检察机关提起行政公益诉讼的案件来源发现

李旻

内容摘要：最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》对公益诉讼的案件来源仅规定了“检察机关在履行职责中发现”，比较原则和笼统。本文认为，“履行职责”包括且必须是宪法和法律明确规定的检察机关的全部职责，“发现”不限于自行发现，还包括检察机关通过举报、控告、转交等方式获悉案件线索。在当前的试点阶段，检察机关应重点做好宣传引导、关注有关案件线索、加强协调配合、建立工作衔接机制等工作。

关键词：检察机关 行政公益诉讼 案件来源

一、问题的提出

最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）经中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。自2015年7月起，北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市正式启动检察机关提起行政公益诉讼试点工作。试点工作的重要前提是行政公益诉讼的案件线索发现。《试点方案》关于案件来源仅规定了“检察机关在履行职责中发现”，比较原则和笼统。以往的研究成果在“公益诉讼案件来源”问题上大多是泛泛而论，没有深入到实操层面。结合试点工作的开展，本文从程序实际运作的角度，对检察机关提起行政公益诉讼的案件来源发现程序进行分析，为改革试点积累理论和经验资源。

二、对“检察机关在履行职责中发现”的法律解读

《试点方案》对检察机关提起行政公益诉讼的案件范围作了严格限定。从法理上讲，行政公益诉讼的受案范围应当更加宽泛，对行政机关违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的案件都应当纳入行政公益诉讼的受案范围。但是行政诉讼的受案范围是一个政策性很强的问题，反映了立法和司法政策。[1]行政公益诉讼的受案范围更是如此。现阶段，应严格按照《试点方案》限定的案件范围开展试点工作。

根据《宪法》第129条和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）第5条等相关法律规定，我国检察机关最根本的职责是进行法律监督，主要行使下列职权：对叛国案、分裂国家案和严重破坏国家法律政策统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；通过对国家工作人员利用职权实施的贪污贿赂、侵权渎职等犯罪案件进行侦查，来实现对国家工作人员遵守法律的情况进行监督；通过对公安、安全机关的侦查活动和法院的刑事、民事和行政审判活动以及执行活动的监督，来实现司法监督。[2]按法律文本的文义解释，检察机关在履行以上宪法和法律规定的职责中发现行政公益诉讼案件来源的，均属于《试点方案》规定的“检察机关在履行职责中发现”。

此外，检察权运行过程中，检察机关还需担负其他职责，如《检察院组织法》第6条、第10条规定的保障公民的控告权、对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作、接受上级检察院工作领导等。检察机关在履行这些职责中发现行政公益诉讼案件来源的，也应属于《试点方案》规定的“检察机关在履行职责中发现”，这里是对法律文本的扩大解释。

据此，对“检察机关在履行职责中发现”可作以下理解：一是根据检察一体化原则，“检察机关”是整体意义上的检察机关，不局限于检察机关的行政检察部门。二是检察机关所履行职责包括且必须是宪法和法律明确规定的检察机关的全部职责，既包括检察职权，也包括检察机关担负的其他职责，不局限于行政检察职责。三是检察机关发现不局限于自行发现，还包括检察机关通过公民、法人或其他组织、有关社会组织和团体、有关机关向其举报、控告、信访、转交、转办获悉案件线索。

三、检察机关发现行政公益诉讼案件来源的路径

（一）现有观点

目前，各方观点基本一致，均从宏观上对发现路径作了简单的分类描述，但未详细分析。一般认为，检察机关发现行政公益诉讼的案件来源有三种路径：一是群众举报。群众发现可能存在损害国家利益和社会公共利益的行政行为后向检察机关举报。二是有关机关交办或转办。党委、人大、上级检察机关以及其他部门发现行政违法行为时交给检察机关办理。三是检察机关自行发现。检察机关通过检察活动、网络舆情等渠道，发现侵害国家利益和社会公共利益的行政行为。[3]

（二）案件来源发现存在的困难

检察机关提起公益诉讼的试点期限为两年，时间紧、任务重、难度大。首先就是案件来源发现存在困难，原因有：一是制度自身特点。检察机关提起行政公益诉讼只是提供了国家和社会公共利益救济的一种新的途径，程序启动须穷尽其他救济途径。如果通过私益诉讼能达到公益保护目的，应实行公民诉权优先原则，由因公益侵权而受损的直接利害关系人起诉。[4]行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害，只有在没有直接利害关系人，无法提起诉讼的情形下，检察机关才能介入，多数案件无需走到行政公益诉讼阶段。二是检察机关行政公诉权兼具主动性和谦抑性。检察机关可依职权对行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的情形以提起行政公益诉讼的方式进行主动的、直接的监督，但检察权不能干预或代替行政权的正常行使，应保持一定的谦抑性。三是行政机关主动接受检察监督的意识不强。当前法制环境下，行政机关尚不可能主动告知检察机关其违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的事实，主动要求检察机关以其为被告提起行政公益诉讼。除非是行政机关在行使职权过程中遇到阻力，希冀通过检察权的介入，能够更好地推动其行使职权。因此，通过与行政机关的沟通交流，或者是建立一种工作交流机制，或者是借助已有的工作对接平台，都难以有效发现行政公益诉讼案件来源。基于以上分析，试点阶段，检察机关发现案件来源工作的开展必须找准方向，而不能盲目的一哄而上。

