等政治理念。

（4）生态价值

生态价值是唯一四组数据斜率全部为正数的公共价值，并且R2系数较高，表明地方政府对于生态价值的重视程度稳步提高。和中央政府相比，地方政府对生态价值关注度更为显著，在趋势线上，广东、贵州两省生态价值的斜率居于五类公共价值首位，湖北省的斜率也仅次于社会价值。这表明，虽然生态价值的截距较低，但地方政府对于环境保护、生态平衡的诉求开始稳步增长。在中央政府提出建设“美丽中国”的大背景下，地方政府日益改变了原先以经济价值作为衡量经济发展的唯一指标，而意识到人与自然的和谐相处是重要价值，越来越重视经济增长与环境保护的平衡发展。

（5）文化价值

无论是中央政府还是地方政府的工作报告，文化价值的关键词总量都在低水平徘徊。可能的原因：中央政府和地方政府对文化价值的重视程度还未达到一定高度；文化价值关键词太少，影响了词频；文化属软实力，很难通过词频有效体现。另外，四个趋势线方程的R2值都相对较低，表明趋势线与折线的拟合程度较低，数据波动较大。因此，在文化价值层面，趋势线方程可能并不能很好地体现词频规律。

3.公共价值词频方差分析

以公共价值词频为因变量，以中央政府和广东、中央政府和湖北、中央政府和贵州为自变量，进行单因素方差分析，考察中央与不同地方政府之间公共价值词频的差异性。结果显示，广东省在政治价值、文化价值、生态价值、社会价值四个方面与中央政府都有显著差异；湖北省社会价值与中央政府有显著差异；贵州省文化价值与社会价值与中央政府差异显著。

（二）结果分析与讨论

中央政府倡导的公共价值是整个国家和社会最集中的体现，而地方政府既与中央有一致性，又具有相对独立性。在计划经济体制下，地方政府与中央高度一致，基本没有独立的经济利益，自主空间有限。改革开放以后，市场取向的分权化使得地方政府成为了独立的利益主体，不再仅是中央政府被动的执行者。地方政府拥有独立的管理任务与政策目标后，必然与中央政府公共价值诉求上存有差异。通过前文数据，可作以下讨论：

注：1.***代表P＜0.01 ，**代表P＜0.05，*代表P＜0.1；2.系数值为偏E方系数，括号内为F值。

（1）经济价值：最为核心，中央和地方政府重视程度相当。在经济价值上表现出以下两个明显特征：第一，就绝对量而言，经济价值最为重要，经济价值词频在中央政府及三省均明显高于其他四类关键词，在词频总量中比重最大。这一方面是由于经济价值关键词数量最多，另一方面也表明经济价值是其它价值的基础；第二，用方差分析比较中央政府与三省经济价值，结果显示差异并不显著。在以GDP为核心的政绩考评体系下，GDP是否能超过其他地方，直接影响到行政长官能否得到政治晋升。因此，各地方将大部分关注度放在经济类指标的增长上，唯有如此，才可能在政绩排序的相对水平上跑赢其他省份。在中央政府树立更加科学的政绩观及涵盖多种价值的考评指标体系确立后，地方政府对经济价值的重视程度可能逐步降低，这一点在中央政府及各省经济价值趋势线斜率中也得到印证。经济价值虽然总量最大，但趋势线斜率并非最高，说明对经济价值重视程度的增长趋势与其他价值相比正在逐年放缓。

（2）社会价值：中央政府重视程度高，地方政府相对平稳。从趋势线数据中可以明显看出，14年来，中央政府对于社会价值的重视程度增长迅速，相比较而言，地方政府则相对稳定。方差分析结果显示，中央与三省社会价值差异显著。这与我们对现实的感知相吻合。随着经济快速发展及贫富差距的日益扩大，各种社会矛盾逐渐显著化和尖锐化，中央政府为了维持政治安全和社会稳定，开始越来越强调社会价值。而在财政体系中，教育、卫生及社会保障等领域属于地方性公共物品，由地方财政负责。但由于财权和事权并未真正统一，中央政府的政策执行往往超出了地方政府实际财力，地方政府无力承担，便会消极执行。另一方面，中央与地方的政策目的也未能完全一致，地方政府更愿意将财力投入到对晋升有利的经济领域，从而造成在社会价值上中央政府和地方政府的明显差异。

（3）政治价值：中央主导，个别省份差异较大。中央政府的政治价值词频无论是在趋势线斜率和截距，还是词频均值和所占比重上，都处于绝对优势地位。由方差分析结果可知，广东省在政治价值上与中央政府有显著差异。结合广东省趋势线数据可以看出，该省政治价值类词频增长比其他省份更为迅速。中央政府是政府权力结构的核心，比地方政府更多地关心政治价值；地方政府关注政治价值的程度，与其经济发展水平密切相关。广东省作为全国率先进入中等收入水平的地区之一，经济发展为政府改革提供了强有力的助力与动力，因此，该省更加强调公共服务、政府绩效、行政效率等政治价值。

