公益PPP与政府购买公益组织的服务

文/　陶传进



公益PPP与政府购买公益组织的服务

文/陶传进

一、公益PPP概念辨识

PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，允许非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方比单独行动预期更为有利的结果。

当下，将PPP这样一种有效的机制延伸到公益服务领域，随之而来的问题值得关注。

第一，政府主导的公共服务项目都是提供公共服务的，都是为了满足全社会的公共利益的，从这个意义上说，是否都可以称为是“公益PPP”？尽管在政府资金之外又额外引入了私人或社会资金，但并没有改变其最终目标的公共服务的性质，如果在此之外又引入一个“公益PPP”的概念，似乎需要做出更详细的解释。

第二，还可以把“公益PPP”狭义地理解为政府与公益组织的合作。即在公共服务中，在政府之外不是引入企业资金，而是让公益组织参与进来，引入他们的资源特长，实现政府与公益组织的合作。若如此，就产生了一个典型的困境：公益组织最擅长的并不在于资金与其它资源，而在于服务提供中的专业技术与组织运作的机制。所以公益组织的资源与政府的资金合二为一，一同用于公共项目，将遇到一个悖论性的难题。

第三，当下社会改革的主流趋势是政府的公共财政资金向公益组织（以及更广义的社会力量）流动，由此产生了“政府的钱+社会组织的效率”这样一个优势互补的模式。从表面上看，这仍然也属于一种公私合作，属于PPP的模式，但其与PPP的不同点在于，典型的PPP模式中，是社会的资金向政府的公共项目流动，并且希望资金流动的同时也将社会的管理特长、技术特长、效率优势等应用到公共服务中；而在政府购买公益组织服务的模式中，则是政府的资金向社会流动，遵循的是一种完全相反的方向，是希望社会组织的技术特长与政府的资源优势结合起来。两种情形表面看都是公私合作合营的模式，但其资金流动的方向以及双方优势结合的特长不同，公益PPP的概念可能损害人们对政府购买服务实质的认识，这两种情况都使用PPP概念容易造成混淆，损害了对于购买服务本质信息的认识。

所以，建议使用“政府购买公益组织服务”的概念加以表述，以便将它自己的内涵清晰地界定出来。

二、政府购买服务是社会发展的前沿问题

政府购买服务是当下社会发展的前沿问题。当前，社会治理概念逐渐统领发展的思路，这一概念突出的是社会组织（包括公益组织），它是指通过社会组织与政府的合作或社会组织之间合作的方式，提供全社会或某一局部的公共服务。

但是，当下社会组织的发育，不论是在数量上还是在质量上，都还存在着不尽如人意的地方，需要通过政府的支持来解决难题。政府支持的方式之一就是公共财政由政府统一垄断使用，转向社会组织也参与使用。

从公益组织本身的视角来看，在其刚开始兴起的时候，其中的慈善意义占据主要色彩，尤其是汶川地震的抗震救灾被认为是公民社会的元年或志愿元年，其中，社会公益力量大量觉醒并行动起来，但同时，这些行动也多停留于慈善层面。随着公益组织的发展壮大，他们所能够胜任的事情不再仅仅是提供资金和志愿服务，而是提供社会治理，也就是他们运用技术手法与特有的机制来完成公共服务。并且，这种技术手法和运作机制已经显示出政府所没有的独特优势，这就需要政府通过购买服务的方式将公共财政向社会组织投入，并且因此逐渐实现政府职能转移的目标。

三、政府购买公益组织服务的核心问题

当下政府购买公益组织的服务成为社会发展的前沿点，而在购买服务中，组织评估或服务效果评估又是该领域的前沿点，其中，评估成为了制约购买服务机制能否健康有效前行的关键要素。

其原因在于，政府购买服务使用的是公共财政资金，资金的使用需要严格控制，这就需要通过评估的方式来完成。如果没有有效的评估，很难甚至不可能区分出社会组织服务效果的优劣，因而，一旦出现一些质量低劣、资金使用不规范的组织，就会导致社会对于这样购买服务的方式失去信心。只有评估到位，才能形成一种有效的鉴别机制，让那些优秀的组织获得更大的认可，那些劣质的组织被淘汰。

但在对公益组织评估的过程中，又存在两个重大的难题，这些难题使得评估工作或者难以有效开展，或者产生不可低估的负面作用，严重时甚至导致公益组织的行政化。

第一，公益组织的特长在于其提供服务的专业能力，但评估工作却可能浮在表面，对于过程指标、表面指标过于注重。公益组织之所以拥有专业能力就在于他们是以专业的视角来开展自己的项目运作的，他们需要招募类似于社工、非营利组织管理以及众多专业人士，然后运用他们的专业能力来提供更有效的服务。于是，评估工作重点是公益组织的专业能力。但是，当下的评估，不管是政府指派的评估机构，还是社会中自发涌现出来的通过竞争进入的评估机构，如果他们能力上存在着胜任问题，就会将服务的评估退化为对于项目流程的评估。简言之，评估的关注点在于：

——是否做了某些事情；

——做事情的印迹在哪里；

——做事情的规范性如何等。

而这样一种评估恰恰是过去政府体制内自上而下进行评估的典型做法，其实是督导检查。这样一种评估体系将无从把握公益组织提供服务的专业性的实质，因而社会组织的特长在评估中得不到体现。反之，通过评估又对社会组织进行行政化监管，甚至比行政体系内或事业单位的监管更加严格，其监管的形式也更加细致。简言之，通过这种评估，公益组织在相当程度上事业单位化了，进入了体系内的模式，因而其专业优势又将失去。甚至于在当前的购买服务项目的评审、评估过程中，出现了明显的外行评估内行的现象（从专家库的大池子中抽取评估专家）。

第二，社会组织的特长在于其运作机制。公益组织存在于市场中，通过相互之间的筹款竞争、服务对象对公益组织的选择等来实现社会组织特有的效率。但如果现有的评估机制仅仅局限于表面的监管指标，那么社会组织的活力将在评估中被抑制或扼杀，社会组织在其运作机制上也将行政化或事业单位化，这就是劣质的评估促使社会组织行政化、半行政化的机制所在。一个优质的评估恰好能够看出社会组织核心竞争力，并且将它们挖掘出来加以扩展鼓励，一个胜任的评估将能够反映社会组织本身的运作机制、运作脉络，从而通过公共财政资金让这一脉络得到进一步加强，让它特有的自下而上的机制和社会选择的活力进一步的激活，从而一方面有效地提供服务，另一方面促使公益组织自身不断强大和拓展服务领域。当然，这对评估组织的要求将极具挑战性。

四、总结

社会治理是当下发展的前沿概念，前沿中的核心则是社会组织。

政府通过购买服务的方式来促进社会组织的发育，并形成了一套特有的政府与公益力量合作的模式。

这时，社会健康发展的核心则又转到了“评估”上，发展的出路在于有效的评估，而制约则在于劣质的评估。