（三）发现行政公益诉讼案件来源的主要路径

群众举报应是检察机关发现行政公益诉讼案件来源的主要路径，检察机关自行发现主要是指检察机关内部职能的衔接，而不是检察机关主动寻找案件来源。分析如下：一是“群众”不是行政诉讼法规定的适格当事人意义上的直接利害关系人，但可能是与受侵害的国家和社会公共利益相关的人，如受生态环境污染侵害影响的公民、农村集体土地资源被侵占的本村村民等，这些主体最容易接近或知晓行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的信息。行政公益诉讼制度提供了司法救济的可能性，尽管目前立法并没有赋予公民直接的起诉权，但是他们可以通过向检察机关举报，由检察机关提起行政公益诉讼的方式实现救济。二是有关机关交办或转办。党委、人大、上级检察机关以及其他部门发现行政违法行为时交给检察机关办理。“有关机关”应该不包括政府机关，因为政府机关直接具有行政管理职能，无需向检察机关交办或转办。党委、人大、上级检察机关均不行使行政管理职能，相应行使领导、监督和法律监督职能。因此，党委、人大、上级检察机关获悉的行政公益诉讼案件线索主要还是来源于群众举报。三是“检察机关自行发现”主要是指检察机关内部职能的衔接。检察机关侦监部门对安全机关的侦查活动、监所检察部门对刑事执行活动、民事检察部门对民事诉讼活动进行监督过程中以及反贪、反渎部门对职务犯罪案件进行侦查过程中发现行政公益诉讼案件线索的，应将案件线索移交给行政检察部门。群众举报的案件、其他机关交办或转办的案件，由检察机关控告申诉检察部门统一受理，再移交给行政检察部门办理。

四、检察机关发现行政公益诉讼案件来源的工作重点

检察机关发现行政公益诉讼案件来源需秉持谦抑的理念，不应主动寻找案件来源。虽然与“不告不理”的审判权相比，检察权具有一定的主动性，但检察权的这种主动性毕竟不同于行政权的主动性。[5]

（一）做好宣传引导工作

采取多种形式宣传检察机关提起行政公益诉讼这一新职能，让全社会广泛知晓这一司法救济途径。在缺乏司法救济途径或是司法救济途径行不通的情况下，信访是群众解决纠纷的主要途径。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”在新的时代背景下，对信访工作和制度构建提出了新的要求。检察机关提起行政公益诉讼制度的构建是落实“把信访纳入法治化轨道”要求的措施之一，为保护国家和社会公共利益提供了司法救济途径。检察机关应引导群众向检察机关举报行政公益诉讼案件线索，将群众的诉求吸纳到司法救济途径并予以消化、疏解，从而有益于逐步改变长期形成的“信访不信法”的社会心理，这也是新一轮司法改革的目标之一。

（二）密切关注有关案件线索

新媒体时代，群众表达诉求的途径日益多元化，一些侵害国家和社会公共利益的事件经群众通过微博、微信、网络社区等新媒体途径得到广泛而快速传播，新闻媒体也进行了大量报道。新形势下，检察机关尤其是行政检察部门应密切关注有关生态环境和资源保护等试点案件范围领域的网络舆情、新闻媒体报道事件，特别是社会影响大、社会关注度高、有可能成为行政公益诉讼案件线索的事件。近年来，检察机关积极履行职责，对一些涉及刑事犯罪的热点社会事件快速跟进开展检察工作，查办职务犯罪案件过程中发现行政违法行为的，行政检察部门应予以关注，反贪、反渎等刑事检察部门在适宜时机应将有关行政公益诉讼案件线索移交行政检察部门。

（三）加强协调配合

检察机关提起行政公益诉讼在整个公共利益保护体系中，只是其中一环，既不能越位也不能越权，更不能大包大揽，否则必然无法履行好监督职责。检察机关在履行职责过程中应积极争取党委、人大、政府和有关部门的支持，建立与法院的协调配合机制，形成保护国家和社会公共利益的思想共识和制度合力，共同推进试点工作稳步开展。

（四）建立工作衔接机制

检察权运行机制包括宏观运行机制与微观运行机制，即检察权在上下级检察机关之间的运行机制与同一检察机关内部的运行机制。检察机关行政公诉权的运行，同样包括宏观与微观两个层面：一是建立上下级检察机关之间的工作衔接机制。下级检察机关办理行政公益诉讼案件须向上级检察机关逐级请示报告，上级检察机关对案件办理享有办案指挥权。上级检察机关在履行职责中发现案件线索的，可交下级检察机关办理。二是建立同一检察机关内部工作衔接机制。应建立起行政检察部门与控申、反贪、反渎、侦监、公诉等部门之间的信息共享与行政公益诉讼案件线索移送机制。

注释：

[1]参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第7页。

[2]参见樊崇义：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第81页。

[3]参见袁本朴：《检察机关提起行政公益诉讼刍议》，载《人民检察》2015年第3期。

[4]参见汤维建：《稳妥推进公益诉讼改革》，载《人民日报》，2015年7月22日。

[5]参见应松年、胡卫列、张步洪等：《行政诉讼检察监督制度的改革与完善》，载《国家检察官学院学报》2015年第3期。