（4）生态价值：中央政府和地方政府上升趋势明显，个别省份差异较大。生态价值词频的总量、比重、斜率和截距等结果无一不体现出：无论是中央政府还是省级政府，14年来对生态价值的关注水平都在不断上升。改革开放以来，高速而粗放的经济增长方式导致了生态环境的恶化和资源的过度使用，各级政府越来越意识到只有转变经济增长方式、保护生态环境才能保证经济持续健康增长。方差分析结果显示，广东省生态价值与中央政府差异显著。根据描述性统计结果进一步分析差异来源可以看出，广东省对生态价值的重视程度明显高于中央。这一结果与以往假设不同。由于推行环保政策可能会使区域经济竞争力受损，地方政府一般都被认为不愿意在生态保护领域投入太多。生态保护领域也被认为是中央政府与地方政府博弈的焦点之一。我们认为，这一数据结果至少在价值导向层面比较真实地反映了中央与广东省在生态价值上的差异。经济学理论认为，生态与环保是一种高档品，只有在满足了基本的生活和物质需求之后，人们才会考虑这一领域的需求。在积累了充分的物质财富后，广东省政府开始对生态价值给予更多的关注，从政府践行“低碳广东”的政策也可以得到印证。

（5）文化价值：中央和地方政府可见明显差异。文化的重要性不能通过词频得到完整体现，但前文数据仍然可以找到有价值的信息。方差分析结果显示，贵州省与广东省文化价值与中央政府差异显著。结合描述性统计结果可知，在词频总量及比重上，贵州省文化价值词频低于中央，而广东省则高于中央。这些发现都符合正常的认知。文化与生态具有相似的属性，经济发展水平高的地区更有可能比经济发展水平低的地区重视生态价值。中央政府在积累了一定的经济价值后，开始充分认识到文化的巨大价值。

四、结论

公共价值仍是一个广受争议的概念。一些学者认为公共价值是普适的，另一些学者则倾向于相信公共价值具有高度可变性。我们采用文本挖掘法分析中央政府及地方政府工作报告中蕴含的公共价值及其差异。数据分析的结果证实公共价值不是一个绝对的指标，它取决于当时当地的物质环境与社会条件。地方政府对公共价值的创造很大程度上受到经济发展水平、地域文化等诸多因素的影响，与中央政府倡导的公共价值在社会、政治、生态、文化多个方面有显著差异。

中央政府若要更好地实现其政策目标，减少地方政府政策博弈所消耗的成本，必须充分认识到地方政府公共价值的多元化和差异性，并依此作出最佳策略选择。根据数据结论，建议：第一，改变原先单一以经济价值为核心的政绩评价指标，建立基于多维度公共价值的政府绩效考核体系；第二，真正实现财权与事权的统一，避免地方政府因为财力不足导致的公共价值失灵；第三，将原先市场取向的分权体制逐步转变为以公共价值为导向的分权制。

对公共价值进行定量研究，本文还存在许多不成熟之处。第一，虽然用词频统计分析方法可以从文本中发掘出趋势和关系，但由于公共价值这一概念本身的复杂性，用数据来统计难免会损失一些重要的背景信息；第二，由于文本的局限性，本文不可能涵盖所有的公共价值，仅能体现政府在文本中提到的价值关键词。一些重要的公共价值，如“正义”、“政府透明度”等，由于报告中没有涵盖，研究并未涉及；第三，政府公共价值从“说什么”和“做什么”两方面体现，本文仅考虑了以共识主导的公共价值，对政府实际“做什么”并无涉及；第四，除公共价值外，政府工作报告受到一些不确定因素的制约，这些因素会影响到词频的计量，进而影响结果的科学性。在后续研究中，应考虑上述问题，进一步探索用科学方法对公共价值进行测度。

①包国宪、王学军：“以公共价值为基础的政府绩效治理”，《公共管理学报》，2012年第9期。

②Bozeman,B.Public-Value Failure:When Efficient Markets May Not Do［J］.Public Administration Review,2002（62）.145-161.

③Alford,J.and J.O’Flynn.Public Value:A Stocktake of a Concept.Paper presented at the twelfth annual conference of the International Research Society for Public Management,2008.

④⑧Benington J.and M.H.Moore.From private choice to public value［C］.//Public Value:Theory and Practice.Palgrave Macmillan,2011.31-49.

⑤徐晓林、朱国伟：“中央政府核心职能的理论逻辑”，《复旦学报（社会科学版）》，2011年第6期。

⑥丁煌、定明捷、吴湘玲：“‘上有政策，下有对策’的博弈缘由探析”，《科技进步与对策》，2004年第7期。

⑦文本挖掘技术，是运用现代信息技术手段，从海量文本数据中抽取隐含的、潜在有用信息的方法。与一般数据挖掘以关系、事务和数据仓库中的结构数据为研究目标所不同的是，文本数据源由半结构化或者高度非结构化的数据构成。

（作者系华南师范大学城市文化学院讲师；

华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师）

注：本文系国家自然科学基金项目（项目编号：71303085）的部分研究成果。